高縣村民委員會運行情況研究

胡 利

（高縣慶嶺鎮人民政府 四川省宜賓市 645150）

《村民委員會組織法》中規定村民委員會的性質是：村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其作用為辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。其運行主要通過自治、法治、德治相結合。

高縣村民委員會運行取得的成效

高縣村民委員會在上級政府監督和指導下從自治、德治、法治三個方面開展治理工作，其運行經費基本由上級財政承擔，我分別從自治、德治、法治三個方面調查高縣村民委員會運行情況和取得的成效。

自治

《憲法》第一百一十一條規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議[1]。結合《中華人民共和國組織法》我們可以看出，村民委員會按照《憲法》和有關法律自治是運行的重要組成部分。高縣有195個村民委員會，農村自治程序較為規范、自治成果較為顯著。

健全自治組織。從自治組織抓起，完善了村黨支部委員會、村民委員會、村監委會、村紀檢委員、村民代表等自治組織，明確人員待遇和職責，結構上注重吸納鄉賢人才、高學歷人才、青年人才、婦女代表等加入自治組織，切實解決好自治組織內人員能履職、履好職、想履職的問題。

制定村（居）規民約。2017年8月以來，高縣紀委結合鄉鎮村兩委換屆選舉后的實際情況，與民政、司法等部門聯合制發《關于進一步清理規范村規民約、加強村民自治的通知》，在全縣范圍內開展了規范村規民約工作，195個村基層組織廣泛發揮群眾的主動性，積極探討制定含公共衛生、村風民俗、家風家訓、文明新風、紅白喜事等內容的村規民約，群眾辦事遵循原則上有了保障。

壯大村集體經濟。按照“四議兩公開一監督”程序討論成立村集體資產經營管理有限責任公司，全面清產核資，明確集體資產使用權，討論制定資格認定方案和股權量化方案，合理組建公司架構，讓全體村民成為享受量化配股人員，使村民成為村集體經濟收入的受益人，提高村民參與管理的積極性。各集體公司在黨支部的帶領下，創新管理模式，用活集體資產，村集體收入得到了有效增加，群眾對村“兩委”的認可度得到了不斷提高。如來復鎮大屋村集體公司以零月租的方式流轉村民土地400畝用于種植水果，獲得收益再分紅；來復鎮陳垇村集體公司幫助村民銷售鮮果桑5.53噸，村集體收入增加1.1萬元。

全面落實村務公開。做好村務公開工作，事關村民的根本利益，事關村民的知情權和參與權，事關村干部的廉潔自律和威信，事關干群矛盾的緩解和干群信任的加強，對培養村民民主法制觀念，加強基層監督機制，促進農村社會穩定，推進農村社會經濟建設都有十分重要的意義。2018年，高縣印發了《中共高縣縣委辦公室 高縣人民政府辦公室關于完善村（居）務公開工作加強基層民主建設的意見》，制定了統一的村（居）務公示欄，并由目標辦、紀委、組織部、民政局、農業局等部門組成了聯合督查組，按季度對全縣村（居）務公開工作進行督查，全縣村（居）務公開工作取得了一定成效，村“兩委”按時公開的自覺性增強，群眾參與基層治理的積極性增強，村“兩委”干部廉潔自律意識進一步增強，干群關系得到好轉。

德治

德治能有效破解法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等難題。民風民俗、家風家訓、倫理道德、先進典型等，可以起到法律“硬治理”起不到的效果。[2]

弘揚家風文化。近年來，高縣高度重視“家風文化”建設，修家譜、誦家訓、亮家風，將培育孝子傳家風與鄉村振興工作有機融合，拓展活動載體，引領社會文明風尚，培育發展壯大產業，努力提高群眾的物質生活和精神生活質量，助推了經濟社會持續健康發展。致力于打造“一館一長廊”，大力開展家風家訓“五進”活動，其中“一館”即是高縣家風家訓館， “一長廊”是指濱江西路家風家訓長廊。將社會主義核心價值觀融入家譜修編全過程，繼承和弘揚有益于當代的家風家訓文化，涵育文明鄉風。目前，全縣修譜家族有102家，涉及8萬余人。如高縣四烈鄉閆村干群共同努力，致力于弘揚鄉賢文化，通過修家譜、誦家訓、評家風，把踐行社會主義核心價值觀落到家庭這個社會最小的“細胞”，最大程度地改善了人居環境，展現了“業興、家富、村美、人和”的閆村新形象。開展“傳承好家風、引領好作風”主題活動向幸福出發——尋找高縣2018年“最美家庭”系列活動，開展“最美家庭”評選活動和“家風家教大宣講”活動，推動了社會主義核心價值觀在家庭落細落小落實，發揮了家庭在傳承中華民族傳統美德、弘揚優良家風方面的重要作用。

道德模范樹榜樣。近年來，高縣廣泛開展道德模范、忠孝楷模、最美人物、身邊好人、“星級文明戶”“六美之星戶”選樹活動，培育各類先進典型1221人，實現學有榜樣、行有標桿。用媒體推送、網絡傳播、巡回宣講等方式大力宣傳身邊人身邊事，營造崇德向善的社會風氣。通過榜樣，弘揚主旋律，傳播正能量，不斷強化群眾的社會責任意識，提升群眾的社會文明素養。

法治

2018年，高縣創新設置了一村一名專職“法治委員”，全覆蓋配備法治輔導員和文明新風督導員，建立《家庭誠信守法記錄簿》，健全群眾誠信守法體系，引導群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法。持續開展普法教育，舉辦農村法律大講堂，定期開展法律法規巡回講座和“送法下鄉”活動，開展“法治示范鄉鎮、示范村”創建活動。[3]

通過上述自治、德治、法治相結合的治理活動的開展，高縣的基層治理取得了一定的成效，群眾參與治理的積極性、德育水平、法治意識得到了提高，基層政權的作用發揮得到了增強，農村形成了向好向善發展的趨勢，實現了蠶、茶、水果、鄉村旅游等一批優勢產業發展，壩壩舞、農村春晚、惠民書吧、志愿服務活動、道德評議等一批鄉土文化在農村越演越烈。

高縣村民委員會運行存在的問題及原因分析

盡管近幾年高縣村民委員會運行工作雖然取得了一定的成效，但是也不可忽視的存在一些問題，主要有以下幾方面。

運行管理人才匱乏

村民委員會運行主體是農民，但由于年輕人多數外出務工，農村常駐人口以老人和小孩居多，部分村存在無人可用的現象，出現了在換屆選舉時無人參選或者無人符合條件的情況，其他村組干部、村民代表、鄉賢隊伍等基層治理群體也存在這種問題，部分村只有少數幾個人能做到政策、法律、道德明白人，基層治理人才非常匱乏。個別村還存在“領頭羊”在開展工作中不能做到公平公正，反而起了負面的作用，尤其是涉及到群眾切身利益的工作，如救災救濟款的申請、貧困戶識別等工作，個別村干部認為這是國家惠民政策，想方設法的申報，造成審核把關不嚴，把不符合條件的群眾納入我們的特殊群眾群體，個別群眾認為這是財政資金，不享受白不享受，如因不符合條件未能申請，就無理取鬧甚至以上訪威脅基層干部，最終浪費了大量的人力物力，有的甚至違法違紀受到了法律等規章制度的處罰。

村民委員會運行主體權責不對等

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。基層治理主體的權責不對等主要體現在兩方面，一方面是雖說基層治理群體多，但是真正發揮作用的僅僅是我們的4-5名常職干部，他們在鎮鄉人民政府的指導下，從事本村的公共事務和公益事業方面的工作，雖說可以兼職，但是近幾年上級政府的工作任務越來越重，基本上都作為全職干部，待遇主要來源于上級政府補助，每月兩千余元，且未購買五險。另一方面是權力小責任大，雖說行政審批權限在縣級部門，然而多數出錯的源頭是基礎數據錯誤，我們的基礎數據全部來源于農村，基本上就落在了我們的幾名常職干部的頭上，這就需要我們的農村常職干部弄懂方方面面的知識，有建筑的、有服務的、有基礎信息核實的、有環保知識的、也有電腦知識、會計知識、食品安全知識等，要做到門門懂，樣樣精，顯然是不可能的，也是不可取的。

群眾參與性普遍不高

盡管村務監督委員會、村民代表、黨員代表等參與到了運行工作中，如低保評議、貧困戶退出、村“兩委”干部工作評議等，但是多數是應聲性、同意性代表，如在某村開展低保評議中，駐村干部在會前明確介紹了某群眾收入情況與低保條件不相符，但本人強勢要求拿到村民代表會上評議，但是評議票上多數代表懷著不得罪人的思想，溝了同意票，使得村“兩委”工作非常被動，被群眾牽著鼻子走。如某組召開戶長會，征求群眾對某人提出問題的解決意見，但有半數群眾不發言，甚至直接走人。這些案例在村民委員會運行工作中普遍存在，大多數群眾還是認為治理是村“兩委”干部、組長的事情，未認識到涉及到自身利益，也不對村“兩委”干部、組長的工作實施監督，造成了治理工作的被動性。

產生這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面，一是宣傳教育方法存在不當，多數群眾接受新鮮知識的能力有限，每個群眾接受的宣傳方法不一，而我們的宣傳教育力量有限，懂宣傳教育的人員多數農村情況不熟悉，農村情況熟悉的人員多數又不懂宣傳教育，雙向都懂的人員力量還不足，導致宣傳教育效果不好。二是農村遺留社會問題面廣、量大、解決難度大，而現階段能夠納入基層運行的人力、物力、財力還不夠足以解決這些難題。三是人才難找，涉及群眾工作方方面面，能運轉好村民委員會的能力要求高，待遇中下，很難找到這種人才。

對策及建議

建立健全黨組織領導、社會協調、公眾參與、法治保障的現代鄉村治理體制，才能確保鄉村社會充滿活力、和諧有序，為鄉村社會走向“鄉風文明”，實現“治理有效”，開辟了新境界，也為農村“產業興旺”“生態宜居”“生活富裕”提供堅實支撐。建立自治、法治、德治相結合的完善的村民委員會運行體系，需要政治、人才、經濟和文化的共同作用、相互配合。

培育新型村民委員會運行主體

中國特色社會主義體制下，農民是參與鄉村振興的主體，也是基層治理的主體，既是自治、德治、法治的被管理者，也是自治、德治、法治的管理者。現階段，農民還未充分發揮其主觀能動性，但是，隨著農村集體經濟的發展，在村民委員會運行中，農民的共同利益的越來越受到影響，未來農民參與治理的頻率和影響將越來越強，而現階段農民的知識結構、理性水平偏低，如果參與到村民委員會運行中將嚴重制約我們農村的和諧快速發展，尤其是在為集體經濟創收、干凈鄉村建設、道德鄉村建設中難以發揮作用。只有農民能充分正確發揮主觀能動性，村民委員會運行才能順暢，鄉村振興才能長遠實現，因此務必培育新型村民委員會運行主體，其主要途徑有以下幾方面：

一是強化師資隊伍。現階段我縣農民的學歷普遍偏低，社會知識來源復雜，對于知識傳播接受方式要求多樣，而農民夜校、道德講堂等的師資隊伍多數是鄉鎮干部擔任，鄉鎮干部本身的業務工作量偏大，幾乎沒有時間用于新型農民的培育，多數是結合開展的本職工作多提幾句，再加之很多鄉鎮干部也沒有經過專業的培訓，本身的知識結構也有限，在開展培訓時效果極不佳。因此一方面建議從退居二線的領導干部中抽取部分經驗豐富、授課能力較強的干部組成師資骨干和管理員，另一方面從宣傳部、黨校等職能部門中抽調年輕干部組成師資隊伍，由師資骨干對其進行一對一、一對多的指導，不斷擴充我們的師資力量。“農民教師”要多到農村去調研，了解農村實情，采取農民群眾易于接受的模式進行培訓。

二是創新教育形式。結合各村實際，制定符合本村村情的教育形式，多用身邊事教育身邊人，尤其是群眾身邊的鮮活例子；多采用群眾參與的教學模式，引導群眾自己發言，自己教育自己；多開展小范圍的教學，可以是一個組，也可以是十幾戶人家，也可以是一次事件的當事人，這樣的群體多數有共同圈子，有共同關注的事情，便于打開話題；多采用現場教學，讓農民有參與感、現實感，激發農民參與學習的積極性。

三是做好考核和后勤保障。鄉鎮和村“兩委”要在群眾的組織和情況的介紹上做好保障，縣上要在資金和師資隊伍上做好保障，同時，要加強效果的考核，對培養效果好的村的老師和鄉鎮做好表揚，并提煉經驗供其他村參考。

強化主體作用發揮

現階段，特別是近幾年的脫貧攻堅工作中，村民委員會的運行對行政的依耐性非常強，政府職能比較強勢，有事找政府成為常態，造成基層信訪壓力大，不合理訴求多，農民之間的相互幫助相互忍讓相互協調不斷弱化，為政府職能的充分發揮帶來很多負面影響，因此建議從以下幾個方面強化村委會組織作用發揮。

一是強化農村集體經濟組織經濟職能。建議由縣財政劃撥一定經費到成立農村集體經濟組織中，用于支付村民代表、監委成員等群眾參與治理的誤工補助，以后逐年從農村集體經濟收入中劃撥一定比例的經費用于此項開支，不斷提高其參與自治的積極性。

二是強化參與自治的考核。半年或年底，對村民代表、監委成員等參與自治工作通過民主測評、聽取報告、開展談話等形式開展考核，對于考核不合格的取消其資格，補選他人。

三是強化意見收集反饋渠道。黨員代表、村民代表、監委成員每月要到聯系戶收集群眾意見一次以上，村“兩委”、組長每月商議制定收集意見議題，每月聽取一次群眾反饋意見，對反饋意見較多的問題要召開戶長會，共同研究探討解決辦法，不斷增強群眾滿意度。

四是強化正確價值觀引導。黨員代表、村民代表、監委成員要對聯系戶中存在的衛生臟亂差、贍養意識不強、教育子女不力等問題加強勸誡，對不加悔改的戶要把情況向村“兩委”做說明，共同商量應對措施，對于實在特殊的戶可以上報“農民教師”或駐村干部，進行深入剖析，細致研究解決措施。對于表現優秀的戶要廣泛宣傳，帶領周圍群眾參觀，不斷形成正確的輿論意識。

五是建立農村人才群。以鎮為單位，成立農村人才群，包括建筑、政策、會計、法律等方面的人才，對于農民或者各村在生活或工作中遇到的技術難題，通過政府購買服務來解決，按市場價計算補助金額。

強化群眾參與意識

群眾是村民委員會運行的主體，只有群眾的參與度高、認可度高才能真正實現運行有效，建議從以下幾個方面強化群眾參與意識。

一是強化激勵措施。對于群眾提出意見較好，被村兩委采納的，從村集體經濟收入中抽取部分經費作為獎勵，并將表現較好的群眾作為后備村民代表、后備干部群體培養。

二是強化村務組務公開。將村、組重大事項、民生工程等廣泛向群眾公開，征求群眾意見，想方設法保障群眾知情權，讓群眾真正了解國家政策、村集體發展、思路等，為群眾正確參與本村治理、提意見等打好基礎。

三是強化群眾獲得感。千方百計做大做強村集體收入，嚴格按照章程做好集體收入分配與公示，讓群眾看到實實在在的效益。積極做好“四好村”“法治示范村”“農村社區”等榮譽創建，增強群眾的集體榮譽感，積極為本村發展建言獻策。