探索宅基地使用權流轉的法律問題及規制路徑

隗靖霖

（山東師范大學 山東濟南 250358）

農村宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，在《中華人民共和國物權法》第一百五十二條明確規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?！闭厥褂脵嚓P乎著我國農村村民安身立命之本，與農民最基本的生活不可分割，對鄉村建設更是起著關鍵作用。

自20世紀50年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，逐步劃分為城市戶籍與農村戶籍，形成了城鄉二元體制的雛形，其初衷為更好地保障農民的權益；改革開放后農村開始實行家庭聯產承包責任制，推動了農村經濟的發展，同時慢慢反映出該體制下禁錮農民于這片土地上的弊端；于是各地依據該雛形開始變革，推進農村經濟繁榮發展，也鼓勵農村人民走到城鎮發展，越來越多的農民子女涌入城鎮以謀求更好的生活，而在這場“熱鬧的盛會”的背后，一個被人遺忘的問題卻漸漸浮出水面——宅基地使用權的流轉。農村人口變更遷徙，宅基地也被隨之拋之腦后，荒廢亦或是低價轉讓，閑置亦或是亂拆亂建，盡管不符合法律規定，但久而久之形成了一個又一個龐大的“空心村”。那么現行法律制度下，宅基地使用權的流轉存在有哪些問題，又該如何解決，成為了越來越多人關注的焦點。

我國宅基地使用權流轉現狀

隨著國家政策的支持與社會經濟的發展，農民進城的趨勢日益增加，受現行法律法規的限制，被遺留下來的宅基地使用權無法進行公開合法的流轉，增加了土地資源的閑置。據不完全統計，我國每年撂荒的耕地近200萬hm2，宅基地廢棄空置近760萬hm2，宅基地等土地的使用權的流轉問題面臨著較為嚴峻的形勢。

“一戶多宅”現象普遍。在我國2004年修訂的《土地管理法》中規定，宅基地屬于農民集體所有，村民一戶只能擁有一處宅基地宅。法律做出此規定一是為了保障農民居有定所，也是為防止土地資源的浪費，以減少“一戶多宅”的現象。

由于我國法律法規對戶的概念沒有嚴格的界定，加上村民的法律意識淡薄，會產生“另立門戶即為有資格獲得宅基地”的錯誤理念，從而間接形成了“一戶多宅”的現象，也未退出原有的宅基地，造成了人未多但地少的局面；再者，譬如在《繼承法》中明確農村住房是可以繼承的，因此在獲得一處法定的宅基地使用權后，村民可以通過繼承等多種方式獲得一處或多處宅基地使用權，這同樣違背了“一戶一宅”的原則，客觀上亦導致宅基地的閑置現象等。

存在隱性交易市場。農民通過土地獲利是一種天然的屬性，而在大量的情況下其宅基地的交易是一種必然的需求。特別隨著農民大量進城務工，有的選擇在城鎮定居，宅基地不再是必須的居住地點，故而農民會選擇轉讓宅基地以獲得資本。然而在《土地管理法》中規定農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，對使用權的流轉有著嚴格的限制。很多農民在利益驅動加上城鎮房價的壓力下，冒著違反法律、政策的風險，促使隱性市場的形成。隱性交易因規避政府監管，亦不受法律保護，故常常處于無序狀態，擾亂了土地市場秩序的同時，還極易引發糾紛，這也反應出立法的滯后以及在現行的法律制度下宅基地使用權的流轉需要迫切進行規范和改革。

交易糾紛不斷。我國雖有明文限制宅基地使用權的流轉，但隨著隱性交易市場慢慢地發展，也逐步進入了法律的“盲區”。正如2007年轟動一時的“畫家村案”，300多人曾買下村民的房子，而因為房價的漲幅，出現了一部分想要反悔買賣協議的村民從而引發糾紛、對薄公堂，最終以合同無效結案。而由于法律條文的不明確，存在有不同法院對同類糾紛或者不同法官對該糾紛的不同判定結果，沒有統一的判定標準，一定程度上也對司法公信力帶來不利的影響，很多情況下法院只能要求雙方進行協商調解，無法有效地保護農民的權利，反而加劇現實與法律的沖突。

現行法律制度下宅基地使用權流轉存在的問題

農村的發展建設正在有條不紊地高速進行中，但宅基地的“空心村”“一戶多宅”“濫改濫用”等現象只增無減，這也反映出現行法律制度與宅基地使用權流轉的矛盾之處。

傳統立法觀念滯后于當前發展

從立法發展來看，我國在宅基地方面的立法具有一定的保守性，2007年通過的《物權法》為宅基地使用權設立了單獨一章，但有且僅有4條規定，其中關于權利的取得、流轉等明確適用《土地管理法》的相關規定，并未做具體的解釋，在具體的實踐中亦缺乏可操作性，不利于農民合法權益的保護，但同樣也為該權利在法律制度成熟后的流轉留出了空間。相比之下，與之有同樣重要意義的土地承包經營權卻有了較大的突破，如在2019年通過但還未生效的《土地管理法》中放寬了承包經營權的競爭主體的身份限制，在2019年通過了關于該權利的專門法律規定——《農村土地承包法》。傳統立法觀念的保守性顯然使法律的腳步滯后于現階段農村的經濟需求，這也導致了農民與集體組織之間的矛盾的累計。

從傳統立法觀念出發，宅基地使用權被作為一種解決農民居住問題的實物保障，在具體的實施中，該保障功能體現為對宅基地的限制轉讓、部分禁止性規定等措施，過分強調此功能致使宅基地使用權的用益物權的性質被淡化，漠視了農民的經濟發展權，更是忽略了宅基地的財產性質。但在當前農村社會保障體制尚不健全的情況下，如果允許宅基地的自由流轉，會造成經濟發展的紊亂，更會使法律制度的滯后性表現得更為突出。

參與流轉的身份主體受限

目前我國法律體系中對宅基地使用權有明確規定的有《物權法》《土地管理法》等，在現行立法中規定宅基地使用權一般不能轉讓，尤其明令禁止城鎮居民在農村購置宅基地。對于宅基地使用權流轉的主體身份限制問題引起了學者的討論，有的學者認為我國實行權利平等的原則，而宅基地使用權流轉僅限于在農村內部之間，使城鎮居民無法公平參與流轉；然而大部分學者認為法律對城鎮居民的購買權進行了限制是出于當前階段農村發展水平決定的，如果放開限制則會加劇宅基地“僧多粥少”的問題，亦不符合我國國情。

宅基地使用權能夠像集體經濟組織之外的人流轉，一直是飽受爭議的問題。譬如在宅基地使用權的繼承中，面臨的主要問題是擁有城鎮戶口的家庭成員能否繼承宅基地使用權。我國《土地管理法》中規定宅基地的流轉只能在集體經濟組織成員之間。故有學者認為不能繼承，這也是我國劃分戶籍制度的目的；也有學者給出肯定的答案，認為宅基地的房屋等作為農民的私有財產，村民應擁有獨立的處分權。可見在現行法律制度下，宅基地使用權對參與流轉的身份主體有著嚴格的限制的同時也存有很多爭議。

登記審批程序不嚴

《土地管理法》中規定依法屬于村農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會管理，并要進行登記造冊。隨著權力向下層的移轉，管理登記等權力最終落到了村委會或者村里的領導手中，許多土地執法人員或是村里掌權的人缺乏法律意識，礙于情面或者利用職務便利，簡化了宅基地使用權的流轉登記審批制度，為這些人悄悄“開后門”，對《土地管理法》及其他相關政策規定視若無睹，隨意核準批復，致使一些有權勢之人利用這層關系亂改亂建，霸占村民的合法用地與權益，無視原則，給村民帶來損失的同時還使村民無處可伸張冤屈，因而越來越多的百姓也爭相請客送禮，棄舊圖新、翻建新房，導致鄰里關系的不和諧，造成宅基地規劃管理的失控，同時也反映出我國的流轉沒有規范化的登記制度。

探索我國宅基地使用權流轉的規制路徑

宅基地使用權流轉具有現實需求，它不僅與農民的切身利益息息相關，更與國家推行“三農”政策及城鄉的穩定等有著密切的聯系。面對目前階段宅基地使用權的流傳出現的法律問題等，需對其進行改革，推動新農村建設的腳步。

完善宅基地使用權流轉的相關法律法規

“無論是政治的立法，或者市民的立法，都是表明和記載社會經濟關系的要求而已?！蔽覈r村的整體經濟環境在發生變化，完全限制宅基地使用權的流轉也顯得不符合現實發展趨勢，我們應重新審視與宅基地使用權流轉制度，與之相關法律與政策也應該同步加以修改與完善。

首先應確立正確的立法指導思想。農村宅基地使用權作為計劃經濟的產物，提供物質保障的同時也為社會的穩定產生了重要影響，但隨著市場經濟的發展，過分保守也將使其滯后于社會。因此在立法理念上，應轉變禁止流轉的理念，確立宅基地使用權流轉的經濟化導向，以完善更符合社會發展的法律法規。

其次要明確放寬主體范圍，首先應明確現階段農村的發展水平與我國的遷徙制度。城鄉在經濟發展水平上還存有差距，且土地資源十分有限，我國并無遷徙自由的權利，倘若放開限制允許自由流轉顯得不切實際，因此我們需要完善有關法律法規，明確受限范圍，而后逐步放開。在前文提到過土地承包經營權，該權利的限制在今年通過的《土地管理法》中有著放寬的趨勢：諸如荒山、荒丘等不宜實行家庭聯產承包責任制的土地可以采取拍賣、競標等方式承包，且承包的主體也不僅限于該村的村民，城鎮的企事業單位、其他社會組織乃至個人皆有權平等競爭。農村集體土地承包經營權主體的擴大化為農村宅基地使用權流轉的主體限制的適當放寬提供了有益的借鑒。

建立統一的宅基地使用權流轉登記制度

為避免宅基地使用權流轉的混亂，我們應明晰宅基地使用權利用的財產權路徑的工作，健全有效的審批與登記制度。首先要對“戶”有一個明確的界定，應以戶籍管理的戶口來判定，所謂一戶一宅即指同登記在一個戶口上的一家有且只能擁有一處宅基地，是由國家和集體所認可的為管理之便設置的單位。其次，為防范“一戶多宅”和宅基地使用權的濫用問題，應逐漸建立統一的登記表和登記公告制度，將原宅基地使用權人、面積、附屬設施等詳細記錄，同時將流轉情況及時公告給同村村民并設立5日左右的公告期供村民了解或提出有效的異議等，這也為日后統計整理提供了有效的數據，公平公正地對待并保護買賣雙方及第三人。而在有了制度構想的情況下，更需要有專門機構來負責和管理宅基地使用權流轉，及時保存宅基地的原始資料并將現狀和流轉情況每個月向本級及上級政府做匯報，以專門機構的職能來保護農民的權益，同時也為流轉市場的穩定提供了堅實的后盾，做到民知、政府知，做到公開透明，減少徇私舞弊的現象出現，為后期的審批程序打下基礎，有據可查，有法可依。

通過立法規范宅基地使用權流轉市場

為防范宅基地使用權的隱性交易市場，保護農民合法權益不受侵害，應通過立法以規范宅基地使用權流轉市場，促使市場運行規范化與合法化。

宅基地使用權應設立公開流轉制度，確保信息的公開透明。目前我國宅基地所有權依舊歸集體所有，也應由集體來決定，可以采取村民大會或村民代表大會的形式進行評議、表決，并將表決結果報本級政府備案、報集體經濟組織留存材料；也可以借鑒城市建設用地的方法，借助聽證、公示等程序，為宅基地使用權流轉市場的公平競爭打下良好條件的同時，也能夠讓更多的村民參與到市場之中，使市場的發展更符合現實需求。

再者要建立宅基地使用權流轉市場的管理監督制度。先將流轉嚴格規制在法定框架內進行，統計好具體的宅基地數量，合理規劃布局；其次采取公眾監督和政府監督的雙重監督模式，防止強行改變宅基地的用途或者暗箱操作，破壞市場秩序；同時也要建立合理的價格管理制度，將評估后的流轉價格向社會公布，接受多方監管，實現規范的市場建設。通過加強對宅基地使用權流轉的監督管理，以保障農村宅基地使用權有序的流轉，使流轉市場合理化、合法化。

宅基地使用權流轉的問題一直是被爭議的對象，隨著時代的變遷與社會經濟的發展，宅基地使用權流轉也應隨之同步發生改變。本文通過對目前現狀及現行法律帶來的問題等方面進行分析，規制了完善立法、建立健全登記制度等路徑以實現宅基地使用權流轉的合法化與合理化，在國家“三農”政策的推行下，督促新農村的建設與優先發展，為鄉村建設提供穩定的法律保障，促使該權利流轉更符合我國的國情及發展。

注釋

[1]譚永忠,姜舒寒,吳次芳．閑置土地的處置難點與治理路徑[J]中國土地》2016年第2期。

[2]參見楊鵬飛．新型城鎮化進程中農村宅基地“一戶一宅”法律制度研究[D]碩士學位論文，河北大學法學系，2017年，第28頁。

[3]參見胡家銘．我國農村宅基地使用權流轉的法律問題研究[D]碩士學位論文，廣西師范大學法學系，2018年，第36頁。

[4]參見劉潔．農村宅基地使用權流轉存在的法律問題——以宅基地使用權繼承為視角[J]法制博覽》2019年第25期。

[5]馬克思恩格斯選集(第4卷)[M]人民出版社2016年版，第121頁。

[6]袁錦秀．農村宅基地使用權法律問題研究[M]中國商務出版社,2013年版，第172頁。