國防科技工業領域軍民協同發展的主要障礙與對策（下）

上海財經大學財經研究所國防經濟研究中心 嚴劍峰

上 期 回 顧

國防科技工業領域軍民協同發展的主要障礙包括：

一是規劃方面的障礙，軍民、軍地規劃的脫節是軍民協同發展的一大障礙。

二是體制方面的障礙，包括國防科技工業管理體制方面；部門間及部門內部的體制分割；軍工系統的壟斷格局。

三是機制方面的障礙，包括需求生成機制問題；國防采辦的封閉、半封閉運行；對新興武器裝備采辦的關注不夠；績效評價問題。

四是制度方面的障礙，包括制度的復雜性；軍品定價及會計制度的逆向激勵問題；國防知識產權制度問題。

五是技術方面的障礙，包括技術壁壘；軍方技術能力薄弱問題；技術封鎖與技術壟斷；武器裝備研制的標準化問題。

六是信息交互方面的障礙，包括軍方在軍事需求生成中的主導地位問題；信息發布范圍問題；信息發布的完整性與及時性問題。

七是市場準入方面的障礙，包括自然壟斷；準入限制；業務關系的障礙。

八是政策方面的障礙。

二、對策建議

（一）解決規劃障礙的對策

軍隊要在武裝力量開發階段把軍力開發規劃和武器裝備發展規劃與國家科技經濟發展規劃結合起來，把國家科技與經濟發展納入軍力開發規劃和武器裝備發展規劃的考量之中，大力發展高科技軍種和高科技武器裝備，縮減一般性武裝力量，以高科技武裝力量的開發建設帶動國家高科技研發及產業發展；同時，國家發展和改革委員會、科學技術部、工業和信息化部等部門也要把提升國防科技工業實力、支持國家武裝力量建設納入社會經濟科技發展規劃之中。

在軍隊武器裝備建設規劃中，軍方要善于捕捉民營高科技領域的科技前沿技術，充分利用民營高科技領域的先進技術及技術萌芽來開發新型作戰概念，以及進行武器裝備的概念設計；在裝備需求論證和武器裝備建設的長期規劃中，也要考慮軍用技術及裝備在民用領域應用的可能性及產業發展前景；與民營高科技領域有關科技管理部門一起，謀劃軍民兩用重大項目和裝備工程。這些規劃計劃制定以后，要及時在一定范圍內發布，以指導和牽引國防高科技工業、企業的投資與發展。

此外，還要廣泛吸納民間智庫參與國防戰略、科技情報信息、技術開發與預見等方面的研究，借此引導、鼓勵民營高科技領域相關單位開發能夠滿足未來國防建設需要的技術能力。

（二）解決體制障礙的對策

一是改革國防科技工業的管理體制。協調、理順國防科技工業局、軍委裝備發展部和后勤保障部三大管理部門之間的關系，建立統一領導、規劃和管理國防科技工業和武器裝備建設及后勤保障的工作機制，提高武器裝備建設和國防科技工業發展的管理效率和整體效益。

二是解決國有軍工體系的體制壁壘問題。對國有軍工系統進行必要改革，打破目前國有軍工系統的封閉式運行模式和軍品市場壟斷地位，改革國有軍工企業的產權結構與經營管理模式，根據情況對重點企業實行國有全資、國有控股、國有參股、國家“金股”制度，或實行國家所有、委托管理制度，或采用國有私營的方式進行管理；對國有軍工科研院所進行分類改革，分別改組為大學附屬研究機構、國家實驗室、軍方實驗室和企業研發中心等；制定并嚴格執行軍品市場的反壟斷法，完善招投標制度，促進軍品市場開放競爭、擇優選用。

三是引導軍工行業開展競爭。鼓勵軍工集團的多元化經營，實行跨行業競爭，也是打破軍工行業市場壟斷、促進開放競爭的重要手段；或把地方國有軍工企業重組，組建地方性的國有軍工集團，使之具備參與大型武器裝備總體研制競爭的能力；或通過地方政府引導，組建私人軍工企業聯盟，共同參與承接武器裝備采辦項目。

（三）解決機制障礙的對策

一是建立軍民協同的國防需求生成系統和機制，從源頭解決軍民分離和軍隊內部各單位分割的問題。要建立“作戰概念”牽引與技術進步推動相結合的軍事需求生成機制，建立“面向戰爭、面向未來、面向部隊、面向社會的自下而上、自上而下、由外而內、由內而外、上下結合、內外結合”的需求生成系統，通過完善需求生成機制，解決軍地、軍內重大科研項目重復建設的問題；通過需求論證，增加對高科技武器裝備的需求和采辦份額，并及早把民營科技領域的先進技術與產品納入武器裝備的概念開發與型號研制中來。

二是進一步改革國防采辦制度。可以采用保密協議、軍品采辦合同等方式規范參軍企業的行為，盡可能地減少企業參與軍品采辦的各種先行限制條件，促進國防采辦競爭；廣泛實施分類別、分層次、分階段的采辦競爭制度；拆分大型軍品研制項目，推廣模塊化、分層次的招投標方式（前提條件是這種任務分拆在經濟和技術上是可行的，且軍方必須具備很強的技術分拆與技術集成能力，以及項目管理能力）。

三是增加對新興技術和產品的采購。目前，民口企事業單位的優勢主要在非傳統武器裝備領域，如人工智能、新材料、新能源、大數據、區塊鏈等領域，軍方要增加對新興武器裝備的研發和采購力度，特別是應對非傳統安全威脅和新型威脅的能力與裝備，盡可能把民口企事業單位具有優勢的技術與產品納入我軍的武器裝備體系中來，既能夠提升我軍的武器裝備創新能力和軍隊戰斗力，同時又能夠引領民營領域的科技創新，還有利于軍隊應對非傳統安全威脅。

四是把軍民協同納入政府和國有企事業單位的考評指標體系之中。各單位要結合自身的情況，積極主動地參與到軍民協同的偉大事業中來，結合自身特點和優勢把軍民協同的要求轉化為自己的工作內容與考核指標。例如，要求研究型高校積極參與國防預研任務；要求國防科研單位部分經費來自于市場技術服務或技術轉移所得，倒逼國防科研單位參與民用技術研發和技術服務，一定程度地參與市場競爭，加強與民用領域科研單位的聯系；改革國有軍工企業的考核指標體系，把創新能力、新型裝備研發能力等指標納入考核體系。

（四）解決制度障礙的對策

一是合并、精簡制度安排。目前規范國防科技工業管理和武器裝備采辦的法律法規及規章制度散見于各個部門、各類管理流程，顯得政出多門、雜亂無序，很難被進入國防科技工業、參與軍品研制的民口單位所掌握，因此建議把所有涉及國防科技工業管理與武器裝備采辦的法律法規放在一起，按照全要素、全系統、全流程的內在邏輯編輯成《國防科技工業管理與武器裝備采辦制度匯編》，或制定統一的《武器裝備采購條例》，同時編制《武器裝備采辦手冊》《民參軍手冊》，讓民參軍企業“一冊在手、參軍無憂”。

二是改革完善軍品定價制度，引入激勵性定價方法。讓參與軍品研制成為有吸引力的事情，提升參與軍品研發企業自我積累、自我發展的能力；積極探索適合于裝備科研、生產、維修等不同階段，以及適應裝備不同性能、質量特點、采購數量的多種形式的定價辦法，體現優質優價原則；把成本因素納入國防采辦招投標的評審指標，通過成本考量倒逼總成單位吸納生產效率更高、成本更低、創新更快的中小企業進入自己的配套廠商名錄。

三是改革國防知識產權制度。要修訂完善國防知識產權制度，由國家投資形成的知識產權，軍方擁有基于公共利益和國防目的的免費使用權，而其商業開發利用權則歸開發單位所有，以提高開發單位推進商業化運用的積極性，但這種商業化運用必須接受軍方的監督。這樣的國防知識產權制度安排可以解決由政府或軍方資助完成的國防科技研發成果被開發單位所壟斷的問題，有利于武器裝備采辦的后續競爭及武器裝備保障。同時，建立對私人投資所產生的知識產權的保護或補償制度，打消民口企業參軍的顧慮。

（五）解決技術壁壘的對策

幫助民口企事業單位提升技術能力，降低“民參軍”的技術門檻（而不是技術要求）是解決軍民協同技術壁壘的關鍵。

一是增強軍方的技術能力。提升軍方技術能力，也是為了打破軍工系統對國防科技的技術壟斷，提高軍隊在作戰概念開發、裝備需求論證和武器裝備采辦過程中的主導權。從武器裝備的需求論證、方案設計、預算編制、采辦管理、演示驗證直至保障維修，都需要軍方必須具備很強的技術能力和項目管理能力，否則就很難有效行使對武器裝備采辦管理的主導權，也不能在國防采辦中把大項目拆分成小項目以吸納更多企業參與國防采辦競爭。要想在短時間內提升軍方的技術能力，可以考慮通過軍工科研院所分類改革的方式，把部分從事國防先導技術開發、作戰概念開發及武器裝備概念開發有關的軍工科研院所轉為軍方所有并管理，以增強軍方技術實力。

二是科研設備設施及技術的共享。對于某些軍民共用的研發機構、設備設施，可以獨立出來組建公益性國家公共實驗室，實現其設備、設施能夠實現對全社會的開放共享；對于某些在武器裝備研制生產過程中使用的關鍵技術設備、設施，也可以由軍方購置所有，免費提供給企業使用，以降低民企參軍的資金與技術門檻；還有一些在軍品研制中必須的、帶有保密成分的實驗設備、設施，如靶場、測試場等，可以轉隸為軍方管理的科研機構與設施，供所有參與軍品研發的單位使用。

三是提升民口單位技術能力。積極鼓勵民口企業加大研發投入，參與武器裝備預研和標準制定工作，大力開發軍民兩用先進技術，采用軍民協同的技術標準，選用通用化、模塊化、柔性化、智能化設計生產技術與采辦方式。在軍品研制中優先選用民用技術、標準和配套產品，通過模塊化設計、生產、采辦，降低企業進入國防科技工業領域的技術壁壘、資金壁壘和標準壁壘[1]。對于某些軍用標準化研究機構，或者劃歸軍方（因為軍方在制定軍品標準方面應該最具發言權），或者轉制為國家的標準化研究機構，以便軍方掌握軍用標準制定和使用的主導權，以更好地推進標準領域的軍民協同。

（六）解決信息壁壘的對策

一是裝備采辦信息的公開。盡可能多地公開軍品需求信息，特別是一般武器裝備未來發展方向方面的信息、采辦支出方面的信息（尤其是一般武器裝備的采辦預算），以引導社會的研發投資，擴大潛在供應商來源。軍隊通過發布武器裝備采辦規劃、計劃、預算，可以引導國防工業的發展與結構調整；民口單位盡早知道軍隊的武器裝備采辦支出總量及投向，也可早做準備。例如，美國每個財年都會公布其《國防授權法案》和《國防撥款法案》，除了核心機密項目以外，一般的武器裝備采辦信息都包含在內，這為各個主體參與國防科技研發與武器裝備采辦提供了行動指南[5]。

二是基礎性制度文件的公開。包括各種采辦的法律法規、規章制度、優惠政策、通用數據、通用標準等的公開共享。基本原則是能公開的盡可能公開，不能公開的可依據一定的流程、權限在一定范圍內公開，以保證信息的透明度和完整性。

三是信息發布平臺與服務平臺建設。為了降低企業參與國防采辦的交易成本，節省交易時間，少走彎路，軍方應大力建設并推廣使用電子商務系統。建立區域性或全國性的軍民協同信息發布平臺和公共服務平臺（或民參軍服務中心），以實現軍品采辦信息發布、民用科技領域技術與產品信息推送、軍民技術產權交易、軍品采辦招投標文件傳輸、民參軍相關政策與輔導等，實現信息的線上與線下發布，以及咨詢、詢價、議價、競價、質疑、投訴等實時交互，構建裝備需求、企業資源和樣機樣品展示的可視化、可交互信息平臺，努力降低企業參與軍品研制的交易成本。

（剪紙作品：《暢通無阻》 作者：空軍工程大學 劉松柏）

（七）解決市場壁壘的對策

一是進一步降低準入門檻。一種方案是依然采用“先審查、再進入”（即“先辦證、再入門”）的軍品市場準入制度，但在軍品市場準入制度方面，可根據武器裝備的重要程度和涉密程度，對參與單位進行分類管理和分別要求，根據采辦項目的實際情況決定投標企業必須具備的資格條件[6]。另一種方案是“先進入、再審查”。軍方采辦部門根據采辦項目的實際情況，發布項目投標的條件與要求（相當于市場進入標準），對于符合軍方投標要求的企業都可以進入該項目的競標，然后軍方對照投標條件對企業進行審核，符合條件的企業進入競標環節，最后中標的單位與軍方簽訂軍品采辦合同；軍方通過合同內容對企業的行為（如成本核算、質量標準、保密要求等）加以規范。采用“先進入、再審查”的辦法，可以減少不必要的“入門”審查與門檻。經過審核進入競標環節的企業可以被納入軍方的采辦名錄，在該企業參與下一次軍品采辦項目競標時，已經審查過的內容就不再重復審查。前一種方案是對所有采辦項目設置統一的準入標準，而后一種方案則是根據采辦項目特點量身定制準入標準。

二是擴大軍品研制招投標的范圍。逐步壓縮定點科研生產制度，建立武器裝備研制單位名錄，同時建立“黑名單”制度，及時剔除違法、失信、搞惡意競爭的裝備承制單位。

（八）解決政策性障礙的對策

一是對所有裝備承制單位實行一視同仁的投資、上市、融資、免稅等政策優惠。建立國防軍工固定資產投資和基建技改投入面向所有軍品研制生產單位，即包括國有軍工單位和民口單位的投資管理制度。統籌“七費”（武器裝備科研費、購置費、維修管理費、陣地建設費、使用保障費與國防科研條件保障費、生產技術改造費）的使用管理，制定面向不同所有制企業一視同仁的“七費”管理辦法[6]。

二是制定完善國防科技工業固定資產投資管理條例，建立相應的機構，強化政府投資、企業擁有并使用的國防工業資產在投資、運營、管理、消耗、維護、轉移與處置等方面的責任。對于參與軍品研制的民營企業，通過設備購置與租賃、武器裝備建設條件保障費等途徑形成的固定資產、設備設施，其所有權歸國家或軍隊所有，民營企業擁有使用權，并應當承擔國有資產保全的義務。

總之，要真正實現軍民深度協同發展，就必須不斷跟蹤、深入研究、及時發現在推進軍民協同發展過程中存在各種障礙和問題，運用系統的思維和方法，加以及時解決。