檔案數據治理能力的結構體系與建設路徑

常大偉 潘 娜/鄭州大學信息管理學院

大數據環境下，多源異構的海量數據資源正在對傳統數據管理范式形成新的挑戰。為了順應時代發展要求，需要數據管理部門積極構建完善的數據治理體系，提供全面的數據治理保障，為數據資產的價值發揮和數據治理的實踐變革提供有效支持[1]。在此背景下，學界圍繞數據治理問題展開系統研究，形成了以政府數據治理、教育數據治理、科研數據治理為主要領域，以數據治理模式、數據治理體系、數據治理能力、數據治理結構為主要內容的研究框架，使得數據治理研究成為新的學術熱點。

與此同時，隨著全國檔案事業的不斷發展，我國各級國家綜合檔案館的館藏數量正在迅速增加，其中館藏檔案達到75051.1萬卷、件，照片檔案2056.0萬張，館藏電子檔案127.7萬GB，館藏檔案數字化副本1556.4萬GB[2]。而檔案作為管理、文化與智力活動的可靠證據和社會演變的真實反映，正在成為負責、透明的國家和社會管理行為的治理基礎[3]，亟需在治理理論和治理技術支撐下促進檔案數據資源價值的發揮。檔案數據治理問題已經引起檔案學界的關注，例如2019年度國家社科基金項目就有“大數據時代檔案數據治理研究”和“國家大數據戰略背景下檔案數據治理體系構建研究”兩個項目獲得資助。但從CNKI等數據庫的檢索情況來看，目前還未出現關于檔案數據治理和檔案數據治理能力建設的研究成果。因此，有必要對檔案數據治理能力的基本內涵、構成要素和結構體系加以探討，為檔案數據管理范式轉型以及檔案數據治理功能強化提供理論參考。

1 檔案數據治理能力的結構體系構建

檔案數據治理是檔案事業發展的利益相關者在一定的制度架構內通過協同合作的方式，綜合應用各種數據治理工具和治理技術，規范檔案數據治理業務流程，構建檔案數據治理生態，激發檔案數據價值的過程。因此，檔案數據治理既有微觀層面優化檔案數據業務流程的要求，也有宏觀層面構建檔案數據治理生態的需要，是一個涉及多主體、多要素、多流程、多方法的系統性工程。而檔案數據治理能力則是從能力建設和能力實現的角度來認識檔案數據治理問題，即檔案數據治理主體綜合應用各種治理資源，強化檔案數據治理過程，實現檔案數據治理目標的能力。

1.1 檔案數據治理能力結構體系構建的基本思路

提升檔案數據治理能力，有利于更好地開發檔案數據資源，增強檔案利用服務能力，符合檔案事業的發展方向，也契合國家治理現代化的整體要求。要想有效提升檔案數據治理能力，首先需要了解檔案數據治理的能力要求，并在抽取檔案數據治理能力要素的基礎上構建檔案數據治理能力的結構體系，從而明確檔案數據治理能力建設的重點和方向。從檔案數據治理內含微觀數據流程管理和宏觀數據生態治理兩方面的內容來看，構建檔案數據治理能力的結構體系也需要從微觀和宏觀兩方面入手。

為此，本文以信息生命周期理論和信息生態理論作為檔案數據治理能力結構體系構建的理論基礎，即從信息生命周期理論出發，結合檔案數據治理在元數據管理、數據質量管理、數據開放管理、數據利用服務管理等過程中的能力要求，分析微觀數據流程層面的檔案數據治理能力要求；從信息生態理論出發，分析檔案數據治理能力建設對政策法規、管理體制、組織架構、工具方法等的能力要求，分析宏觀數據生態層面的檔案數據治理能力要求；最后，對微觀層面和宏觀層面的檔案數據治理能力要素進行整合，形成檔案數據治理能力的結構體系。

1.2 檔案數據治理的能力要素及其結構體系

1.2.1 微觀層面檔案數據治理的能力要素分析

信息生命周期是指從信息產生到信息利用再到信息老化消亡，是一種動態循環運動[4]。結合檔案數據在生命周期不同階段的管理活動，可以將檔案數據流程治理劃分成數據產生和收集、數據處理與分析、數據存儲和傳輸、數據利用和開放、數據銷毀五個階段。檔案數據治理在這五個階段的能力要求，共同形成了微觀層面檔案數據治理的能力要素，即質量管控能力、組織管理能力、開發利用能力、數據開放能力和數據處置能力。

一是檔案數據質量管控能力。檔案數據生成和收集階段是檔案數據治理的起始階段，該階段要著重提高檔案數據的質量管控能力。檔案數據質量管控能力是指在收集檔案數據的過程中兼顧檔案數據的現實和長遠價值，考慮社會、組織的利用需求，通過制定檔案數據質量標準和管理制度，高質量地收集檔案數據資源，保證檔案數據質量，為后續檔案數據治理夯實基礎的能力。

二是檔案數據組織管理能力。在檔案數據產生、收集以后，檔案數據便進入處理和分析階段，該階段主要關注的是檔案數據的組織和管理問題?？茖W的檔案數據組織，可以提升檔案數據的有序化程度，為檔案數據的日常管理和開發利用提供保障。加強檔案數據的組織管理，是保證檔案數據完整性、有效性和安全性，增強檔案數據互操作性和可利用性的重要前提。

三是檔案數據開發利用能力。在檔案數據存儲和利用階段，檔案保管機構主要關注的是檔案數據的安全存儲和檔案數據的開發利用，其中檔案數據的開發利用是實現檔案數據價值的重要形式，也是實現檔案數據治理的關鍵環節。檔案數據開發利用能力是指在確保檔案數據安全的前提下，通過加強檔案數據資源整合、深度檔案數據價值挖掘、促進檔案數據資源共享等方式，對檔案數據資源進行有效開發的能力。

四是檔案數據開放能力。檔案數據開放是擴大檔案數據利用權限，降低檔案數據獲取障礙，實現檔案數據價值擴展的重要方式，也是檔案機構參與公共服務供給的重要途徑。檔案數據的開放能力是指檔案數據管理機構依據一定的標準對檔案開放的條件進行科學判斷，并根據現實需求的變化不斷完善檔案數據開放的法律法規和管理標準，從而擴大檔案數據開放的速度、廣度和深度的能力。

五是檔案數據處置能力。檔案數據處置是在檔案數據動態循環過程中的重要工作內容，決定了哪些檔案數據可以長久地保存下去。檔案數據處置能力是檔案機構在一定的鑒定規則約束下，有效識別檔案數據價值，科學判定檔案保管時限的能力。在檔案數據處置的過程中，及時對檔案數據予以處置，可以釋放檔案數據存儲空間，激發檔案數據治理活力。

1.2.2 宏觀層面檔案數據治理的能力要素分析

信息生態是在特定的信息空間中，人類及社會組織周圍一切信息交流要素的總和，包括信息人、信息內容、信息技術、信息時空、信息制度等[5]。從信息生態理論的視角來看，檔案數據治理是以檔案數據為中心，以檔案數據治理主體、治理技術、治理制度等為核心要素的數據生態系統。推動檔案數據生態系統的有效運行，需要構建完善的檔案數據治理制度體系、統籌協調體系、綜合保障體系和創新發展體系。這就從宏觀層面形成了檔案數據治理的能力要求，即檔案數據治理的制度建設能力、統籌協調能力、綜合保障能力和創新發展能力。

一是檔案數據治理的制度建設能力。檔案數據治理的制度建設能力是指檔案管理部門通過制定相關的標準和規范，為檔案數據治理的有效推進提供完善制度規范的能力。推動檔案數據治理的制度建設，是為了從制度層面規范檔案數據治理主體行為，完善檔案數據治理體系，協調檔案數據治理的權力關系，確保檔案數據治理的有序推進。

二是檔案數據治理的統籌協調能力。檔案數據治理統籌協調能力是指檔案管理部門通過加強頂層設計，不斷完善檔案數據治理運行管理機制，統籌檔案數據治理發展全局的能力。增強檔案數據治理的統籌協調能力，有助于實現檔案數據治理資源的有效配置和科學應用，協調不同治理主體的數據治理行為，推動檔案治理目標的實現。

三是檔案數據治理的綜合保障能力。檔案數據治理綜合保障能力是指通過健全法律法規、提供資金支持、配備技術工具、完善獎勵機制等方式，為檔案數據治理的全面展開提供資源支持的能力。提升檔案數據治理的綜合保障能力，可以從政策、機制、人才、技術和資金等方面，為檔案數據治理的展開提供全方位的支持，營造檔案數據治理實踐推進的良好環境。

四是檔案數據治理的發展創新能力。檔案數據治理的發展創新能力是指檔案數據治理主體不斷適應檔案數據治理實踐的發展要求，創新檔案數據治理方式，促進檔案數據社會功能發揮的能力。提升檔案數據治理的發展創新能力，要求檔案數據治理主體從檔案數據與社會發展關系的角度，審視檔案數據治理的目標和意義，明確檔案數據治理的發展方向和工作重點。

1.2.3 基于微觀和宏觀兩個層面的檔案數據治理能力結構體系

結合前文分析可以看出，檔案數據治理內含檔案數據流程管理和檔案數據生態治理兩方面的能力要求。為此，可以依據信息生命周期理論和信息生態理論，構建由微觀層面的檔案數據質量管控能力、組織管理能力、開發利用能力、開放能力、處置能力以及宏觀層面的檔案數據治理制度建設能力、統籌協調能力、綜合保障能力、創新發展能力構成的檔案數據治理能力結構體系。

2 檔案數據治理能力的建設路徑

加強檔案數據治理能力建設，是提升檔案數據治理水平的關鍵步驟。因此，如何在探討檔案數據治理能力建設方法、實施措施和發展步驟的基礎上，有效推動檔案數據治理能力建設，就成為一個現實而緊迫的問題。本文嘗試從完善檔案數據治理的制度框架、健全檔案數據治理的組織架構、創新檔案數據治理的參與機制、優化檔案數據治理的方法體系四個方面，探討檔案數據治理能力建設的可能路徑。

第一，完善檔案數據治理的制度框架。建立健全檔案數據治理的制度框架，可以為檔案數據治理的有效進行提供制度依據和制度指導，確保檔案數據治理在既定的制度框架內有效運行。在檔案數據治理實踐中，需要通過明確檔案數據的法律地位、健全檔案數據質量管理的標準、強化檔案數據風險管理和隱私保護的政策、明晰檔案數據治理參與主體的權責邊界和管理范圍、細化檔案數據治理的政策內容等方式，充實和完善檔案數據治理的制度框架。

第二，健全檔案數據治理的組織架構。檔案數據治理是一項系統性工程，需要健全的管理體系作為檔案數據治理發展的組織保障。為加強檔案數據治理能力建設，可以結合檔案機構改革的新實踐和檔案數據治理的新要求，圍繞檔案數據治理的目標定位和工作需要，通過加強檔案數據治理組織架構的頂層設計，構建發展戰略明確、管理體制健全、職能劃分合理、治理流程科學、考核機制有效的檔案數據治理組織架構，夯實檔案數據治理的組織基礎。

第三，創新檔案數據治理的參與機制。多元主體參與是治理的主要特征之一，也是治理的優勢所在。檔案數據治理涉及檔案行政管理部門、檔案生成機構、檔案業務管理部門以及檔案用戶等主體，構建有效的檔案數據治理參與機制，可以為檔案數據治理多元主體的智慧和力量發揮提供渠道，增進檔案數據治理的成效。為此，需要結合檔案數據治理的具體特點，科學設計多元主體參與檔案數據治理的路徑和方式，最終形成“共建共享共治”檔案數據治理格局。

第四，優化檔案數據治理的方法體系。檔案數據治理涉及到微觀層面的檔案數據流程管理和宏觀層面的檔案數據生態構建，對檔案數據治理的方法和工具有著很高的要求。為此，一方面要積極探索新的技術手段在檔案數據治理中的應用途徑，將數據整合、數據融合、關聯分析、分布式存儲、區塊鏈等技術應用于檔案數據治理之中，另一方面也要主動借鑒新的治理理論和管理理念，實現服務驅動、需求導向、多元交互、綠色管理、柔性管理、生態鏈管理等與檔案數據治理的結合，增強檔案數據治理的效果。