行政黑名單的法律屬性探究及其規制

朱靜茹

（西北大學 陜西西安 710000）

問題的提出

2007年國務院辦公廳出臺的《關于社會信用體系建設的若干意見》中提出要抓緊建立市場主體信用記錄，2014年國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》文件中提到在現有行政處罰的基礎上，建立各行業的黑名單制度，標志著社會信用體系建設被正式定位為全面提升治理能力的系統工程，可以看出，行政黑名單制度與我國的社會信用體系建設相伴而生。行政黑名單是指行政機關將違法或失信的自然人、法人或其他組織的有關信息進行記錄或公示，并進行信用懲戒的制度。這項制度使得市場主體的違法失信行為成本大大提高，因此越來越多的地方政府將其應用于地方治理實踐當中，目前被廣泛運用在安全監管、食品藥品、金融征信等諸多領域。然而，行政黑名單制度的構建帶有強烈的政策色彩，目的性明確即對市場主體加強社會信用監督以信用懲戒為手段實現行政手段效益最大化。在已經頒布的規范性文件或者國務院各部門之間簽定的聯合懲戒備忘錄中，也僅僅是從主體、對象以及懲戒措施等實踐操作方面作出規定，概念性質并不明確，制度的法律理論基礎薄弱，因此，在地方立法實踐中出現了很多問題，需盡快對現實問題作出回應以澄清公民對于行政黑名單制度的合法性疑惑。本文將基于規范文本以及司法實踐中的案例厘清行政黑名單的性質，并發現行政黑名單在實施中存在的問題，對行政黑名單制度的完善提出建議。

行政黑名單的法律性質辨析

有關行政黑名單制度的法律屬性爭議。行政黑名單作為一種行政管理秩序的手段，其核心是以信用信息為工具進行社會管理，并進行信用懲戒。關于黑名單的法律性質，目前學理上分歧較大。大體上分為單一性質論和復合性質論。單一性質論中有學者認為行政黑名單的法律性質為行政處罰，還有學者認為“黑名單”制度創設出了第四種法律責任“信用懲戒”。持復合性質說的學者則認為，行政黑名單非僅具有一種法律性質，這些學者的看法也不統一，大多認為行政黑名單屬于哪種具體行政行為需要根據黑名單具體包含的內容來加以認定。有學者從行政黑名單的功能不同將其分為認為處罰類具體行政行為、行政指導行為、特殊的內部行政行為、事實行為。還有學者在行政過程論的范式下，認為行政黑名單制度包括擬列入行為、列入行為、公布行為和懲戒行為。

行政黑名單的文本梳理。筆者通過對選取的部分行政黑名單制度法律文件加以研究，并對其中與“黑名單”制度高度相關的文本進行分析。發現對于行政黑名單制度的規定大體上分為兩種類型，一類是單純的對行政黑名單進行公布，這部分占比較低，另一大類是不僅對行政黑名單進行公布還會對相對人進行懲戒，無論是直接觸發對相對人的懲戒，還是需要其他法律制度才可實現所規定的懲戒效果，其中的懲戒措施都對相對人的權利義務產生了不利影響，行政機關基于主觀價值判斷對于相對人進行的制裁。

典型司法案例中的性質判定。在理論學界，雖對于行政黑名單的性質尚未有統一的認識，但諸多學者對于行政黑名單具有行政處罰性質有了較為一致的看法，幾乎成為目前行政法學界的主流認知，然而司法實踐卻呈現出對于將其認定為行政處罰避而遠之的態度，法院大多傾向于將行政黑名單（不包括未向社會公開公開的內部行政黑名單）認定為行政事實行為或者主動公開政府信息行為，將其排除在司法審查的范圍外。

在“成都新航標教育咨詢有限公司訴成都市錦江區教育局案”中法院認為錦江區教育局將調查的錦江區范圍內無辦學資質和有不良辦學行為的校外培訓機構向公眾進行告知，屬于對當事人的權利義務不產生實際影響的程序性的告知行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。相同的是在“圖符( 北京) 公司案”原告要求法院采納行政處罰說同樣未得到肯定，人民法院認為因該項內容已經明確表示不再給予行政處罰，故被訴通報不應屬于行政處罰，而僅為對違法行為的一種確認。被訴通報屬于通過政務公開方式外化的內部行為，不屬于行政處罰，因此圖符公司基于行政處罰的相關程序規定提出的被訴通報構成程序違法之主張不能成立。

由于法院將行政黑名單的案件性質排除在行政處罰之外，導致相對人的程序權利受到侵害無法通過司法機關得到應有的救濟，在杭州天恒投資建設管理有限公司訴麗水市住房和城鄉建設局一案中，法院認為由于不良行為公示會間接對再審申請人產生不利影響，依據正當程序的要求，應給予當事人必要的陳述申辯等程序權利，本案被申請人在作出涉案不良行為公示前未賦予再審申請人該權利，程序上存在瑕疵，但鑒于案件中被訴行政行為本身不屬于行政處罰的范疇，并不受行政處罰程序規范的規制，該程序瑕疵未實際影響申請人的權利。可以看出法院肯定了行政黑名單的侵益性，但是以其不屬于《中華人民共和國行政處罰法》第八條第（七）項規定的“法律、行政法規規定其他行政處罰”而否定了黑名單的處罰性質。

在行政黑名單的實踐運用場景中，因其具有行政機關侵犯相對人的合法權益，行政相對人得不到救濟，陳述、申辯等程序權利也失于保障。權責的失衡，使得政府機關在使用這項制度對社會進行管理時，也會缺少相應的自制力，進一步加劇了行政黑名單在實踐中的泛化現象。

行政黑名單的性質重述。筆者認為對于行政黑名單的性質認定宜分為兩類，一類為公布型黑名單，在這種黑名單中行政機關并不追求對于行政相對人的懲戒，沒有影響相對人權利義務的意思表示，屬于行政事實行為。另一類為懲戒型黑名單，此類黑名單承載了行政機關對于行政相對人違法失信行為進行懲戒的意思表示，相對人因此需承擔法律責任，其不再是行政事實行為，而是行政法律行為，具有明顯的懲戒性，應將其歸為行政處罰行為，使其受到行政處罰法原則、權限、程序的限制。

行政黑名單制度的法治難題

從當前立法文件來看，對于行政黑名單進行規定的法律中地方規范性文件和地方工作文件居多，顯示出法律對于行政黑名單制度缺少有力的規制，使其合法性存疑，因此需要對制度內容進一步完善化、規范化和科學化。

行政黑名單行為依據的合法性危機。依法行政要求行政必須受代表民意的立法機關規則的約束。但當前的行政黑名單制度多數是由行政規范性文件創設的，其面臨的首要問題就是與依法行政原則不符。列入行政“黑名單”的法律位階較低。《立法法》第82 條明確規定了“法無授權即禁止”的原則，即在沒有法律、行政法規、地方性法規依據的情況下，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加義務的規范。在“信陽九安昌平置業有限公司訴信陽市人民政府”一案中，不具有獨立承擔法律責任能力的機構信陽市清理拖欠工程款領導小組作出的信清（2016）2號文件規定了列入黑名單的情形不符合法律保留原則。實踐中，對于行政黑名單的認定，雖然中央部委與地方部門未形成統一的標準，但大都傾向于采用較寬泛的認定標準，這導致對于行政黑名單的規定大量存在于低位階的法律文件中，由于缺少相應的立法技術，極易導致懲戒措施被亂用、濫用。

行政黑名單行為過程的規則缺失。行政黑名單行為的實施會對違法行為人的自由、財產造成一定程度的侵害，其實施必須遵循正當的法律程序，行為過程在程序上必須滿足最低限度的公平。而現階段各地文件中的具體內容不統一，規則缺失現象嚴重，其中列入標準的不同在于地方政府對于地方治理的側重點不同，存在著對于相對人程序上的保障措施隨意的缺陷。

行政“黑名單”行為對象的權益保障不足。行政“黑名單”作為一種新型的處罰措施，其適用方式的特殊性及適用期限的持續性，對違法行為人造成的損害往往大于一般的行政處罰措施。現有制度對違法行為人權益保障的規定較為缺乏，在市場經濟中，行政機關對相對人作出的“黑名單”往往甚于傳統的行政處罰措施對相對人造成的侵害。在這種情況下，信用信息侵權責任追究機制不健全，現有制度并未明確規定“黑名單”管理行為導致違法行為人權益受損時的申訴救濟渠道，違反“有權利必有救濟”原則的基本要求。

行政黑名單制度的行政法規制

行政黑名單應納入行政處罰法。核心在于對相對人的懲戒，如不將其作為行政處罰法進行規制，將會喪失對此項制度的合法化控制，因此必須將帶有明顯懲戒性質的行政黑名單納入行政處罰法的規制框架中，認定為《中華人民共和國行政處罰法》第八條第（七）項規定的“法律、行政法規規定其他行政處罰”。基于此，后續完善行政黑名單程序就有了實體法上的保障，

明確行政黑名單的納入范圍及標準。現階段，行政機關存在著對于行政黑名單的制度依賴，將失信等同于違法是危險的，這會導致行政權過度侵入公民的私人領域。首先，“黑名單”的規制領域設置應符合目的性和必要性原則，嚴格把握信息與信用之間的聯系，不能將“黑名單”作為進行一切行政管理的手段。其次，在“黑名單”的納入標準上，應盡快出臺較高位階的法律對其作出原則性規定。確定對危害程度不同的違法失信主體不同“黑名單”等級，并受到不同的懲戒。但目前，能夠對違法失信企業進行細化評級的仍屬少數，大部分“黑名單”都只是籠統列出或披露。這樣不僅對不同的違法失信主體不公平，也給其他市場主體帶來困惑。

對行政黑名單進行程序控制。在相關案例中，程序問題是當事人爭議的主要焦點之一。黑名單制度作為一項借助社會力量完成行政目標的管理方式，更需要側重于加強社會參與來保障制度實施。異議申辯程序是指行政監管主體在擬將被監管對象列入黑名單之前，將相關事實、理由和依據告知被監管對象，并允許被監管對象在規定的時間內通過行使陳述權、申辯權等方式，向行政監管主體提出異議的一種程序。異議申辯程序的設置能夠大大增強黑名單制度運行程序的開放性，提升黑名單制度運行程序的公眾參與度，增強程序開放性與民主性。

完善對于相對人的救濟制度。首先應該在確定其具有行政處罰性的基礎上， 肯定行政黑名單作為一項具體行政行為的可訴性以及可審查性，由于行政黑名單現階段應用領域廣泛，其中涉及到很多專業知識，其實質標準裁量難度較大，因此行政復議機關或者人民法院審查的重點首先是放在行政機關黑名單確認職權、程序、依據等方面，在審查過程中，從充分保障當事人權益、提高行政救濟效率的角度出發，更具有實踐價值。

行政黑名單制度推進了市場主體向信用主體的轉變，以信用為核心對市場主體治理顯示出了行政手段的能動性，但是日益泛化的行政黑名單呈現出對公民權利的侵害趨勢。當下如何對行政黑名單進行合法規制是面臨的首要課題，也只有按照信用法治的目標要求，不斷深入挖掘黑名單制度當下實踐中所存在的各種問題并針對性地提出解決方案，黑名單制度所具有的信用法治動能才會得到充分發揮。

注釋

[1]趙鏑．失信黑名單——誠信制裁新開端——訪中國人民大學商法研究所所長劉俊海[J]．經濟,2016(02):54-56．

[2]劉平,史莉莉．行政“黑名單”的法律問題探討[J]．上海政法學院學報,2006(02):68-73．

[3]范偉．行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析[J]．政治與法律,2018(09):93-104．

[4]張運昊．論信用行政評價的屬性及其司法控制——一種后果取向的分析視角[J]．政治與法律,2020(02):76-89．

[5]參見四川省成都市中級人民法院(2020)川01行終546號裁定書

[6]參見(2017)京行終5070號北京市高級人民法院裁定書

[7]參見浙江省高級人民法院(2015)浙行申字第313號裁定

[8]參見(2016)豫13行初516號

[9]馬驍萌． 負面信息披露的法律性質與法律救濟——以90份裁判文書為樣本[A]． 河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學會．依法行政和法治政府建設——第九屆法治河北論壇論文集（上）[C]．河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學會:河北省法學會,2018:25．

[10]徐曉明．行政黑名單制度:性質定位、缺陷反思與法律規制[J]．浙江學刊,2018(06):73-80．