“楓橋經驗”對創新城中村治理體制機制的啟示

謝金晶

摘要：隨著城鎮化的快速推進，城市疆域急劇擴張，大量村莊被吞并而形成“都市里的村莊”這一獨特景觀，這無可避免地造成城市中高樓大廈與破舊村莊間的新舊“對峙”局面。盡管隨著現代化的演進，城中村必將最終消失在歷史的長河中，但在當下城市無力全面推進城中村改造的現實窘境下，城中村將在較長的發展歷程中長期存在，持續對城市管理者的治理能力與治理水平提出更大的挑戰。從現實角度出發，借鑒“楓橋經驗”協調復雜社會關系中日漸催生出的多樣化利益需求與沖突，減緩由社會利益引發的社會矛盾，發揚人民主體作用，實現城中村治理體制機制的創新，穩定社會治安，提高城市管理者的治理能力和水平，“堅持和完善共建共治共享社會治理制度”有著重要的意義。

關鍵詞：“楓橋經驗”：城中村：治理

浙江諸暨的“楓橋經驗”通過基層社會治理創新，高度信任、緊密依靠群眾，尊重群眾的治理主體地位，充分發揮群眾的活力，探索優化社會綜合治理與推動社會平安建設的新模式，實現了“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的良好成效，不僅得到毛主席的肯定批示，在新時代的今天，同樣得到習總書記的高度肯定與大力推崇，成為優化基層社會治理的重要思路。通過對“楓橋經驗”的思考，其在基層社會治理中的諸多實踐智慧，能夠對優化城中村治理提供有益的經驗參照，從而為實現城中村治理的“善治”提供助益。

一、創新城中村治理體制機制的現實意義

（一）創新城中村治理體制機制是實現“善治”的必由之路

“楓橋經驗”要在新時代煥發新生機，其必然要更廣泛地融入各地的具體治理實際，避免單一的“經驗主義”，通過在實踐中完善與發展，進而更好地指導實踐，依托良好的實踐效果以永葆自身的生命力?！皸鳂蚪涷灐钡膽靡步^非“懸空”的，其同樣需要迎合一定的現實需要，通過嵌入具體治理實際，實現對實踐的指導與幫助，從而促成自身的“落地”。治理的本質在于多元共治，“充分發揮社會多元主體的作用，實現了治理主體由政府向社會的轉化”，即是包括政府、村集體、企業及外來人群等治理主體，通過平等協商、團結攜手、群策群力以實現公共利益最大化。城中村作為我國重要的基層單元，其治理成效不僅事關“人民日益增長的美好生活需要”，更影響著城市的穩定發展與社會秩序，不斷加強包括城中村在內的基層社會治理，有助于鞏固、夯實我國的社會治理全局，從微觀層面的“善治”反推國家治理體系和治理能力現代化。

那么，在城中村治理的具體語境中，“善治”的實現需要一定的條件，不僅要求能夠緩解各方主體間的矛盾沖突，達成利益共識，以充分調動各方的積極性與合作意識，形成有序的多元共治：而且要求能夠防止矛盾糾紛的升級擴散，有效保障城中村的平安穩定，從而為城市在安定有序的環境中發展提供穩固的基石。有鑒于此，結合具體實際進行探索創新，構建新型的城中村治理體制機制便有了濃厚的現實意義，既要健全體制，也要完善機制，從而為推進城中村治理的“善治”提供強大助力。在此意義上講，不斷推進城中村治理體制機制創新，為實現城中村治理的“善治”局面提供強有力的保障，既能持續有效地改善民生，又能維護社會的安定有序，從而為維系城市社會經濟的穩健發展提供有條不紊的基層環境支持。

（二）健全城中村治理體制是促成精細化分工的必要條件

順應推進國家治理體系和治理能力現代化的發展態勢，政府在不斷地推進“簡政放權”，深化“放管服”改革，積極向服務型政府轉變，通過自身變革打造“強政府”，并逐漸向其他社會治理主體讓渡更多的治理空間與治理權限，積極培育“強社會”。當然，政府與社會之間達成高效分工并不意味著二者就此被截然分開、不再有交集，而是“統分結合”，既在各自領域中各盡所能，又在復雜多樣、牽涉面廣的社會治理事務中充分合作，一方面社會通過良好的自治理為政府分憂，另一方面政府要為社會實現自治理營造適宜的環境與氛圍。城中村作為城市中的基層領域，其治理成效影響著城市的穩定與發展，也對城市管理者帶來了諸多治理困境與挑戰，若是持續遵循由政府單方面進行行政管理的傳統模式，勢必耗費巨大的人力物力與資金資源，這反過來又加劇了政府的財政負擔。

無疑，自治是成本最低的治理，那么，在城中村治理的具體語境中，由政府提供必要條件幫助與政策支持，通過創設良好、寬松的外部環境，積極引導城中村中的自治理尤為必要，也更切合實際，一方面有助于將政府從繁雜的基層管理事務中解脫出來，“集中力量辦大事”以促成城市的宏觀發展，激發社會及群眾的“主人翁精神”，廣泛參與治理實踐，充分發揮聰明才智達成城中村的有序自治理：另一方面相較于政府事后響應的滯后性，深居城中村中的各治理主體則具有無可比擬的靈活性，從發現、反饋到響應、解決問題的時效強、速度快，通過及時發現源頭、遏制擴散達成有效的事前防范與事中化解，減少政府要付出的事后補救成本，實現社會治理風險的就地消解。這意味著，健全城中村治理體制，應當充分突出人民群眾的主體作用，在事權劃分上“總分結合”，政府做好宏觀調控與服務保障進行“管總”，人民群眾依法有序地開展具體事務的治理實現“細分”。依托體制的健全完備，在黨組織、政府及人民群眾之間達到平衡點，促成精細化分工，切實提升治理成效，從宏微觀兩層面實現“強政府”與“強社會”兩相疊加的“1+1>2”效果。

（三）完善城中村治理機制是維持有序自治理的重要保障

城中村治理是一個過程，何以維持其內在的有序自治理，有賴于各治理主體間的良性合作，自治理的實質在于將合作貫穿于各方治理主體間的利益博弈中，既要通過良好協商實現最大程度的利益磨合，達成利益共識，又要最大程度地緩解矛盾糾紛，防止因沖突升級而破壞各治理主體問的合作。治理主體同樣也是利益相關者，城中村治理作為事關各方利益的公共事務，吸引著各方治理主體進行互動，在“理性”的行動邏輯下，不同治理主體問既有共同推進城中村治理“善治”的合力，也有通過城中村治理增加自身利益的分力，利益博弈便在此合力與分力間的張力驅動下進行著。

不可忽略的是，利益博弈是把雙刃劍，一方面它有助于促成治理主體間的良性競爭與通力合作，通過利益間的調適達成共同的治理目標，另一方面在利益矛盾緊張、難以協調的情境下，容易激化為沖突事件，破壞城中村的和諧穩定?；凇斑^程一機制”的邏輯剖析，實現城中村的有序自治理意味著要有效地駕馭、規范利益博弈過程，即是要最大程度地激發利益博弈的正向效應，消解其負面效應，從而促成合作并遏制沖突，這便有必要持續完善城中村治理中的相應機制，依托機制的優化完善以保障城中村治理的良性運轉，通過對矛盾糾紛的適時宣泄而“斷其源頭”，防止矛盾大量積聚后猛然爆發，避免影響社會治安與穩定秩序。

二、新時代“楓橋經驗”的基層社會治理特色

（一）黨領民治：黨的領導與群眾參與的有機融合

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，更是人民當家作主的根本保證，堅持黨對一切工作的領導，是實現國家治理體系和治理能力現代化、建設社會主義現代化強國的題中應有之義?！皸鳂蚪涷灐钡撵`魂就在于充分發揮黨建引領的作用，通過不斷加強及鞏固黨的建設，將黨的領導貫穿于基層社會治理的全過程，在社區建立“黨委、黨支部、黨小組、黨代表、黨員”的五級工作框架，保證黨組織的全方位存在，通過政治、組織、能力、發展、服務的“五大引領”工程實現對基層社會治理在方向把握、組織設計、過程協調、參與動員等環節的領導作用。不斷改進工作方法，做好高點站位，充分發揮“總攬全局，協調各方”的領導核心作用，順應時代需要適時轉變社會治理目標，由以往強調維持治安防控逐漸轉變為實現社會全面發展，不斷創新基層社會治理體制，實現從管理向治理的嬗變，充分調動社會及群眾的參與意識與積極性，通過對地方政府、黨組織及人民群眾之間進行合理事權劃分，構建起各方治理主體既能各盡其責，又能通力合作的基層社會治理體制，將所有社會治理力量都團結在黨的身邊，形成“共建共治共享”的基層社會治理合力。

人民群眾是國家及社會的主人，積極培育、引導人民群眾實現自我管理、自我服務，在涉及切身利益的公共事務上廣泛協商、充分合作，不斷推進社會的良好自治理，是人民當家作主的重要體現。堅持群眾路線，一切為了人民，一切依靠人民，在黨的堅強領導下充分調動并發揮人民群眾的力量，是黨取得革命勝利與偉大建設成就的重要法寶。“楓橋經驗”幾十年來在基層社會治理及治安防控上所取得的突出成績，同樣得益于深刻貫徹“以人民為中心”的工作理念，鼓勵群眾參與，緊密依靠群眾力量，把矛盾化解在基層，把問題解決在基層。步入新時代，隨著治理現代化理念的深入貫徹，人民群眾的治理主體地位得到黨的重視，人民群眾蘊含著強大的治理能量及治理智慧，積極動員人民群眾廣泛地參與基層社會治理實踐，有助于促成政府與社會的精細化分工，激發人民群眾的“主人翁精神”，打造“人人有責，人人盡責，人人享有”的社會治理共同體，不斷提升人民群眾的幸福感與獲得感。新時代“楓橋經驗”依托黨的領導與群眾參與的深度融合，實現二者之間的有機互動，是其永葆時代性與生命力的核心思維。

（二）人民本位：加強服務與群眾共治的高效互動

不斷滿足“人民日益增長的美好生活需要”是新時代黨與政府的重要工作目標，不僅體現在黨的各項政策中對人民主體地位的高度重視，也體現在政府通過切實推進“放管服”改革，積極轉變職能，由單一管理為主轉向加強管理與提升服務兩駕并驅，大力推進服務型政府建設，依托對民生的持續改善，不斷增進人民福祉。人民群眾作為基層社會的成員及主體，也是治理成效的親身體會者，治理的目標在于實現公共利益最大化，持續加強完善基層社會治理，其最終目的也在于著力保障和改善民生，不斷提升人民群眾的幸福感。就此意義上講，推進基層社會治理的“善治”與不斷加強服務二者在追求目標上是同一的，實現“善治”便是最大的服務成效，二者最終融匯于人民福祉的切實提升之中。新時代“楓橋經驗”通過地方政府的職能轉變與服務提升，健全基層社會管理及服務體系，推動政府資金資源及服務重心向基層下沉，引進現代科技打造“互聯網+”“智能化”政府服務平臺，推進責任事權劃分及協調部門職責，提升服務事項的專業化、精細化、精準化水平，依托政府服務能力與服務水平的切實提升，提供一站式服務，實現人民需求的就地解決，創設公共服務“小事不出村，大事不出鄉”的良好局面。

通過優質服務滿足人民群眾的生活需要，有助于提升人民群眾的社區歸屬感，凝聚起社區的“向心力”，這便為引導、調動人民群眾主動參與基層社會治理創造了良好前提。如上文所述，自治是成本最低的治理，就基層社會治理而言，人民群眾深居其中，具有政府無法比擬的靈活性，能夠及時對基層需求及矛盾苗頭做出精準界定，依托“熟人社會”的溝通協商、關系調節作用，營造和諧融洽的基層社會治理環境，最大程度地化解矛盾糾紛，通過利益共識與共同治理目標的構建，將矛盾沖突的負能量轉換為促成合作的正能量，激發人民群眾內部的參與意識及合作精神，形成群策群力、同參共建的良性局面。新時代“楓橋經驗”高度肯定、充分尊重人民群眾的治理主體地位，通過對政府及社會之間的邊界勘定與合理分工，將基層社會治理的權能賦予群眾，由政府創造有利于人民群眾開展自治理的外部環境及必要條件。通過搭建基層社會治理平臺，切實保障人民群眾的參與權、表達權、監督權，暢通利益表達渠道及權益保障通道，依托群眾性自治組織及社會組織的載體作用，引導人民群眾有序開展民主決策、管理、服務及監督。十分注重人民內部團結，構建人民調解、行政調解、司法調解、社會組織調解、鄉賢理事會調解等在內的多層次聯動調解體系，實現矛盾的就地化解，力促平安建設，深度挖掘促成群眾共治的積極因素。

（三）“五治合一”：方式創新與機制完善的互塑強化

“楓橋經驗”歷久彌新，要在新時代獲得新發展，有賴于不斷創新基層社會治理方式、健全完善配套的運行機制，順應時代趨勢及社情民意，動態性地進行調整優化，依托對實踐方法的改造升級，更好地提升基層社會治理成效。隨著信息化與網絡大數據等現代科技的普及應用，促使“三治融合”與“四防并舉”實現了更為廣泛、深刻的融合，達成了方式創新與機制完善的互塑強化，概括起來，其走出了一條包括自治、法治、德治、心治、智治在內的“五治合一”的實踐新路。

新時代“楓橋經驗”的實踐特征主要表現為以下五個方面：第一，重視發揮基層群眾自治的強大活力，構建基層群眾自治平臺，完善參與機制、利益表達機制、協商溝通機制、監督機制，保障基層群眾自治的穩步運轉，依靠人民群眾“自己辦好自己的事情”，促使政府將更多的資金資源投入到加強公共服務上來，進一步推進服務型政府的建設;第二，深入推進法治建設，廣泛開展普法講座、法律教育活動，提升人民群眾的法律意識、維權意識，完善權力制約及監督機制，強化對基層干部、政府部門及其執法者的執法過程監督，堅持權責一致，確保其嚴格依法執法、依法辦事，不得損害人民群眾合法權益;第三，弘揚社會主義核心價值觀，傳承發揚地方優秀道德文明，積極培育新鄉賢文化，開展精神文明創建活動，實施道德建設工程，發揮道德模范、家風典范、文明示范的榜樣引領作用，大力培育良好社會道德風尚，推進新時代精神文明實踐，依托道德文化活動的廣泛開展不斷傳遞正能量：第四，基層社會治理的主體是人，由于利益結構的復雜性，矛盾沖突在所難免，為了防止對群眾共治造成破壞，對矛盾相關者進行“動之以情，曉之以理”的調解尤為必要，通過構建多層次多主體的糾紛調解機制，將人民內部矛盾解決在人民群眾當中，引進專業機構提供法律援助、心理咨詢、感情維系，調整群眾心態，構建社會心理防范體系，實現風險的事前防控;第五，得益于現代信息技術的長足發展，為創新政府公共服務及基層社會治理提供了強大的技術支撐，大力推進電子政務、服務網站及app建設，打造“互聯網+”政府，實現群眾服務需求線上辦、掌上辦、一網全辦齊，讓人民群眾“零跑腿”，推行“雪亮工程”建設，將治安監督納入人民群眾的日常生活中，打造“同看共管”的基層治安防控體系。

三、創新城中村治理體制機制的路徑選擇

（一）創新黨群聯動模式，深化治理體制革新

始終堅持黨的領導，充分調動群眾參與，是新時代中國各項事業實現大發展的必然要求。在城中村治理中，必須始終堅持把黨的領導作為貫穿其中的主線，依托網格化管理的分層優勢，構建“區、街道、社區、網格”四層次的黨建引領框架，結合城中村治理的具體實踐，在政治、思想、組織、作風、紀律、制度建設等方面不斷豐富、完善，堅持改革創新，依據實踐需要不斷提升領導能力與領導水平：密切黨與人民群眾的聯系，在社區建立起“黨委、黨支部、黨小組、黨代表、黨員”的五級黨群聯絡框架，把黨的領導融入城中村治理的全過程，打通黨的領導與群眾參與的“最后一公里”，通過將黨的領導延伸至基層末端，為調動基層與人民群眾的治理活力注入“強心劑”：高度重視人民群眾的治理主體地位，依托社區黨群服務中心，成立黨群協商議事會，充分發揚民主，尊重人民群眾的表達權，認真聽取人民群眾的意見與要求，合理采納人民群眾獨到的見解與工作建議，依靠人民群眾的實踐智慧與治理經驗不斷完善政策，通過黨與人民群眾的良性互動，激發人民群眾的積極性與創造性，引導基層治理智慧的充分發揮：由于利益格局的多樣性，使得城中村治理無可避免地面臨復雜的治理需求，為了實現治理效益最大化，“專業的事情交給專業的人辦”有著極大的現實合理性，在黨的領導下，基于才能相關性的原則，不斷引導人民群眾內部形成各種自組織，積極培育各種專業性的社會組織，不僅是實現服務社會化的重要條件，更有助于實現基層治理力量的高效整合，達成對城中村的精細化治理：“全心全意為人民服務”是黨的宗旨，借助現代信息技術的支持，打造“互聯網+”黨建，匯集黨務政務信息、社情民意調查、網絡問政、黨政工作評價、公共服務辦理等便民模塊，按照“分級負責，逐級上報，分類處理”原則，突出辦理流程的時效性，通過提升服務質量不斷密切黨群之問的“血肉關系”。結合城中村治理實際，不斷創新黨群聯動模式，通過將黨的領導貫穿于群眾參與的全過程，構建起既能實現黨政與群眾之間的精細化分工，又能深化合作、共同成長的新型城中村治理體制，實現黨群的“魚水交融”。

（二）提升政府服務水平，推動治理機制升級

建設服務型政府，不僅是滿足“人民日益增長的美好生活需要”的重要保障，更是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，同樣，為了實現城中村治理的現代化，也有賴于政府不斷提升服務質量和水平，為人民群眾開展有序自治理創設必要條件和環境支持。在城中村治理中，依據實際需要不斷創新服務方式、提升服務專業化水平，充分運用現代信息技術，推進政府服務網站及app建設，最大程度地減少審批事項，優化辦事流程及時效性，通過打造“網上政府”“掌上政府”，促進高效便民;整合服務資源，依托網格化管理模式，構建“區、街道、社區、網格”四級服務響應網絡，在各層級設立包含治安防控、便民服務、應急管理、群眾訴求等功能在內的工作指揮辦公室，將更多的資金資源及人力下沉到基層，建立現代化的民情響應機制，將網格管理干部與群眾更好地銜接起來，實現“人民群眾收集、反饋民情信息一網格管理干部接收、解決民生需求”的良性循環;依據城中村中的矛盾糾紛事由，構建多層級的矛盾糾紛調解機制，在區、街道兩級設立調解指揮中心，依托社區的黨群服務中心、村兩委辦公室，充分發揮群眾及社會組織作用，引進社會化調解人才，建立包括治安、物業、醫療、環保、經濟等領域在內的專業性調解小組，實現對矛盾糾紛的“就地化解，遏制升級”：打造信息化的城中村治安防控機制，將城中村中所有的公共監控納入治安防控網絡，為城中村居民提供連接密鑰，利用電視、電腦、手機等終端一鍵登陸，便能查看監視頁面，并設置一鍵報警按鈕，為實現警情即時響應提供便利，通過調動人民群眾“同看共管”，構建穩固的城中村治安防線。大力推進服務型政府建設，實現政府服務“不缺位”，依托配套機制的持續完備，為驅動城中村治理的高效運轉提供源源不斷的動力支持。

（三）發揮人民主體作用，促成治理成效優化

人民群眾蘊含著巨大的治理能量.是城中村治理的重要主體，依托黨組織不斷加強領導能力、政府不斷提升服務水平，創設必要的條件及環境支持，下一步便在于積極引導人民群眾投身到城中村治理中去.充分發揮聰明才智，為實現城中村治理的“善治”全力以赴。組織是基層社會治理的重要載體，有助于實現治理力量的整合.應當重視群眾性自治組織、社會組織的作用，鼓勵引導人民群眾成立、廣泛參與各種自組織，積極培育各種專業性社會組織，為社會組織參與城中村治理提供便利，使其有事有責、有場地有經費、有承諾有作為，促成精細化分工，實現“專事專管”;溝通是合作的必要前提，針對城中村治理實際.在社區黨群服務中心設立城中村治理協商平臺，并將之制度化、常態化，健全完善利益表達機制、矛盾化解機制、過程監督機制，鼓勵引導群眾代表、社會組織、基層黨政干部、網格管理干部、社區管理者等主體積極參與，就城中村治理中的問題及需求廣泛交換意見，通過良好協商達成共同治理目標，深化各主體間的合作;實現城中村的有序治理，規范人的行為是關鍵.應當堅持德法并舉.在城中村中定期開展普法講座、法律知識教育活動.在社區黨群服務中心設立法律咨詢服務辦公室.為人民群眾提供法律援助.提升其法律意識及維權意識.深化道德文明建設，組織精神文明創建活動及各種文化活動，積極弘揚社會主義核心價值觀，在城中村中開展道德模范、文明典范、孝道榜樣等評選活動，發揮示范引領效應，廣泛弘揚正能量;拓寬人民群眾參與治理的渠道，重視信息技術的作用，創新網絡問政平臺.完善重大民生事項決策前民意調查、聽證制度，廣納民智，保障人民群眾的知情權與監督權。