我國檔案管理體制的四次改革及其規(guī)律

韓季紅 夏秀麗 黃 健/天津市檔案館

深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。黨的十九大對深化機構(gòu)改革做出重要部署，要求統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)[1]。當(dāng)下，多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市檔案系統(tǒng)已經(jīng)初步完成了自上而下的機構(gòu)改革。回顧我國檔案管理體制的歷次改革變化，對于深刻認識本次機構(gòu)改革的重大意義、正確把握新時代檔案館發(fā)展方向，具有積極意義。

1 我國檔案管理體制的四次重要改革

1.1 第一次改革：從分散到集中，設(shè)立黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)的新型管理模式

新中國成立初期，黨和國家高度重視檔案工作。1951年3月，中共中央辦公廳秘書處處長曾三主持召開中央一級黨、政、軍、群各機關(guān)檔案工作第一次座談會，原則上決定全國黨、政、軍三大系統(tǒng)的檔案實行分工管理，各自建立機關(guān)檔案室，分別集中統(tǒng)一保管本機關(guān)所形成的檔案。1954年，國務(wù)院秘書長習(xí)仲勛支持曾三等提出的關(guān)于在國務(wù)院設(shè)立國家檔案局的建議，并得到周恩來總理的同意。同年11月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過了關(guān)于國務(wù)院直屬機構(gòu)設(shè)置議案的決議，批準設(shè)立國家檔案局，任命曾三為國家檔案局第一任局長。此后至1959年，雖然國家有過要求檔案實行“集中統(tǒng)一”管理的規(guī)定，但在實際工作中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、國家行政機關(guān)、軍隊系統(tǒng)各機關(guān)在檔案管理體制上自成系統(tǒng)，各自制定規(guī)章制度，分別進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督[2]。隨著國家政權(quán)的不斷穩(wěn)固和經(jīng)濟建設(shè)的迅速發(fā)展，管理模式分散的弊端越來越明顯：標準不統(tǒng)一，每個系統(tǒng)各自為政，檔案管理無規(guī)范可循；指導(dǎo)力量不集中，極易造成人、財、物等管理資源的浪費和管理效率的低下。在此背景下，第一次檔案管理體制改革勢在必行。

1959年1月，中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作的通知》，指出：“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系，而且各機關(guān)的檔案都必須以黨的方針政策為綱才好整理，因此，把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來是完全必要的。”“各級檔案管理機構(gòu)在中央由中央辦公廳主任直接領(lǐng)導(dǎo)，在地方由各級黨委秘書長直接領(lǐng)導(dǎo)（不設(shè)秘書長的縣委由辦公室主任直接領(lǐng)導(dǎo)）。”3月，中央辦公廳秘書局中央檔案館籌備處和國家檔案局檔案館籌備處合并，統(tǒng)一籌建中華人民共和國中央檔案館。6月，中央檔案館成立，作為中共中央、國務(wù)院直屬事業(yè)單位，既保管黨的檔案，也保管國家的檔案。1960年開始，國家檔案局業(yè)務(wù)和行政工作均由中共中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，建制仍歸屬國務(wù)院。地方各省、市、縣的檔案管理機關(guān)依次做了相應(yīng)調(diào)整。這是第一次檔案管理體制重要改革，在世界檔案史上獨創(chuàng)了黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的新型管理模式，成為我國檔案事業(yè)的一大特色[3]。

1.2 第二次改革：堅持統(tǒng)一管理，歸口有所改變

1978年黨的十一屆三中全會以后，我國實行改革開放，檔案事業(yè)也開始進入恢復(fù)、整頓、總結(jié)、提高的時期。1979年2月，中共中央、國務(wù)院正式批準恢復(fù)國家檔案局和中央檔案館，并重申各級檔案機構(gòu)既是黨的機構(gòu)又是政府機構(gòu)。1985年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《批轉(zhuǎn)關(guān)于調(diào)整我國檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請示的通知》，明確要求：一是實行黨政檔案工作統(tǒng)一管理的原則，適合我國的情況，各級檔案機構(gòu)既是黨的機構(gòu)又是政府機構(gòu)，列入政府編制序列。二是國家檔案局改歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，列入國務(wù)院編制序列，日常工作由國務(wù)院秘書長領(lǐng)導(dǎo)。第一歷史檔案館、第二歷史檔案館歸口國家檔案局管理；中央檔案館仍是中共中央和國務(wù)院直屬事業(yè)單位，日常工作仍由中共中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受國家檔案局指導(dǎo)。三是地方各級檔案局作為地方人民政府直屬局，其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是否作相應(yīng)調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府根據(jù)實際情況確定。地方各級檔案館歸口各級檔案局管理[4]。

1.3 第三次改革：職能轉(zhuǎn)變，“局館合一”

1993年10月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中央檔案館、國家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制方案的通知》，明確“中央檔案館與國家檔案局合并，一個機構(gòu)掛中央檔案館與國家檔案局兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國檔案事業(yè)行政管理兩種職能，為中共中央和國務(wù)院直屬機構(gòu)，副部級單位，由中央辦公廳管理”。之后，地方參照中央進行了自上而下的檔案機構(gòu)改革，局、館合一，最終形成了“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制”[5]。

1.4 第四次改革：理順職責(zé)，政事分開

隨著檔案事業(yè)的不斷發(fā)展，檔案部門行政與事業(yè)職能合一的管理體制的弊端越來越明顯。一是行政管理職能弱化。檔案局作為行政管理部門，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等行政職能，但是“局館合一”的檔案局（館），其機構(gòu)性質(zhì)通常被定為事業(yè)單位，由事業(yè)單位行使行政執(zhí)法權(quán)，容易導(dǎo)致“名不正言不順”。二是檔案館作用發(fā)揮受限。“局館合一”使檔案館客觀上產(chǎn)生了一定的行政化傾向，人力物力財力向行政傾斜，檔案館主體地位弱化，檔案服務(wù)功能沒有得到充分發(fā)揮。

2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，我國啟動新一輪的機構(gòu)改革。目前，各地檔案機構(gòu)設(shè)置有了很大變化，多數(shù)由“局館合一”改為“局館分設(shè)”。檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），檔案館基本上由黨委或黨委辦公廳（室）管理，檔案管理體制上實現(xiàn)了政事分開，檔案局與檔案館的職責(zé)定位也更加清晰，檔案行政管理部門承擔(dān)對檔案事業(yè)“統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”的責(zé)任，檔案館是“集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，負責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”。檔案管理體制改革，作為黨和國家機構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)之一，是黨和國家的重大決策部署，對促進我國檔案事業(yè)長遠發(fā)展、推進新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展進程、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標具有重要意義。

2 檔案管理體制改革的規(guī)律總結(jié)

2.1 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則符合我國傳統(tǒng)歷史文化和現(xiàn)行國家制度

我國檔案管理體制屬于集中式管理體制，遵照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，由國家檔案局主管全國檔案事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度。縣級以上地方各級檔案局主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，對本行政區(qū)域內(nèi)的檔案館以及機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。實踐證明，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則不僅是一種行之有效的組織管理原則，也是改革和建設(shè)國家檔案管理體制時必須遵循和貫徹執(zhí)行的總原則。在我國檔案事業(yè)發(fā)展實踐的幾十年里，國家檔案局曾接受國務(wù)院或中央辦公廳直接領(lǐng)導(dǎo)，但從時間跨度看，檔案工作主要由中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)和管理。當(dāng)下的機構(gòu)改革在檔案工作領(lǐng)域堅持和加強了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，更加明確“檔案工作姓黨”，有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.2 理順關(guān)系、理清職責(zé)、依法開展檔案工作是檔案管理體制改革的總目標

歷次檔案管理體制改革都是通過調(diào)整隸屬關(guān)系、理順檔案部門之間的關(guān)系、理清各檔案部門的權(quán)利與責(zé)任來達到優(yōu)化資源配置、促進事業(yè)發(fā)展的目的，并以法律、文件等固化改革成果。當(dāng)下的檔案管理體制改革，重點在于理順“政事關(guān)系”，對檔案行政管理部門和國家綜合檔案館的社會地位與角色以及相互之間的權(quán)、責(zé)、利進行重新劃分或調(diào)整。剝離行政職能后，檔案館的事業(yè)主體地位得到強化，越來越回歸公共服務(wù)的本位上來。

2.3 走特色之路將是檔案館發(fā)展的必然之選

檔案管理體制歷次改革雖然都是在中央主導(dǎo)下進行的，但是允許地方根據(jù)實際情況對歸口管理、機構(gòu)隸屬關(guān)系、職能權(quán)責(zé)等進行因地制宜的設(shè)置，以便充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，改進和優(yōu)化檔案機構(gòu)的縱向關(guān)系。當(dāng)下改革，多數(shù)省份將檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），將檔案館作為黨委或黨委辦公廳（室）管理的事業(yè)單位，延續(xù)“局館合一”體制的地方大多都把檔案局調(diào)整為黨委辦公廳（室）管理的機構(gòu)；檔案館整合重組也有不同情況，有的地方與同級地方志辦公室組建新館，有的地方延續(xù)與城建檔案館合署辦公的狀態(tài)。不同的改革情況使得檔案館在未來發(fā)展中具備不同的資源優(yōu)勢，并將影響檔案館之后的發(fā)展路線和發(fā)展策略。只有發(fā)揮好資源優(yōu)勢，搞好開發(fā)利用，增強服務(wù)本領(lǐng)，走出一條特色之路，才能真正實現(xiàn)改革目標。