數字政府治理：智能社會背景下政府再造的必然選擇

摘要：自現代國家出現以來，政府作為公共主要部門，在社會演進過程中既扮演著重要角色，又同時隨著社會演變而不斷轉型再造。當人類走過工業社會正大步走向智能社會的歷史前方時，政府毫無疑問地必然作出相適性的轉變與調整，這也就是數字政府應時而生的客觀選擇。正如工業社會時代人們選擇公共管理制度模式一樣，智能社會背景下的數字政府再一次發生重組與再造，并鮮明地展示出更加融入社會整體轉型、更加注重治理手段科學化、更加與國家治理現代化緊密相聯、更加凸顯人類社會發展趨勢等主要特征，并在其固有的經濟、政治、社會、安全、文化等基本功能的基礎上，深刻展示出“服務型政府”“電子政務”“服務功能”等時代功能特點。在數字中國建構的大背景下，我國數字政府建設后來居上，歷經了辦公自動化、電子政務和數字政府整體轉型三個階段，開啟了數字政府建設與政府治理現代化的新時代。

關鍵詞：智能社會;政府再造;數字政府;演進發展

基金項目：湖北省政府政務管理辦公室2019年度重點項目“湖北省網上政務服務能力研究”

中圖分類號：D035? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：2096-5982（2020）11-0025-10

從社會自然秩序構建角度觀察，在人類社會變遷演變過程中，國家與政府始終居于社會治理組織體系中的主導者地位。當人類處于農業社會階段時，由于國家與政府一體化，治理形態為統治，社會變遷主要標志就是政權更替，強制性地實現社會秩序循環轉型;工業社會階段時，由于國家與政府相對分離，治理形態多為管理，社會轉型變遷通常表現為政府功能、治理形式、制度結構、運行方式等方面的根本轉變，這一轉變的主要動力源之一是政府治理變革，學術上稱為“公共管理”。由此而推理，人類走到更加文明的智能社會，伴隨社會轉型變遷，政府內在功能、組織結構、運行機制、行政手段以及治理社會等方方面面，必然隨之再一次發生質性變化。就演變趨勢看，政府治理形態將轉化為數字化、智能化治理模式，國家治理與政府治理功能將進一步理性分離。① 智能社會背景下的政府治理將再一次發生根本轉變而走向一種新形態——數字政府治理。

一、智能社會背景下的政府再造

智能社會背景下政府治理的變革，同樣遵循生產關系適應生產力發展水平、上層建筑適應經濟基礎的基本規律。因此，在不同的歷史背景、社會發展狀況和經濟發展水平下，政府行使職能的重點、內容和方式必然有所不同。在農業社會，落后的生產力水平限制了經濟的發展，農業占據了整個社會發展的重要方面，因而政府行使職能的重點和內容也是以農民的生產、生活為重要領域，其方式也是與農業社會生產力相適應，以封建專制的治理方式對農業社會進行統治。人類進入工業社會以后，工業大機器促進了生產力的發展，工業產業逐漸占據了經濟社會發展的主要方面，并帶來工業化、城市化、現代化浪潮，從而促使社會結構、社會形態發生根本變化。大量的農民轉變為工人，城鎮的數量也不斷增多，政府行使職能的重點和內容也隨之轉變為工業、城市和公共領域，政府通過嚴密的組織對經濟社會活動進行科層制度為主要形式的有序管理。隨著信息科技革命的到來，信息科學技術的發展又推動了經濟結構的調整，為適應新的經濟基礎，政府不斷進行變革，改變傳統的管理職能，推動政府管理向更加科學、集約方向發展。在智能革命浪潮下，互聯網、云計算、大數據、移動通信、人工智能等技術的發展把我們帶向智能社會，智能科技革命促進生產力又一次實現巨大飛躍，從而改變了人們以往的經濟、政治、社會、文化等交往方式，社會朝著多元化、個性化、開放化、智能化、扁平化、微粒化方向發展。② 智能社會所帶來的社會變革必然推動政治領域的變革發展，必然推動政府治理方式的根本轉變，促使政府以智能化、數字化服務為導向，以物聯網、智能科技、大數據技術為主要工具，以現實和虛擬社會相結合為主要治理領域，創新政府服務模式和治理理念，形成扁平化、協同化、網絡化的組織結構，提升政府數據治理能力，向數據化、智能化和精準化方向發展，以適應智能社會需要③。因此，數字政府治理是智能社會背景下政府治理現代化變革的必然選擇。

人類社會自現代國家形成之后，人們很容易將國家與政府視為一體，甚至在實踐中難以將其區分開來，有時候還造成一定的理論混淆和歷史性誤判。一般而言，在現代國家形成之后，政府體制是國家體制的核心要素，國家體制相對穩定，政府體制則在社會變化過程中處于變動變革狀態，而且國家依賴于政府體制的不斷變化進一步強化了國家體制的穩定性。因此，一方面，政治學意義上的政府，應該是一個廣義的概念，是國家的組織要素或政治機器，是體現、達到國家目的和行使、表現、執行、解釋國家意志的機關。從這一角度理解，就很容易把握政府治理與國家治理的重要關系。④ 另一方面，大多數現代國家，包括中國在內，政府具體內涵、職能又多限于行政管理，指國家權力的執行機關，即國家行政機關，是公共管理的重要部門。其職能在中央政府與地方政府大架構中，由若干政府組成部門行使與體現。這就是我們要研究的數字政府的基本前提與主要對象。數字政府是新世紀出現的新事物，是政府在履行轉變公共管理職能過程中，隨著社會變化而出現的重大變化，從一定意義上講，是政府體制轉變的一次飛躍。對于數字政府理論上尚沒有一致的確切定義，不同的學者從不同的理解視角詮釋著這一新變化，但是，其基本屬性卻具有共性特征。這里選取四種觀點分析，力求進一步理解其涵義與特征。

（一）從科技進步視角，數字政府的特征在于行政手段科學化

數字政府其實是一種形象稱謂，是對數字時代政府特征的直白表述。它一開始就把政府的行政職能與數字科技手段視為一體，因而客觀上就將數字政府導入運用現代科技手段改造政府的思維。這種觀點應該是數字政府的共性認識，也是數字政府的特征之一，只是誤將手段當作本質。持這種觀點的學者認為，數字政府是信息技術革命的產物，它融合多種高技術手段，對政府管理所需信息，以數字化形式自動采集、交流和再現，客觀上提高了政府管理的知識含量和技術水準。數字政府是將理想化的善治模型置于網絡化、數字化、智能化環境下的一種治理方式和途徑。其目的是改進政府內部的機構化過程，提供更好的信息和服務交付，降低腐敗和增加政府透明度，加強政治可信性和責任性，通過民主參與和協商促進民主的貫徹。⑤ 客觀地看，在工業社會走向智能社會趨勢形成之后，或者說在“后工業時代”，新公共管理一直在尋找政府現代化治理之道。雖然一時似乎找到了一些出路，如“第三條道路”“第三部門”“合作治理”等方式方法，但是當歷史一走進新世紀第二個十年，撲面而來的互聯網、大數據、移動通信、人工智能、空間信息技術等新一代科技革命，已經容不得人們再按照傳統的思維邏輯去延伸。作為社會主要設置的政府，隨同社會一道被迅猛裹挾和改變。基于如此客觀現實，人們只好從政府現實需要和客觀條件出發，被動地順應社會變化對政府進行新一輪改變，這種改變毫無疑問必然從科技革命入手，因為沒有了其他選擇。因此，數字政府天然地就是智能革命的新生物，智能社會背景下的治理新面孔。這樣一種理論指導，在實踐中很容易陷入科技改造政府的層面，形成“數字化即數字政府”的誤判。初期數字政府建設大多以為是“互聯網+”“數據化+”“云計算+”等等，以為只是為了便捷服務、提高效率和加強監督，而忽略了數字政府實則是智能時代政府體制的根本轉型，或者說是政府整體再造。這也就是，為什么現階段還存在政府官僚層將數字政府視為技術部門事務的主要原因，也是政府職能難以根本轉型的根本原因之一。

（二）從整體系統視角，數字政府基本要求在于融入社會整體轉型

數字政府是社會整體數字化、智能化、網絡化、扁平化趨勢與過程中的一部分，是政府整體適應社會公眾需求變化的必然選擇，同時也是政府自身整體轉型的必由之路。⑥ 因此，有的學者認為，數字政府建設需要整體系統思維。有學者還提出了數字政府建設的七大思維：其一，系統思維。數字政府建設是系統工程，需要系統性做好數字政府推進體制機制改革，系統性做好數字政府建設規劃，系統性完善數字政府推進保障措施;其二，整體思維。數字政府建設過程中要提升政府各部門協同聯動治理和一站式服務能力，不能碎片化改革;其三，用戶思維。數字政府建設過程中要始終貫徹以人民為中心的思想，以提供用戶滿意的公共服務為目標，以提高用戶體驗為路徑，優化政務服務流程、模式、渠道和內容，不斷增強電子政務服務能力;其四，創新思維。創新思維是數字政府的核心要義，要推進數字政府理念創新、建設創新、服務創新、應用創新和營運創新，以適應社會整體新變化;其五，數據思維。構建“數據說話”“心中有數”的新型政府，充分挖掘和應用好大數據，提升政務服務質量;其六，整合思維。加快推進基礎性資源和設施的整合，統籌推進共建共治共用共享新格局，建設集約集成型政府;其七，法治思維。數字政府是透明政府，必然是法治政府。⑦ 整體系統觀點體現了數字政府建設的全面性與系統性，對于指導政府治理現代化具有一定的理論意義。不管有多少種思維，數字政府一定不是孤立的，智能社會背景下的數字政府再造是開放的體系，它既是社會運行的主體，同時也有自身的邏輯架構。在現實數字政府轉型實踐中，數字政府再造客觀上面臨著一系列制度障礙，需要提升對數字內容的認可度。數字化轉型創新需要打破政府內部的部門和層級邊界，實現系統對接、數據共享，以“整體政府”的形態協同推進，政務數據的采集權、管理權和使用權缺乏清晰的界定，應用過程中的權責關系等問題仍不清晰，不利于數據在政府治理中充分共享和應用，各地各部門信息化獨立建設、分散管理、各自為政、條塊分割、數據重復采集、共享應用困難等問題，對數字時代的政府治理造成明顯障礙。⑧ 因此，對于數字政府再造的認識，必須確立與經濟社會發展整體轉型的理念，堅定地推進政府治理與社會治理全方位深度的同步改革。

（三）從政府再造視角，數字政府核心要義在于實現國家治理現代化

新時代，國家治理體系和治理能力現代化成為中國現代化的重要內容，其中數字政府同時轉化為國家治理現代化的重要組成。黨的十九屆四中全會提出，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”“推進數字政府建設”。 建設法治政府、責任政府、透明政府、高效政府和服務型政府也就成為數字政府的基本內容與要求。因此，有學者從國家治理現代化的視角提出了“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新+……”的數字政府模型。⑨ 數字政府也是數字中國的重要組成部分，是政府治理現代化的標志與載體。在由黨、政、企、社、民、媒六種主體組成的國家治理網絡體系里，政府是具有特殊性的“網絡節點”，國家治理現代化首先要求政府治理現代化。⑩ 由此出發，數字政府實則就是智能社會背景下，新時代國家治理現代化體系中政府再造工程。對于這樣一種政府公共管理再造工程，理論上可以從若干個角度去認識。

這里選擇六個視角觀察：其一，從政府自身轉型視角看，數字政府具有實在形態向實虛共存形態轉變趨勢，而且網絡空間、智能空間、數據空間、計算空間等領域拓展顯現出無限性，并必將成為數字政府的重要形態;其二，從政府性質特征視角看，政府運行具有神秘封閉型向陽光開放型轉變，在政府運行流程、制度體系、行政內容、管理標準以及行政監督等方面，除了國家安全和法律規定外，所有數據和信息都將在線上線下同時“全裸”流動，全社會所有主體有權參與行政管理，并享有知情權、參與權、收益權和監督權，而且這一系列都將在新科技支撐下，逐步成為社會自動機制;其三，從政府治理工具視角看，政府治理具有傳統經驗性工具向依賴現代科技方式轉變，現代化的大數據、互聯網、人工智能、移動通信、云計算、物聯網、區塊鏈、感知技術、新材料、新平臺等智能革命所及領域，都將全方位成為改造政府所有運行工具和手段，傳統意義上政府的形象將會徹底改變;其四，從政府治理體系視角看，政府功能具有統攬一切向協同合作治理方式轉變趨勢，在社會治理組織體系中既發揮主導作用，又自動激發社會廣泛參與，協同治理，構建共建共治共享新制度新格局;其五，從政務服務體系構建視角看，數字政府具有供給性為主向需求性為主導轉變趨勢，在電子政務建構及其運行中，充分體現以人為本的思想，以社會需求為導向的理念，通過數字政府再造真正建立起服務型政府;其六，從政府發展視角看，數字政府具有從固化僵化體制機制向創新拓展主動作為方向轉變，通過數字化、網絡化、智能化系統性賦能增能，政府行政能力將會大為提升，政府科技創新能力將會得到極大增強。

（四）從社會轉型視角，數字政府必然趨勢在于與智能社會演進的相適性

如果我們直白地表述數字政府的話，稱其為智能政府可能更為準確一些。簡單地說，它就是在大數據、計算機、互聯網、移動通信、區塊鏈、人工智能等現代技術支撐下，政府機構得以重組，政府行為方式發生新改變，政府管理采取新形式，政府服務功能實現新突破，從而使政府從辦公環境與條件改善到政府運行與功能轉變到政府績效與評價再造，全方位發生根本性轉變。“數字政府”是對傳統政務信息化模式的改革，包括對政務信息化管理架構、業務架構、技術架構的重塑，通過構建大數據驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，全面提升政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護、安全保障等領域的履職能力，實現由分散向整體轉變、由管理向服務轉變、由單向被動向雙向互動轉變、由單一部門辦理向多部門協同轉變、由采購工程向采購服務轉變、由封閉向開放陽光轉變，進一步優化營商環境、便利企業和群眾辦事、激發市場活力和社會創造力，建設人民滿意的服務型政府。從這些特征與意義上看，數字政府實際上就是智能社會的描述。與智能社會所表現出來的特征相對應，數字政府理論上就是其中一部分，是智能社會演進在政府再造變革中的集中反映。與此同時，數字政府的建設又成為智能社會演進的推動力，它作為現代社會治理的主導者，在推進社會現代化過程中，發揮著特殊重要作用。

綜合上述數字政府研究各種觀點，若希望找一個較為準確的詮釋來表述它，下面這一段概述則具有一定程度的達意效果：很顯然，數字政府萌生于信息社會或者說是后工業社會，是智能革命帶來的社會產物。它起始于改變政府辦公設施與條件，推進辦公自動化進程，在計算機迭代、互聯網發展、物聯網產生、云計算問世、人工智能成熟過程中接續出現了政府治理數據化、網絡化與智能化，從而衍生出實在政府形態與虛擬政府形態共生的格局，推動由物理性基礎環境條件的改變升華為政府行政職能與運行機制的整體再造。這種政府再造并非傳統意義上新公共管理理論的政府再造，不是簡單的政府治理機構、機制改變，而是在國家治理體系和治理能力現代化大變局中，作為國家治理重要組成部分的整體型轉變，是政府整體性系統的改革與完善，是公共管理順應工業社會向智能社會變遷轉型的根本改變，是推進社會治理現代化的根本轉變。

二、數字政府功能形態

數字政府是智能社會背景下政府治理的新形態，同樣具有一般政府經濟功能、社會功能、政治功能、文化功能以及創新功能等公共領域基本功能屬性。但是，不同時代功能內涵不同，體現的形式不一。在數字政府時代，其基本形態主要體現為服務型政府再造和電子政務構建兩大功能形態。

（一）數字政府內在要求——“服務型政府+”

隨著20世紀中葉西方新公共管理運動的興起，公共服務開始成為政府治理的新理念，并倡導用新的治理工具和技術來提高政府的服務質量和效率，提升人們的滿意度。新公共管理在傳入中國以后，結合我國獨特的歷史和背景，被發展成為服務型政府的理念，并作為我國現代政府治理追求的重要目標。以此邏輯推理，在未來智能社會形態背景下，隨著互聯網、大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等的發展，社會產生了新的變革，必然推動我國現代政府治理的轉型升級，其內在要求就是要建設一種融合新型科學技術的新型服務政府，即“服務型政府+”。

在智能社會，人們對公共服務水平有了新的需求，要求更高水平的法治化、精細化、高效化、高質量政府治理與服務。其一，智能社會的組織結構朝著扁平化、網絡化、虛擬化方向發展，要求政府創新服務體制，優化政府組織結構，改進公共服務方式，加強智能信息公共服務設施建設，逐步形成更全面、更智能化的公共服務體系。其二，人們在智能社會生產生活的效率需求和信息獲取速度都在不斷增快，要求轉變政府職能，提高政府辦事效率，簡化行政審批流程，以適應互聯網信息、人工智能技術的快速發展。其三，智能社會背景下，人們的政治參與意識更加強烈，要求政府不斷創新服務模式，拓展政治參與渠道，增強信息的透明度，讓人們更快捷、更公平、更透明、更方便地參與到政府的決策、運行、管理和監督中來，從而逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明的民主政府和法治政府的服務模式。因此，這些既是智能社會對現有服務型政府理念的挑戰，也是對現代政府治理轉變的內在要求。

我國不同學者對于服務型政府的理解有不同的看法，有的學者認為服務型政府是與管制型政府相對的，以公民和社會為本位，主要進行的是服務而不是管制;有的學者認為服務型政府是歷史演進進程中的一種為人民服務的行政模式，由統治行政到管理行政再到服務行政;而有的學者也認為服務型政府是從注重經濟建設方面到注重社會公共服務的轉變。但是總體來講，服務型政府都是以公民和社會為本位的政府治理理念，以為人民服務為主要宗旨，將管理寓于服務之中的治理模式。作為政府治理現代化的主要理念，其核心是以民為本，既體現在為人民服務和實現社會善治的核心理念上，又體現在政府治理現代化過程中高效、法治、民主、有限等制度體系建設。這些都是政治現代化過程中數字政府的基本內涵。因此，隨著智能社會的演進與發展，這就要求未來政府建設，必須選取一種能夠適應未來智能社會內在要求的新型服務型政府模式——“服務型政府+”。

“服務型政府+”理念的政府，是以服務型政府原有基本理念為核心，與互聯網、大數據、云計算、物聯網、區塊鏈和人工智能等技術相融合的一種新型智能服務型政府模式。 因此，“服務型政府+”首先，必須堅持以人為本，將政府的一切行為都以是否有利于最廣大人民的根本利益為出發點和歸宿，將服務理念貫穿于政府的機構設置、權力配置、制度建立、決策執法、行政服務等一切行政行為中。其次，必須以法治為其行為準則，強調法治為治理基石，在法律上“服務型政府+”依然受法律限制，實則就是“服務型政府+法治型政府”，這就要求政府必須依法行政，對法律負責。另外民主作為政治現代化的主要表現和現代政府治理的重要的價值理念，也是“服務型政府+”始終追求的基本價值理念，在“服務型政府+民主政府”架構下，強調政府信息公開的透明度，保障公民的知情權、參與權和監督權。再次，必須將行政高效作為現代政府治理的重要標志，這也是“服務型政府+效能政府”的基本要求，因而服務效率也是數字政府的基本特征。

在智能社會，政府為適應互聯網的快速發展，應對社會扁平化、虛擬化、網絡化等特點，就要充分利用互聯網技術進行改革，發展更多的網上政務服務業務，通過網絡進行社會治理，不斷拓展網絡途徑以擴大人們各種類別參與度和對政府依法行政的監督，推進現代政府法治化、科學化進程。在智能社會，大數據是政府公共治理的第一資源，是現代政府治理最為重要的背景。因此，現代政府治理必須通過深度分析和挖掘大數據對政府進行“服務型政府+”再造，以提高政府對智能社會中大數據的應用，實現精準化和精細化治理。對于政府部門來說，應用智能社會中的云計算技術，打造不同類型、不同規模“數據池”，必將會極大地提高政府的行政效率、決策預測性和服務精準性，增強政府間網絡體系密切關聯，從而形成全國、全省、全域“一張網”，提升政府治理統攬功能，實現政府治理、社會治理與國家治理一體化。 智能社會中物聯網和人工智能的發展將使政府的服務水平提升到更高的層次，因為物聯網將會為政府服務提供設備、系統和服務的高級鏈接，而人工智能則使政務服務更加智能化，使信息的掌控更加便捷化，同時，當人工智能、大數據與超級計算融為一體時，數字政府的科技支撐所帶來的效能將成指數級增長，政府自身治理、政府社會治理等重要職能將會被級數放大，“服務型政府+”最終會構成新的政府再造模式。雖然智能社會中的每種高科技都能在現代政府治理中獨當一面，對“服務型政府+”發揮著不可替代的作用，但是智能社會并不是某一個單方面科技發展的社會，而是這些所有智能技術相繼迅速發展并相互聯系、相互促進的社會。因此，“服務型政府+”也是在原有服務型政府治理理念基礎上，融合以上所有的智能革命成果的新型服務型政府再造理念。智能社會背景下“服務型政府+”已然是大勢所趨，過去條塊分割、封閉獨立、互不兼容的局面將逐漸被徹底改變。通過利用智能革命成果，使政府行政審批部門數據共享，可以讓群眾“少證明”“一站式”“一窗式”“少跑腿”;政府部門社會機構之間的信息連接，可以實現更加智能化、人性化的公共服務和社會服務。總之，構建以滿足公共服務需求為出發點、以創新公共服務供給機制為關鍵點、以完善公共服務體系為著力點、以新科技革命為功能支撐點、以保障改善民生和促進社會公平為落腳點的“服務型政府+”，是智能社會背景下現代政府治理變革的必然要求。

（二）數字政府架構模式——電子政務

數字政府功能形態之一，就是電子政務（Ele-ctronic Government）。電子政務的概念起源1993年美國總統執行辦公室發布的《運用信息通信技術再造政府》。電子政務表象是技術化的描述，實則是政府現代化功能的形象展現，就像數字政府表述現代政府一樣。2002年聯合國經濟和社會理事會將電子政務定義為：政府通過信息技術手段的密集性和戰略性應用于公共管理的方式，旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立良好的政府之間、政府與社會與社區之間及政府與公民之間的關系，提高公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。 電子政務是現代政府治理與現代信息技術相結合的產物，它鮮明地體現了現代政府治理行政高效化、政治民主化的內在要求，其通過現代信息技術極大地提高了行政效能，改善了公共服務，降低了行政成本，擴大了民主參與，強化了政務公開和政府信息資源全面共享，最終使政府向著治理現代化進程邁進了一大步。

電子政務改變了傳統的政府工作模式。在傳統政府工作模式下，企業或公眾都圍繞著政府部門轉，辦理每一項事務都要換一個時間和地點，審批程序及其復雜冗長，而在現代政府治理模式下，企業或社會公眾只需要通過政府部門的網上服務系統提交相關信息，“一站式”解決其審批內容。而且電子政務的內涵及精髓是構建一個實虛相宜的政府形態，即跨時間、空間、領域和部門的全天候的政府服務體系，從而實現政府的網絡信息化、政務公開、服務運行智能化以及電子政務體系，從而建立一個精簡、高效、便捷、廉潔、公開、公正的政府行政體系。同時，電子政務的發展也為現代政府治理創新公共服務模式提供了技術手段和制度體系，通過對網絡信息技術的應用，電子政務改變了傳統政府治理模式下辦公人員故意拖延、權力尋租以及脫離社會等各種人為因素，使公共服務更加快捷、公平、直接。在現代政府治理模式下，電子政務還提升了政府對社會和市場的監管能力。在傳統政府模式下，政府不能實時有效地對社會和市場進行監管，如企業在工商部門領取營業執照后不到稅務部門辦理稅務登記，以此來偷逃稅款或者采用弄虛作假、走“后門”等方式來走私、逃套匯、騙稅等，這些現象在現代政府治理模式下，由于電子政務加強了跨部門之間的信息共享和業務聯動，通過數據比對可以有效增強政府部門對社會和市場的監管能力。電子政務在現代政府治理模式下改變了傳統政府治理模式下政府信息不透明等帶來的弊端，使公民能夠通過網絡信息化途徑對政府進行依法監督和參與政府的決策，使政府能夠嚴格依法行政和提高其決策的民主性、科學性。

推行電子政務已經成為時代趨勢，世界各國政府為推動自己政府治理的現代化都在大力發展電子政務。據《2018聯合國電子政務調查報告》統計，從全球來看，2/3的成員國擁有高水平的電子政務，EGDI（電子政務發展指數）在0.5—1之間。歐洲國家在全球范圍內引領電子政務發展，美洲和亞洲的電子政務水平相似，許多非洲國家也在繼續努力提高其發展水平。數據顯示，中國電子政務也已經有了較大的發展，其發展指數為（0.6811），位列第65位，處于全球中上水平，其中在線服務指數為0.8611，位列第34位，達到全球領先發展水平。

在智能社會背景下，電子政務也具有了全新的特征。一方面，智能革命的技術成果不僅應用于產業領域，也將與政府服務相結合，實現全新的電子政府服務;另一方面，為應對智能社會帶來的社會變革和滿足新時代全社會以及社會個體的全新需要，政府的現代治理模式——電子政務也要順勢而變，形成縱橫交錯的新一代智能電子政務服務體系。隨著云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術的不斷成熟，它們開始與政務工作進行全方位融合，使得電子政務具有了全新的特征，這些特征包括：個性化、云端化、數據化、智能化等。政務運行和政務服務更加有針對性和效率，能更加及時、真切地理解大眾需求，從而開啟了一個全新的智能電子政務時代。與之前電子政務不同，智能電子政務更加強調社會服務，更加關注和理解大眾個體的需要，更加具有智能特征和政務運行預見性。

云計算技術與現代電子政務相結合。首先，可以通過云平臺的應用，把原來政務信息化時代建設的孤立信息系統進行整合和云化，然后打通政務服務的各種業務流程和職能，提供彈性可伸縮的政府服務，實現真正的云上政府和按需為社會服務，進一步提高政府的效能和節約政府政務服務成本。其次，從大數據建設和利用來說，政府也具有獨特的優勢，使大數據與現代電子政務相結合，通過大數據應用平臺，為政府和社會大眾提供更加精細化、精準化的服務。電子政務通過大數據的使用改變了傳統政府由于不處于一線而導致的后知后覺問題，政府可以通過大數據建模，對社會和經濟問題進行提前預測和預警，實現更有效的政府管理和社會服務。移動互聯網的發展，使得電子政務能夠在移動平臺上進行擴展，實現移動電子政務，為企業和公民提供更便捷、高效的服務。人工智能的發展也為現代電子政務帶來了新的活力，由于人工智能具有自學習、自適應和自服務的重要功能，通過人工智能與傳統電子政務相融合，可以使得電子政務具有智能和不斷進化的屬性，實現更加智能的政府管理和服務。雖然以上這些智能社會中的新興科技都各有不同的特點和價值，但是它們并不是單獨存在的，而是互為基礎和緊密聯系的，所以智能社會中現代政府治理模式——電子政務要融合多種不同技術，對它們進行整體的規劃設計，全面發揮它們各自的獨特價值和總體價值，從而形成新型現代政府治理模式——智能電子政務，為企業和社會公民提供更具個性化、云端化、數據化、智能化的新時代政府公共服務。當前，新一輪科技革命和產業變革呈加速發展趨勢，互聯網、云計算、大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能等信息技術快速發展，政府職能既要適應新技術、新業態、新模式的發展需要，更要充分運用這些科技發展成果，為政府治理理念、模式和運行機制的轉型提供新方法新技術。

（三）數字政府功能集中體現——網上政務服務能力

2016年9月，國務院印發《關于加快推進“互聯網 + 政務服務”工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對加快推進“互聯網+政務服務”作出了總體部署。《指導意見》提出要按照建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府的要求，堅持統籌規劃、問題導向、協同發展、開放創新的原則，優化服務流程，創新服務方式，推進數據共享，推行公開透明服務，最大程度利企便民，讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵，共享“互聯網 + 政務服務”發展成果。“互聯網+政務服務”的本質是指以政務服務平臺為基礎，以公共服務均等化為要旨，以實現智能政府為目標，運用新一代網絡技術和互聯網思維，實現網絡社會與現實社會的融合，對政府組織結構進行重組，對業務流程進行優化再造，打造整體政府、服務型政府、法治政府、透明政府，向社會提供高品質高質量的政務服務和產品。

網上政務服務能力是指政府運用互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新一代信息技術和手段，實現科學決策、精準治理、高效服務，增強人民群眾的獲得感、幸福感的綜合能力。電子政務是推進國家治理體系和治理能力現代化的具體體現，是政府治理現代化的主要標志，是政府通過信息化、智能化等新科技手段，實現政務服務的主動供給和引致公眾服務需求的精準響應，是數字政府綜合能力的集中反映。政府互聯網服務能力可以分為服務供給能力、服務響應能力和服務智能化能力。所謂服務供給能力是指政府運用互聯網主動提供服務的能力，是政府服務供給規范程度、協同水平和貫通效果的綜合體現，主要包括目錄覆蓋能力、應用整合能力和服務貫通能力;所謂服務響應能力是指政府運用互聯網渠道回應公眾和企業需求的能力，線上渠道建設效果和線下服務整體水平的綜合體現，主要包括服務訴求受理能力、辦事訴求響應能力和互動訴求反饋能力;所謂服務智能化能力是指政府通過互聯網、云計算、人工智能等手段滿足公眾和企業多元化需求的能力，是政府服務應用效果和智能服務水平的綜合體現，主要包括應用適配能力，智能交互能力和個性化服務能力。 網上政務服務能力是一套完整科學的標準評價體系。按照近幾年對于地方政府電子政務服務能力評價年度報告結構，這三類能力分別包括一級指標，各類二級、三級指標，其中二級指標9個、三級指標31個。如果從價值取向和技術操作兩個層面分析，這一系列指標體系能夠較為系統地評價政府便民利民的服務能力、綜合平臺的融合能力、數據支撐的決策能力、精準高效的管理能力、公正透明的廉潔能力、拓展延伸的創新能力以及兼容并蓄的開放能力等內涵要求，基本上能夠反映出地方政府數字政府建設的核心，反映政府網上政務服務能力的全貌。雖然這些指標有許多缺陷，但總體上能夠動態地折射出一個時代政府效能的基本狀況。所以說，如果衡量一個地方數字政府建構的程度或者說數字政府發達程度，這一套指標體系是有一定說服力的。

三、我國數字政府的演變與發展

我國數字政府伴隨著改革開放起步較早，它因辦公自動化改善而動議，萌芽于20世紀80年代初期，迄今為止，經歷了40多年的發展歷程。這相對于已經完成工業化和現代化歷史任務，并在科學技術引領世界百年的英美國家而言，在當時具有非常了不起的戰略眼光。

（一）辦公自動化的歷史起點

自20世紀80年代初，隨著改革開放、經濟發展的不斷深入，政府行政能力與效率成為推進發展與改革的重要因素。因此，我國從國家層面開始重視政府辦事手段如何實現科學化、行政管理者如何提升素質等問題。為此，在全國普遍展開在職干部職工素質培養的同時，加大了各級各類政府機關辦公設施的初步改善，特別強調加強信息化建設。1981年，在國家“六五計劃”中，明確提出要在政府管理中使用計算機的基本內容;1983年，國務院在國家計劃委員會成立信息管理辦公室，負責國家信息管理系統的規劃和建設，以及相關總體方案、法律法規和標準化的研究工作;1985年，國務院成立電子振興領導小組，并成立了辦公自動化專門工作組，著手擬定中國辦公自動化的發展規劃;1986年，國務院批準建設國家經濟信息系統并組建國家經濟信息中心，全面規劃、指導、組織全國信息化建設與發展，推動政府信息化深化發展。國家信息化建設到了“七五”時期，已經建設完成包括國家經濟信息系統等數十個相互聯系的信息系統，43個部委建立了信息中心，中央政府安裝的大中型計算機已經達到1300多臺、微機超過3萬臺，建設數據庫約170個。地方省一級政府同時展開信息化建設，沿海有條件的省份比照中央政府率先向電子政務方向邁進。此階段“電子政務”的概念雖然還沒有正式提出來，政府信息化大多還局限于“辦公自動化”。主要目標旨在通過計算機技術輔助政府內部進行相應的政務工作，提升政府機構自身信息分析能力。但是，在計算機迭代更替尤其是互聯網在先進國家已經開始的背景下，電子政務雛形已經在中央政府和沿海有的地方政府有所顯現，為下一步政府電子化建設儲備了重要的技術、人才和理念。

這一時期，正值中國改革開放前十年探索時期，剛剛得以恢復的政府，其功能、職責、運行等方面尚處于摸索階段。而社會整體已經轉變為以發展為主要任務的時期，各行各業在加快推進改革的高潮中尋找新的出路。基于此社會背景，以辦公自動化的政府變革已經遠非改善條件這樣單純，實則已經昭示了政府變革的前奏，只是我們當時還沒有察覺。這也從歷史的角度可以看出，政府信息化過程實際上是社會轉型的一部分，是國家治理轉型的重要組成。

（二）電子政務的整體深度改變

到了20世紀90年代，美國政府啟動了“信息高速公路工程”，引發全球信息高速公路建設熱潮，中國正好趕上了這一趟快車。1993年，中國創新啟動了“三金工程”，即金橋工程、金關工程和金卡工程，主要內容為信息化基礎設施和通信網絡的建設，從而開啟了電子政務建設的新高潮。各地特別是沿海省份大膽試大膽闖，許多領域走在全國前列。1999年，隨著互聯網在重點部位和領域的推開，國家又及時地啟動了“政府上網工程”，并確立了新的發展目標，計劃在2000年實現80%的各級政府、各部門在163/169網上建有正式站點，并提供信息服務和便民服務。據中國互聯網絡信息中心域名管理處統計，在“政府上網工程”啟動之前，國內登記注冊的各級政府、各部門域名已有800多個，其中已經投入使用的有200多個。這說明，中國政府在改革開放關鍵時期，把政府職能轉變、政府行政效能提升已經作為重要工作予以戰略部署。僅僅一年多時間，全國在國家“政府上網工程”的推動下，政府網站建設范圍已經延伸到縣一級甚至鄉鎮政府，并開始向社會公開發布政府部門信息，有的地方和部門還嘗試提供在線服務，并探索線上線下融合模式，極大推動了公共信息基礎設施建設，政府專網、業務系統建設，服務型政府建設得到極大推進。到2000年，國務院將“電子政務”正式列入“十五”計劃中的重要內容，并采取了突破性舉措，從此拉開了中國電子政務發展的大幕，趕上了世界電子政務發展的潮頭。自2000年以來，我國各級政府投入了大量的資金進行電子政務方面的建設，各級各類政府網站，在規劃設計、內容建設、功能性、互動性以及機構人才等各個方面都取得了突破性發展，電子政務在這一時段從初級階段一躍而達到相對成熟階段。

在這一時期，國家電子政務發展，始終圍繞“兩網一站四庫十二金”總體布局持續推進，全面深度啟動了電子政務內網和外網建設，縱深推進中央、省、市、縣四級政府網站建設;全面推開了人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟等四個基礎數據庫建設;全面啟動了“十二金”工程建設，加快 12個重要業務系統建設。繼續完善辦公業務資源系統、金關、金稅和金融監管（含金卡） 4個工程;加快建設宏觀經濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農、金質、金水等 8個業務系統工程建設。以“兩網一站四庫十二金”為主干，縱橫貫通初步形成了全國貫通的基本網絡結構，初步搭建了以政務內外網為支撐的網絡體系。各級政府部門還結合地方、部門實際，圍繞市政管理、電子服務、應急救災、公共安全等業務主題，大力推進政務信息共享和業務協同。為適應移動互聯網發展，多數政府部門政府網站都推出了手機版政府網站、政務微博和政務服務APP應用等平臺，以及紛紛利用微信公眾號推進政務信息公開等電子政務，為政府治理現代化、社會治理現代化提供了堅強支撐。

（三）數字政府治理再造

2014年2月，為了全面加強信息化建設，增強全國統籌規劃布局和重大項目落實實施力度，黨中央決定成立中央網絡安全和信息化領導小組，領導小組下設辦公室，具體負責全國網絡安全和信息化推進。此后，與電子政務統籌推進相關職能從工信部劃撥到中央網信辦信息化發展局，由該局負責統籌推進全國電子政務發展工作。自2014年以來，中央網信辦通過出臺頂層設計方案、建立國家電子政務工作統籌協調機制等方式，破解“九龍治水”難題，推動全國電子政務發展和推進工作進入了一個新時期。中辦、國辦、網信辦、國家發展改革委等部門圍繞電子政務發布了一系列政策文件。其中，政務信息系統整合共享和“互聯網+政務服務”成為電子政務工作重點。2017年10月，黨的十九大報告指出，要深入推進國家治理體系和治理能力現代化，加強互聯網內容建設，為數字政府建設進一步指明了方向。2018年7月，國務院及時出臺了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，則將數字政府建設推進到全面提速階段。可以確切地說，這一歷史時期是我國數字政府建設質的轉變時期，更是政府再造新型治理形態初步形成時期。其主要標志體現在三個方面：

其一，數字政府由注重單點單向技術體系向注重共建共通共享業務體系轉變。截至2018年4月，通過國家共享數據交換平臺，建立了71個部門、31個地方和新疆生產建設兵團互聯互通的大通道，摸清了71個部門、5000個信息系統的家底，消除了2900個信息孤島，構建了涵蓋53萬多項目錄的數據資源體系，打通了42個垂直信息系統，發布了508個數據服務接口，初步疏通了20個重點領域的堵點問題，支撐數據共享交換超過305億條次，制約電子政務發展的共享難問題初步得到有效改變。同時，在線電子政務用戶規模逐年呈大幅上升趨勢，這說明電子政務得到社會廣泛參與，其社會效應得到充分體現。

其二，互聯網+政務服務由“群眾跑”向“數據跑”轉變。中央和各級地方政府依托網上政務服務平臺，推動線上線下集成融合，實時匯入網上申報、排隊預約、審批（審查）結果等信息，實現線上線下功能互補、無縫銜接、全過程留痕，并推動基于互聯網、自助終端、移動終端的政務服務入口全面向基層延伸，通過“數據多跑路”實現“群眾少跑腿”。據第四十三次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2018年12月，我國在線政務服務用戶規模達3.94億，占整體網民的47.5%。例如，自2014年上線以來，浙江政務服務網已成為浙江全省統一的政務服務互聯網門戶，統一的行政權力項目庫，統一的網上審批系統，并持續借助互聯網、大數據、云計算、移動互聯網等技術，推行政務大數據治理工程，消除信息孤島，建設跨部門、跨層級、跨地區數據共享體系，以數據共享推動業務協同，在政務服務中讓群眾少跑腿，讓數據多跑路，讓本來難以實現辦事“最多跑一次”成為現實。截至目前，浙江政務服務網注冊用戶數已超過2500萬，日均訪問量超過1200萬。

其三，政府再造由技術主導向制度支撐轉變。如上所述，中國數字政府從辦公自動化、電子政務到數字政府一路走來，僅僅不到20年時間，雖然發展速度驚人，但是從理論到實際運作都比較粗糙，還沒有完全成熟成體系的路徑選擇。盡管近些年來從國家到地方政府，歷盡艱辛探索推進，但還是存在許多要害問題沒有完全破解。諸如，條塊分割的電子政務建設和發展模式造成了網絡分割和信息孤島，嚴重阻礙了各類政務服務信息共享和業務協同，影響著一站式電子政務服務體系建設問題;電子和政務融合深度不夠，電子政務經濟社會效益沒有充分發揮，制約國家治理能力提升問題;重復建設、投資浪費等現象依然大量存在，共建共享、集約建設的電子政務投資建設體系尚未形成問題;基礎數據庫、電子證照、電子合同、電子發票等基礎配套資源服務滯后，使得一站式電子政務服務受到眾多條件制約問題，等等。為了解決這一些系列問題，國務院開展了國家電子政務綜合試點，圍繞建立統籌推進機制、提高基礎設施集約化水平、促進政務信息資源共享、推動“互聯網+政務服務”、推進電子文件在重點領域規范應用五大方面共十三項具體任務進行重點探索，力圖探索出一套符合本地實際的電子政務發展模式，形成一批可借鑒的電子政務發展成果，為統籌推進國家電子政務發展積累經驗。

綜上所述，我國數字政府構建經歷了量變到質變的漸進演變發展過程，并已經成為數字中國和國家治理現代化的重要組成部分。由此可以看出，未來數字政府已經不是完全意義上的運行智能化政府，而是建立在數字化、智能化、網絡化等新科技基礎上，適應工業社會向智能社會轉型變遷、適應國家治理體系和治理能力現代化、適應政府自身演進發展規律制度性變革與轉型的政府新形態，其實則是未來智能社會構建與治理最為重要的社會設置，是未來智能社會的重要標志。新世紀以來，伴隨著大數據、云計算、移動通信、物聯網、區塊鏈、人工智能等新科技的迅猛發展，以及各級政府對數字政府建設與治理的重視程度極大提升，特別是取得抗擊疫情全面勝利和不斷恢復經濟社會良好發展秩序后，數字政府建設與此相關的新基建得到了極大推動。中國軟件評測評估中心2019年12月6日發布的《2019年中國數字政府服務能力評估總報告》《政務數據質量管理調查白皮書》顯示，截至2019年11月，我國已有10個省級地方政府出臺并公開數字政府規劃計劃，全國政府網站數量集約至2019年12月初的1.45萬家，多地統籌建成全省政務服務App，交通部、生態環境部、廣東、山東等部門、地方推進政府數據向社會開放。可以肯定地判定，我國數字政府建設目前進入全面提升階段，數字政府在創新政府治理和服務模式，提升行政管理和服務效率，提高政府公信力和執行力等方面發揮的作用越來越明顯，我國已經開啟了數字政府建設與治理的全新時代。

注釋：

① 楊述明：《新時代國家治理現代化的社會背景—智能社會》，《江漢論壇》2018年第3期。

② 楊述明：《人類社會前進方向——智能社會》，《江漢論壇》2020年第6期。

③ 楊述明：《論現代政府治理能力與智能社會的相適性》，《理論月刊》2019年第5期。

④ 楊光斌：《政治學導論》，中國人民大學出版社2014年版，第113頁。

⑤ 徐頑強等：《非政府組織參與數字政府治理：契機、價值與模式創新》，《電子商務》2018年第9期。

⑥ 王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020年第7期。

⑦ 陸峰：《數字政府建設的七大思維》，《學習時報》2019年1月18日。

⑧ 孟慶國：《數字化轉型中政府治理的機遇與挑戰》，《光明日報》2020年9月21日。

⑨ 崔樹紅、劉全力、唐立庭：《數據時代背景下“數字政府”技術架構研究與應用分析》，《信息系統工程》2019年7月20日。

⑩ 徐曉林、明承瀚、陳濤：《數字政府環境下政務服務數據共享研究》，《行政論壇》20l8年第1期。

高奇琦：《智能革命與國家治理現代化初探》，《中國社會科學》2020年第7期。

《2018聯合國電子政務調查報告》。

張定安：《全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議》，《中國行政管理》2014年第8期。

湯志偉等：《中國地方政府互聯網服務能力發展報告》，電子科技大學出版社2018年版，第3—4頁。

數據來源：賽迪智庫根據互聯網公開文獻整理。

王偉玲：《從起跑到加速：我國電子政務的四次嬗變》，《中國工業和信息化》2019年第5期。

浙江政務服務網。

作者簡介：楊述明，湖北省社會科學院副院長、研究員，湖北武漢，430077;華中科技大學國家治理研究院研究員，湖北武漢，430074。

（責任編輯李濤）