西藏自治區政府向社會組織購買公共服務的創新研究

袁爾新 劉井龍 龔 凡 田鵬彬

（西藏自治區財政廳 西藏拉薩 850008）

提升政府購買公共服務的效率和效益，既是建立現代公共服務體系的題中之義，又是轉變政府職能、推動體制機制改革的必經之路。黨的十八大以來，西藏工作面臨的形勢和任務發生了深刻的變化，以習近平同志為核心的黨中央深化對西藏工作的規律性認識，總結黨領導人民治藏穩藏興藏的成功經驗，形成了新時代黨的治藏方略。中央第七次西藏工作座談會上，習近平總書記強調，要貫徹新發展理念，聚焦發展不平衡不充分問題，以優化發展格局為切入點，以要素和設施建設為支撐，以制度機制為保障，加快推進高質量發展。

文獻綜述

學術界關于我國政府購買公共服務的創新研究主要集中于對購買方式、法律制度、政府政策、監管機制等進行理論創新。學者李洪佳（2020）認為政府購買公共服務作為創新公共服務供給方式的重要途徑，在確定購買對象、篩選承接主體、落實執行過程等環節均存在著能力不足的風險，可借助區塊鏈技術實現政府對公眾需求的精準測量、對承包商的精確選擇，以及對服務合同的精效管理[1]；張文禮等學者（2017）認為政府購買服務監管存在著法律法規滯后、監管職責劃分不清、監管方式簡單落后，專業人員較為缺乏等問題，可將政府監管、社會監管、第三方監管、過程監管和日常監管進行創新整合，并重視動態監管、互聯網監管和懲罰機制的運用[2]；學者句華（2017）認為政府購買公共服務的發展存在購買方式單一、承接主體力量薄弱、缺乏科學性和統籌性等問題，應充分借鑒“助推理論”，采用更大程度公開政府信息，主動推送關鍵信息，開展針對性的需求調研活動等成本低廉、更易被人接受的方式，實現項目決策、設計、發包、監管等全流程、多方位的創新升級[3]。

綜上所述，目前學術界針對我國政府和外國政府購買公共服務的創新性研究，取得了系列重要成果，但是這些研究主要集中于對全國性公共服務問題進行理論探討。部分文獻雖著眼于某一視閾，也僅涉及對特定城市或公共體育服務、公共圖書館服務、中小企業公共服務平臺等幾個特定領域的研究，較少涉及民族地區公共服務創新研究，并從未涉及與西藏相關的全面的應用型研究。

西藏政府購買公共服務的發展現狀及存在的問題

政府購買服務規模擴大，但仍存在項目資金集中傾斜問題。截至2019年，全區政府購買服務項目共929項，年度項目預算資金達132,878萬元；各地市實施政府購買服務項目為403項，年度預算資金達73,289.74萬元，購買范圍逐漸延伸到更多基本公共服務領域，但政府購買公共服務項目主要集中在基本公共服務和政府履職所需輔助性領域，而缺乏對社會管理服務、行業管理服務、協調性服務和技術性服務等領域的資金支持。

制度政策逐步完善，但政府購買服務指導性目錄不健全。西藏自治區于2015年出臺了《西藏自治區人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，并先后印發了《西藏自治區財政廳關于進一步推進政府購買公共服務有關工作的通知》《西藏自治區財政廳關于做好行業協會商會承接政府購買公共服務工作有關問題的通知》《西藏自治區財政廳西藏自治區機構編制委員會辦公室關于做好事業單位政府購買公共服務改革工作的實施意見》等文件，西藏政府購買公共服務的制度體系逐步完善。

政府職能和服務效益提升，但仍缺乏成熟的承接主體。政府購買公共服務，可以面向社會組織招標，在公平競爭中進行擇優選擇，從而實現政府服務質量和效益的提升，促進政府職責賦能轉變。但是，由于西藏經濟發展水平滯后、社會力量薄弱，導致公共服務尤其是專業服務，以及符合條件的承接主體較為缺乏，故相當一部分的項目無法采用實現良性對接。

預算編制愈加規范，但預算編報程序普及力度不夠。自治區相關文件多次提到，將政府購買公共服務項目納入到部門預算編報系統中，不斷規范預算編報程序和政府購買公共服務政策，是完善政府預算編制體系與購買服務相關機制的重要步驟。但部分單位對政府購買公共服務“先有預算，后有購買服務”的程序認識不夠明確，導致部分適合政府購買公共服務項目未能及時、有效地開展。

信息報送機制逐漸成熟，但仍存在理解不到位的問題。西藏自治區財政廳已了解和掌握各市縣政府購買公共服務的進展情況和改革過程中存在的問題，同時積極貫徹按季度向財政部、自治區人民政府報告全區政府購買公共服務的進展情況，并向全區通報的政策制度。但是，基層組織和工作人員仍存在一定的理解偏差，甚至還存在錯誤解讀政策等問題，從而阻礙了相關工作的進展。

西藏自治區政府購買公共服務的制約因素

傳統觀念制約。傳統觀念中“重國企、輕民營”的偏見使得政府購買服務各環節均存在不同程度的思想束縛，西藏社會習慣于依賴和相信政府辦事，短時間也難以實現對社會組織完全信賴，部分政府工作人員缺乏對政府職能轉變的理解和重視，而形成政府購買公共服務發展過程中的隱性壁壘，這些都是導致社會有需求、政府有意愿，但社會承接主體乏力現狀的重要因素。

專項資金預算有限。受區位因素影響，西藏經濟發展相對落后，在預算資金上西藏主要靠中央財政撥款的支持和各援藏單位支援，自治區政府自籌配套資金難度大。由于政府購買公共服務專項資金預算有限，故只能先滿足部分亟待上馬的項目。

配套機制不完善。雖然區直單位相關指導性目錄已全部編制印發完畢，但各地市還在進行探索和籌備，而政府購買公共服務的預算機制、第三方評價機制、稅收優惠、監督機制、創新激勵機制等方面的法律性指導文件幾乎處于空白狀態，使得參與各方在開展交易活動時缺乏規范性文件引導，一定程度上也挫傷了參與者的積極性。同時，綜合性公共服務交易管理平臺的缺失，影響了政府的監管、考核、評價職能的客觀性，并間接性助漲了隱性壁壘的滋生。

承接方勝任能力不足。西藏自治區內能勝任政府購買公共服務項目的社會組織數量少、實力弱，且所涉領域大多較窄，專業度不強，因而導致部分政府服務項目難以撮合成交。西藏社會組織緊缺高端人才，承接方勝任力不足等因素，都對相關工作的實施形成了阻礙。

缺乏績效評價機制。政府購買公共服務需要有力的績效評價機制進行第一層監督，而西藏自治區缺乏網上查詢、社區發布、媒體公布等信息化手段的支持，缺乏對政府購買工作系統性、科學性的評估，缺乏健全的第三方評估機制，因此導致政務公開的力度不足、政府工作透明度不高，交易環境落后等系列問題的存在。

監管體系有待完善。目前，西藏僅有《政府采購法》規范監管主體的行為，在實施細節上沒有參考依據，導致各單位在組織政府購買公共服務實踐中面臨一些現實問題。同時，政府所設置的監管管理機構和工作人員的缺位，直接導致監管體系的缺失。

獎懲機制不明確。自治區缺乏對激勵對象、激勵方式、激勵上限以及激勵比例的明確規定，一定程度上降低了相關主體的參與積極性；懲罰機制和實施細則的缺失，同樣會對參與者行為預期產生不良導向，不利于良好交易環境的形成。

糾紛解決機制不健全。目前，自治區《政府采購法》僅規定購買服務糾紛產生時，通過提出質疑、進行投訴、提起民事訴訟等方式解決，而該文件效力僅涉及執行過程中產生的爭議，未規定合同履行后續問題。因此，西藏缺乏貫穿前期階段、招標階段、實施階段、后續階段的全過程糾紛解決機制，難以有效維護各方主體的合法權益。

西藏政府向社會組織購買公共服務的創新性、特色化對策

解放思想、簡政放權。自治區各級政府應摒棄大包大攬的工作模式，逐步將應當市場化和適合市場化的公共服務項目交給社會組織承擔，各級各部門工作人員應及時轉變觀念和認識，認真學習政府購買公共服務的相關政策，正確解讀實施細則，逐步提高服務水平和質量。

完善制度，細化政策。自治區應建立健全符合本區區情的規章制度，以《西藏自治區政府購買公共服務管理暫行辦法》為統領，并配套出臺相關《指導意見》《實施細則》。同時，應積極完善財政、稅務、金融等部門規章，推進部門間協作安排，保證各領域在實施過程中有法可依，各種資源能得到充分利用。

動態跟蹤，優勝劣汰。加強對專項資金運用的跟蹤管理，支持鼓勵資金運用效率高、實施效果好的承接主體擴大承接范圍，篩選淘汰或及時終止不良項目，并對中標后轉包、不按時按質提供服務的組織及負責人進行懲罰和公示。

積極壯大承接主體隊伍。自治區政府應積極培育承接主體，在政策保障、資金支持、稅收優惠方面給予相應的政策支持，同時通過區外宣講、商業行業協會推薦等方式，積極引進區外優質組織，發展壯大承接主體隊伍，進而逐步實現社會有需求，政府有項目，供給有保障的良性循環。

加強人才培養。自治區政府可與高校、科研機構等組建聯合智庫，以行業技術專家培育技術骨干的方式，逐步推廣至各領域；應完善人才引進配套機制，拓展人才發展空間，吸引區外高校畢業生赴藏發展的同時，促進區內高校畢業生留藏；應定期開展政府購買社會培訓課程活動，支持政府領導干部和基層員工及時更新知識儲備。

完善監管機制。自治區政府應對公共服務工程進行嚴格的驗收，將政府監管、社會監管、第三方監管、過程監管和日常監管進行創新整合，并重視互聯網監管等新興技術手段的應用，不斷完善監管機制，最大限度地促進各方主體正確認識和參與政府購買公共服務工作。

積極推廣宣傳。新時代面對新挑戰和新機遇，自治區政府應充分利用信息化手段加強宣傳推廣，組織生動、有效的宣傳活動。創新消息推送方式，加強政策解讀和實施力度，讓公眾獲得更直接更充分的信息資訊。

利用新技術，全方位提升公共服務供給效率。自治區政府應積極運用云計算、大數據、區塊鏈等先進技術，逐步實現公共服務需求的精準定位，提高確定購買對象、篩選承接主體、落實執行過程等全方位、各環節的智能化水平，進而推動公共服務供給與需求實現動態平衡。