生態保護與建設
——青藏高原區域國家重大發展戰略定位探討

楊杰 馬偉茗

(1.西藏自治區社會科學院經濟戰略研究所，西藏 拉薩 850000；2.西藏自治區人大常委會辦公廳，西藏 拉薩 850000)

一、引言

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，明確黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，由黨中央成立領導小組，統籌指導、協調推進相關重點工作[1]。至此，黨的十八大以來的第五個國家區域發展重大戰略正式確定，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大國家戰略一起，正搭建起新時期我國區域協調發展重大國家戰略總體框架。這一趨勢契合了現代主權國家提升國家能力、促進一國經濟協調互聯、加深政治文化整合的組織目標。

從全球實踐來看，伴隨著人類經濟社會活動復雜度、密集度的加深，大國范圍內需要協調、平衡的矛盾沖突加劇，區域發展戰略研究受到愈加廣泛的重視。如傳統上美國只有市、州規劃或少數解決跨市州范圍區域問題的規劃，當前也開始重視并制定國家層面涉及整個國土空間開發的區域發展總體戰略[2]；日本則始終堅持依據《國土綜合開發法》持續制定開發戰略和區域協調發展戰略[3]。黨的十八大以來，我國對區域發展戰略的頂層設計扎根于深廣的社會實踐，集中反映了大國區域戰略的發展趨勢，呈現出明顯的對全國原有區域發展框架的提升和超越。

目前，已出臺的五個國家區域重大戰略尚未實現對國土空間的全覆蓋。本文在梳理我國區域發展戰略演化軌跡的基礎上，重點分析了新時期(黨的十八大以后)我國新一輪的五個區域發展重大戰略，提煉出了戰略制定所遵循的重要思維導向，并以此為指導提出，青藏高原區域應作為一個整體被納入國家區域發展戰略框架，其定位為：生態保護與建設。

二、我國區域發展布局的時空演變及特征

(一)黨的十八大以前我國區域發展戰略的演化軌跡

中華人民共和國成立以來，我國區域發展戰略的演化大約可分為三個階段：

一是中華人民共和國成立后到改革開放前，對區域的劃分基本依據原有對外開放基礎布局，并結合特殊時期對國際戰爭與和平狀態的判斷，劃分為“沿海”“內陸”“三線”。特別是這一階段后期進行的長達10多年的“三線”建設，投資巨大、動員廣泛，充分體現出當時區域劃分背后的國防安全和政治因素考量。從某種程度上說，這次“三線”建設也可看作是突破“胡煥庸線”(1)即中國地理學家胡煥庸(1901—1998年)在1935年提出的劃分我國人口密度的對比線，最初稱“瑗琿—騰沖一線”，后因地名變遷，先后改稱“愛輝—騰沖一線”“黑河—騰沖一線”。約束，平衡區域間資源、人口等要素的舉措[4]。

二是改革開放后到20世紀末，我國實際實施的是區域不均衡發展戰略[5]，鄧小平提出“兩個大局”思想，支持東部地區先富起來。隨著東部生產力的提升和經濟輻射范圍的擴大，“沿海”“內陸”的劃分已不能切實反映區域現實，更不能有效地指導實踐，因此國家第七個“五年計劃”正式提出“東、中、西三大地帶”及“老少邊窮”地區。可以概括這一時期的區域劃分思路為：以大略的空間方位為標準，強調經濟效率。同時，“老少邊窮”的提出表明國家已在宏觀區域層面初步關注到區際間發展的不平衡。

三是21世紀初到黨的十八大。這一時期全國層面區域經濟發展不均衡趨勢加劇，中央高度關注西部落后、東北衰退等問題，在國民經濟和社會發展“九五”計劃中提出要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距，并先后明確“西部大開發”“東北振興”“中部崛起”等戰略，形成了全國范圍內東、中、西、東北的區域劃分格局。

可以看出，在我國區域發展的演化過程中，戰略的意蘊是后期才出現的，中前期更多體現為計劃、規劃、區劃的形式和思路，而且偏重區域經濟功能，強調區域之間包括GDP在內的經濟指標體系的均衡，并未凸顯各區域國土空間、區位、要素稟賦、地理環境和自然資源等方面的差異性特征。雖然中后期“東、中、西、東北”的方位板塊概念使全國范圍內有了較清晰的區域雛形，但顯然虛多實少，實際運行仍停留在以行政區劃為主要單元的機制上，沒有真正發揮大區域乃至全國層面推動各層次主體間統籌協同的作用。

(二)新時期區域協調發展新戰略

黨的十八大以來，我國經濟社會發展進入了一個新時期。這里“新”的內涵有兩個基本面向：一是直面問題提出新思路。二是面向未來實現新目標。其中，新思路是問題導向視角下轉變發展方式的政策回應。長期以來，在片面強調GDP考核的評價框架下，政府作為配置資源的重要機制之一，將絕大部分組織注意力投向狹義的經濟發展和項目建設領域，在取得舉世矚目經濟發展成就的同時，也累積了諸多矛盾和難題。如由于要素市場發育不完善，投資、出口邊際效益遞減，使得相應領域社會生產率下降，動力機制作用趨弱，高速的經濟增長難以為繼。由于忽視對生態的保護，人與自然矛盾突出，環境問題日益嚴重。同時，由于地方政府間競爭行為[6—8]的存在，市場被碎片化分割，區域壁壘在一定程度上阻礙了要素的自由流動。因此，黨的十八大以來，中央作出了我國經濟發展進入新常態，由高速增長階段轉向高質量發展階段的重要判斷，明確以新發展理念為指導進行國家發展和治理的頂層設計，而其最終指向則是實現新時代新目標。這里的新目標即黨的十九大提出的到2035年基本實現社會主義現代化，到本世紀中葉將我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。新目標立足于我國發展新的歷史方位和歷史起點，明確了未來50年我國階段性發展任務，同時倒逼我們明晰國家經濟社會發展戰略，做好宏觀價值層面、組織層面、機制層面等的系列準備，把握歷史機遇，不負歷史使命。

在此背景下，作為國家發展戰略重要組成部分的區域發展戰略也全面完善，國家重大舉措頻出，截至目前，國家(主要指國內)空間戰略布局已有五個(2)五個空間布局戰略的梳理內容部分參考了中央人民政府網站和360百科。。

1.長江經濟帶發展戰略

從時間序列看，長江經濟帶發展戰略是全國范圍內最先明確的區域協調發展戰略。2013年7月，習近平總書記在武漢調研時指出，長江流域要加強合作，發揮內河航運作用，把全流域打造成黃金水道。2014年12月，習近平總書記作出重要批示，強調長江通道是我國國土空間開發最重要的東西軸線，在區域發展總體格局中具有重要戰略地位。國務院先后下發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》《長江經濟帶發展規劃綱要》，對長江流域發展的指導原則、主要任務等予以明確，成為新時期沿長江各省(市)發展的戰略遵循。

2.京津冀協同發展戰略

籌劃長江經濟帶發展戰略的同時，京津冀協同發展戰略也在加緊謀劃。2014年2月26日，習近平總書記在聽取京津冀協同發展工作匯報時強調，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子。2015年5月，中共中央、國務院印發實施《京津冀協同發展規劃綱要》，明確了該區域發展總體方針，成為新時期第二個國家級區域發展規劃。

3.粵港澳大灣區戰略

世界范圍內多個發達經濟體經驗表明，灣區經濟是拉動經濟發展的核心增長點和驅動技術革新的關鍵行動力[5]。我國對灣區經濟的關注較早，2009年在《大珠三角城鎮群協調發展規劃研究》中即已把“灣區發展計劃”列為空間總體布局協調計劃的一環。新時期粵港澳大灣區戰略是自那時起持續落實深化跨行政區劃合作、創新區域布局的豐碩成果。2019年1月11日，國務院港澳事務辦公室主任張曉明表示，中央已明確粵港澳大灣區戰略定位及港澳廣深四城定位。2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

4.長江三角洲區域一體化發展戰略

這一發展戰略從提出到規劃正式頒布經歷了一年多時間。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放。2019年12月中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，進一步完善了我國區域發展的空間布局。

5.黃河流域生態保護和高質量發展戰略

2019年9月習近平總書記在河南考察時發表講話，明確提出黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展一樣，是重大國家戰略。當前，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》正在編制中。

本文認為，新時期截至目前中央所做的五大區域發展重大戰略部署，已覆蓋全國絕大部分行政區劃，既充分尊重了既有的經濟社會發展實踐，又充分考慮了未來區域布局的時空延展性、內在發育性、區際協調性，構建區域發展(已遠遠突破了偏重經濟發展的局限)頂層設計和區域政策整體框架的思路已非常清晰，其蘊涵的復雜系統視角、科學理性邏輯、生態優先考量等思考維度最可寶貴。

一是復雜系統視角。我國面積廣闊，國土空間內部異質性非常顯著，各區域相互之間復雜互動，彼此影響，涉及層次多、不確定性強，這就需要用系統的、復雜的、有機的眼光看問題，要摸清歷史、尊重實際、因地制宜、分類施策，更要有高維度層面的協同推進、統籌謀劃。這一指導思想在中央高層講話中處處可見。如習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上多次強調，“堅持綜合治理、協同治理、源頭治理”“更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性”“黃河生態系統是一個有機整體”“黃河流域生態保護和高質量發展是一個復雜的系統工程”[1]。習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第九次會議時的講話時強調，“疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展，是一個巨大的系統工程”[12]，等等，無不顯示出對復雜巨系統現實的尊重和考量。

二是科學理性邏輯。思考問題、解決問題必須尊重科學、尊重理性。在新一輪區域發展戰略的制定中，我們看到科學理性的思維邏輯被抬到很高的高度。如習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上講“要尊重規律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想”[1]，在深入推動長江經濟帶發展座談會上提出“治好‘長江病’，要科學運用中醫整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統治療”[13]。

三是生態優先考量。自黨的十八大作出“五位一體”總體布局，將生態文明建設列入現代化建設布局中，中央將生態保護提升到了前所未有的高度，且理念與行動并舉，力度空前。黨的十九大報告提出，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，節約資源和保護環境是基本國策，這一理念在五大國家區域發展戰略中也貫穿始終，并在規劃中以具體任務的形式加以明確(見表1)。

總之，新時期新一輪區域發展板塊各自均有著內在高度的同質性，自然地理的彼此關聯、經濟活動的交織網絡、人與自然的互動等都被納入考量，可以預期。這將有效改善以往大區域發展戰略虛多實少的狀況。從國家空間區劃看，截至目前尚未被納入新時期新一輪區域發展戰略的地理區域除東北三省外，就是青藏高原。本文將以上述三個重要思考維度作為設計框架對青藏高原區域戰略定位進行探討。

三、新時期青藏高原區域戰略定位

青藏高原北起昆侖山，南抵喜馬拉雅山，東自橫斷山脈，西至喀喇昆侖山，主要涉及西藏、青海、新疆和四川、甘肅、云南部分地區，特別是西藏和青海全境均在青藏高原區域。這一區域內部同質性強，擁有極為特殊的自然地理環境、經濟社會基礎和人文歷史，在探討該區域發展思路時應對其迥異于內地的客觀實際賦予足夠高的權重。本文提出，以上述提煉出的指導區域戰略形成的3個維度為思考框架，綜合考慮青藏高原自身特性、國家層面統籌以及全球視野的可持續發展，應將青藏高原區域作為一個區域發展整體予以布局，明確定位為“生態保護與建設”，其中，核心是生態，目的是保護生態，要通過合理的建設途徑維護良好生態。總之，青藏高原區域在全國意義上不宜主要承擔經濟發展的功能，而是生態功能和維護邊疆穩定的功能。一言以蔽之，根在生態，本在生態，保護生態就是保護發展，保護生態就是維護區域和國家安全。

(一)如此定位具備堅實的自然人文基礎

青藏高原是地球上最獨特的地質—地理—生態單元，平均海拔4000米左右[14]，地勢高峻，山峰林立，冰川發育廣泛。山脈之間，分布著高原、盆地和谷地，地質構造十分復雜，屬于自然災害頻發、多發區域。高峻的海拔，寒冷干旱的氣候，使得土壤層受物理作用破壞強烈，有限的黑黏土、草甸土是珍貴的維系高原植物生存的基礎，資源環境承載限度低，被破壞后修復能力差。隨著全球氣候變暖趨勢的增強和人類活動頻率的加快，青藏高原正面臨著冰川退化、凍土消融、植被破壞、水土流失、生物物種銳減的潛在威脅。青藏高原生態一旦惡化，后果不堪設想，這是將青藏高原區域定位為生態保護與建設的客觀依據。同時，這樣的定位在青藏高原有著深厚的人文積淀作支撐。長久以來，青藏高原形成了包括游牧民、牲畜、環境、微生物、野生動物、干旱氣候等主要因素的極限生存網絡。為了適應青藏高原脆弱的生態系統，確保人與牲畜的存續發展，維持人與自然之間的和諧共生，青藏高原社會形成了獨有的不同于農耕文化的生活習慣、風土人情、思維邏輯以及價值信仰，其中有著寶貴的與自然共生、尊重自然界各系統生命特征、維持生態平衡與和諧的生態價值理念，有著與建設生態文明和諧一致的利益和價值取向。筆者曾在農牧區調研時看到一對中年夫婦從水溝向桶里撈小魚小蝦，他們解釋說因為快入秋了，小水溝里的水即將干涸，他們要盡快將這些小魚小蝦送到大河里去。見微知著，可以看到青藏高原居民的生態價值理念和以此為指導的行為邏輯能最大限度地與生態保護和建設定位相融，若發揮得當，可成為凝聚起強大生態保護社會共識的助力因素，為社會實踐提供堅實基礎。

(二)如此定位有助于構建全國區際利益協調機制

由于特殊的地理位置和自然環境，青藏高原絕大部分屬于禁止開發區和限制開發區，是我國重要的生態安全屏障，承擔著重要的生態功能。青藏高原的生態安全關系整個國家的生態安全，應該成為區域發展領域的重大國家戰略。黨的十八大以來，中央對青藏高原的生態保護與建設給予了高度重視，先后建立了一大批國家公園、各級各類自然保護區，定位西藏為重要的國家生態安全屏障，實施大批生態工程和生態建設項目，實踐成果顯著。2017年8月，習近平總書記對第二次青藏高原科學考察活動致賀信，強調“青藏高原是世界屋脊、亞洲水塔，是地球第三極，是我國重要的生態安全屏障、戰略資源儲備基地，是中華民族特色文化的重要保護地”[15]，顯示了中央對青藏高原生態保護極端重要性、緊迫性的認知。目前，從中央到青藏高原各級地方對保護高原生態已經達成了一致共識，但在具體政策落實中，還存在著當地民眾現實生存發展壓力與保護生態之間的張力。如地方政府同時面臨保護生態、脫貧攻堅、縮小與內陸發展差距等多重組織目標，平衡難度大，某種極端狀態下，保護生態即意味著約束縮減人類活動對自然的索取和利用，在現有體制機制下政府間事權、責權、財政轉移支付制度還不完善的情況下，地方政府的保護生態行動難免力不從心，效果大打折扣。

筆者認為，青藏高原區域保護與發展之間的張力可以考慮在全國區域協調發展層面予以解決。截至目前，中央對已有五大區域的定位均側重于發展，如長江經濟帶發展戰略、京津冀協同發展戰略、長江三角洲區域一體化發展戰略，黃河流域生態保護和高質量發展戰略是將生態保護與高質量發展并行，粵港澳大灣區戰略內蘊的本質就是創建灣區經濟、做發展的領頭雁。宏觀來看，這五大區域均屬于城市化發展區，這樣的定位當然是與各區域的發展基礎、資源承載力、人口經濟集聚度、經濟結構類型相匹配的。

青藏高原地廣人稀，處于“胡煥庸線”以西，每平方公里人口密度不足2人，屬于重點生態功能區，人與自然的互動尺度必須嚴格限制在一定閾值內，但具備提供多元生態產品、生態外溢效益、生態服務的比較優勢。在此前提下，青藏高原區域可以考慮在同維度區域層面承擔較為純粹的生態功能，主動為自然生態向好演化留出空間，定位為生態保護與建設并上升到國家戰略層面。如此，國家層面完善對青藏高原區域的生態補償轉移支付制度將有更堅實的戰略功能基礎，青藏高原區域將主要為全國提供生態產品、生態安全保障，與其他區域共同搭建起國土空間的功能配合機制。在此意義上，青藏高原區域特別是西藏將能逐漸脫離“援助”“受援”的話語敘事，以同等區域主體身份與其他區域共同構建橫向生態保護補償制度，建立保護方與付費方之間的合作關系，其要義在于“對資源受益者或破壞環境者收費，對利益受損者或流域內因為保護環境而喪失發展機會的居民和地區給予補償”[16]。現實的實踐中已經有相關的探索，如20多個省(自治區、直轄市)已經制定了流域生態補償規范性文件，并在赤水河、新安江、九州江等流域進行了跨省補償試點[17]，這些經驗可以加以借鑒，用于國家各戰略區域間的生態補償。因此，對于青藏高原區域而言，保護生態就是保護發展，保護生態就是創造效益。

(三)如此定位有助于保護亞歐乃至全球生態系統

作為高高隆起在亞歐大陸中東部的大體量地塊，青藏高原深刻影響著亞洲東部、南部甚至全球的氣候演變。青藏高原的隆升對生物圈的演化有極其重要的影響，為物種的起源、分化與全球擴散創造了條件，影響了動植物的演替，使其成為全球山地物種形成、分化與集散的重要中心之一。作為地球“第三極”的主體，青藏高原儲存著全球除南極、北極之外體量最大的冰川，其冰凍圈的進退將影響全球海平面的高低[16]。作為“亞洲水塔”，青藏高原是恒河、印度河、布拉馬普特拉河、薩爾溫江以及伊洛瓦底江的發源地，高原的水系哺育著周邊地區生態系統，水源的減少將直接威脅亞洲南部、東南部的所有生物。可以說，以青藏高原區域為主體的“第三極”生態圈演化邏輯集中體現了習近平總書記提出的人類命運共同體的價值理念。因此，在共同開展保護“亞洲水塔”、保護生物多樣性、開展氣候變化觀測特別是高山地區氣候研究、應對自然災害、協調跨國河流水系上下游利益關系協調等諸多領域，周邊國家甚至全球亟需開展深度國際合作，迅速廣泛開展高水平科學研究活動，保護好這除南極、北極外的地球“第三極”。將青藏高原區域生態保護與建設的區域發展定位上升為國家戰略，有助于凝聚更廣泛的保護地球“第三極”共識，“聚焦水、生態、人類活動，著力解決‘第三極’資源環境承載力、災害風險、綠色發展途徑等問題”，攜手國際合作，推動實現對以青藏高原為主體的地球“第三極”的關心、認知、應對、保護并最終指向可持續發展的實現。

四、結語

由于廣闊的國土面積、巨量的人口規模以及內部極強的異質性，制定區域發展戰略成為各大國必須直面的重要課題。區域發展戰略制定不當，將嚴重影響區際協調和全局的可持續發展。新中國成立以來，我國區域發展戰略的演化，經歷了從模糊到清晰，從簡單到豐富的過程，并隨著形勢和背景的變化而不斷調整。新時期新一輪區域發展戰略最重要的指向之一是打破傳統思維慣性中追求區域簡單平均的思路，最大限度地遵循國土空間功能的比較優勢和效率原則，強調國家總體區域戰略，注重復雜系統視角、科學理性邏輯和生態優先考量，堅持突出區域發展比較優勢功能(非單純的經濟視角)，建立全國范圍內區域分工互動的協同良性循環。

青藏高原區域生態環境非常脆弱敏感，自然條件惡劣，必須實施高度前瞻性保護甚至個別地區的搶救性保護措施，同時我們不能忽略突出生態定位這一宏觀國家敘事話語對個體生存的影響輻射。正如本文所論述的，生態保護與建設的國家重大戰略區域定位同時是與青藏高原的人文積淀、文化傳統、生存方式的策略選擇高度契合的。當然，從制度框架的科學設計到行為實踐的實際效益之間還有千難萬險，皆因后者面臨著瞬息萬變的激勵和約束條件，此所謂知易行難。如區際間市場化、多元化的生態交易機制如何建立？如何協調保護自然與抑制人的主體性之間的張力？除生態補償收益外，對于青藏高原所具有的特色生物資源、水資源，如何在運用高技術條件下進行適度保護性開發利用？如何挖掘更多促進青藏高原居民依托生態致富增收的途徑？這些都需要細致考量，綜合謀劃。本文在此只是提供一個討論的靶子，拋磚引玉，以期更多深度的探討。