中國(guó)紅十字會(huì)外部監(jiān)管研究分析

宋 敏

（四川大學(xué) 四川成都 10000）

研究目的

紅十字會(huì)作為應(yīng)急救援隊(duì)伍和重要社會(huì)力量在我國(guó)重大災(zāi)害救援、保護(hù)生命健康以及突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是近年來，我國(guó)紅十字會(huì)腐敗事件頻繁發(fā)生，一系列慈善丑聞接踵而至，特別是今年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，湖北紅十字會(huì)在對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的抗疫物資調(diào)配引發(fā)的重大輿情，對(duì)紅十字會(huì)的公信力造成十分嚴(yán)重的沖擊，同時(shí)也暴露出紅十字會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制亟待健全。因此建立健全我國(guó)紅十字會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)的公開透明以及紅十字會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展都具有十分重要的意義。

紅十字會(huì)組織架構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制

紅十字會(huì)定義。中國(guó)紅十字會(huì)是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織以及國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)的成員，是黨和政府在人道救助服務(wù)中的獨(dú)特助手。紅十字會(huì)是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織，法律也賦予了紅十字會(huì)獨(dú)立開展人道救助的權(quán)利，在實(shí)際工作中紅十字會(huì)受黨和政府的支持、資助和保障，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)中國(guó)紅十字會(huì)協(xié)助黨和政府開展救援、救災(zāi)、開展應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)、參與推動(dòng)無(wú)償獻(xiàn)血、人體器官捐獻(xiàn)、紅十字志愿服務(wù)和紅十字青年年工作以及國(guó)際人道主義救援工作。

紅十字會(huì)組織形式。組織結(jié)構(gòu)及其職能：我國(guó)紅十字會(huì)的組織構(gòu)成主要為：全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、專門委員會(huì)、總會(huì)機(jī)關(guān)辦公室、總會(huì)及其各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)以及特別行政區(qū)紅十字會(huì)。其中，紅十字會(huì)全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)是中國(guó)紅十字會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并且直接領(lǐng)導(dǎo)理事會(huì)中的總會(huì)代表、監(jiān)事會(huì)各級(jí)地方紅十字會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)則是同級(jí)會(huì)員代表大會(huì)。理事會(huì)中的總會(huì)代表直接領(lǐng)導(dǎo)常務(wù)理事會(huì)中的總會(huì)代表。

紅十字會(huì)運(yùn)行機(jī)制：紅十字會(huì)的運(yùn)行機(jī)制分為基本運(yùn)行模式以及組織運(yùn)行模式，紅十字會(huì)基本運(yùn)行模式主要分為獲取資源、核心保障、人道主義救助三個(gè)職能。獲取資源是指從黨和政府部門、其他社會(huì)組織、企業(yè)以及個(gè)人獲取的滿足工作需求的資源；核心保障是指除后勤等常規(guī)保障外的采購(gòu)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸。人道主義救助是對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)施的救助行動(dòng)，可細(xì)分為緊急人道主義救助和常規(guī)性人道主義救助。

紅十字會(huì)外部監(jiān)督

紅十字會(huì)的外部監(jiān)督主要是黨和政府相關(guān)部門、新聞媒體、社會(huì)公眾等對(duì)紅十字會(huì)的項(xiàng)目開展及執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)狀況、紅十字會(huì)內(nèi)部管理以及對(duì)紅十字會(huì)工作人員的監(jiān)督。目前對(duì)紅字自會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)在于財(cái)務(wù)監(jiān)督。紅十字會(huì)外部監(jiān)督的主要方式包括政府相關(guān)部門強(qiáng)制要求是紅十字會(huì)進(jìn)行信息公開，聘請(qǐng)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)和考核，社會(huì)公眾則通過對(duì)紅十字會(huì)的違法行舉報(bào)的方式進(jìn)行監(jiān)督，新聞媒體則是對(duì)紅十字會(huì)的負(fù)面信息進(jìn)行披露。

外部監(jiān)督存在問題

多頭管理導(dǎo)致外部監(jiān)督失察。我國(guó)紅十字會(huì)因其自身特殊性形成了接受民政部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門等多重監(jiān)管格局，多頭監(jiān)管模式下造成各部門監(jiān)督職責(zé)不清、監(jiān)督責(zé)任不明以及“踢皮球”局面，外部監(jiān)督難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

信息披露有效性和透明度不高。盡管各地紅十字會(huì)加大了對(duì)信息公布平臺(tái)的建設(shè)力度，但是紅十字會(huì)在信息披露平臺(tái)上披露的年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支報(bào)告時(shí)效性卻不強(qiáng)，信息更新不夠及時(shí)。此外中國(guó)紅十字會(huì)披露的工作報(bào)告以及財(cái)務(wù)收支報(bào)告中也未能披露更真實(shí)具體的財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)表、項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)節(jié)甚至運(yùn)行細(xì)節(jié)。

監(jiān)督力度及深度不夠。目前各級(jí)政府部門或者是聘請(qǐng)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的重點(diǎn)是紅十字會(huì)的財(cái)務(wù)狀況，然而對(duì)其運(yùn)行情況的監(jiān)督不夠，尤其是對(duì)其獲取資源、核心保障、人道主義救助等運(yùn)行環(huán)節(jié)或是細(xì)節(jié)的監(jiān)管力度及深度不夠。此外存在聘請(qǐng)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)較差，從而影響其監(jiān)督的效力。

意見建議

構(gòu)建職責(zé)明確的監(jiān)管體系。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)紅十字會(huì)的監(jiān)督職能，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的外部監(jiān)督體系，進(jìn)一步明確財(cái)稅、民政、審計(jì)、紀(jì)檢等多個(gè)部門的監(jiān)督職責(zé)，劃清責(zé)任界限，促使各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，逐步消除外部監(jiān)管真空地帶。

強(qiáng)化信息公開。首先，應(yīng)該制定和完善中國(guó)紅十字會(huì)信息公開的法律法規(guī)，對(duì)紅十字會(huì)應(yīng)予以公開的信息內(nèi)容、時(shí)限、違反信息公開的法律法規(guī)的法律責(zé)任等進(jìn)行明確，從而對(duì)外部監(jiān)督者掌握紅十字會(huì)信息提供法律保障。其次，加強(qiáng)對(duì)信息公布平臺(tái)的建設(shè)力度，完善配套設(shè)置的建設(shè)。

強(qiáng)化外部監(jiān)督力度。首先，在對(duì)紅十字會(huì)的業(yè)務(wù)監(jiān)督上要橫向到邊，縱向到底，政府部門要定期或不定期組織開展巡查等專項(xiàng)性檢查，聘請(qǐng)有資質(zhì)的獨(dú)立第三方開展年度審計(jì)工作。其次，強(qiáng)化社會(huì)公眾和媒體監(jiān)督。拓寬社會(huì)公眾監(jiān)督的渠道，加強(qiáng)新聞媒體對(duì)紅十字會(huì)違法和腐敗問題的曝光力度，從而形成社會(huì)公眾監(jiān)督與媒體監(jiān)督的良好監(jiān)督氛圍。