鄉村振興戰略背景下農業保險的歷史演變及其啟示

鄭 軍， 朱 京

(安徽財經大學 金融學院，安徽 蚌埠 233030)

2017年，黨的十九大指出鄉村振興戰略是未來發展的重要工程之一。2018年中央一號文件提出要加快多方位的農業保險體系，探索展開玉米、小麥和稻谷三類農產品收入保險和完全成本保險，落實鄉村振興戰略。2019年，中央一號文件提出要擴大試點“農產品保險+期貨”和農產品災害保險，探索試點具有地方特色的農產品保險。①作為保障“三農”的主要金融支撐手段之一，農業保險已成為當前鄉村振興戰略的重要組成部分。改革開放以來，隨著農業生產經營不斷產業化、市場化、規模化，新型的農業主體不斷出現，轉型中的現代農業激勵著農業保險的發展。本文通過梳理改革開放以來農業保險的歷史演變脈絡，分析各個時期農業保險的歷史環境、特征及不足，以鄉村振興戰略為背景，把提升發展與解決問題有機結合，為優化我國農業保險的發展提出建議。

一、1982—2006年，農業保險萎縮徘徊

1982—2006年，在商業性保險制度框架下進行探索和試驗的農業保險，與其“準公共物品”的特性背離，農業保險的發展也沒有取得實質性的進展。此外，在這一段時期，政府雖鼓勵保險公司支農，但沒有對農業保險采取適當的政策支持，進而出現農業保險萎縮徘徊的現象。

(一)早期商業性農業保險發展的歷史脈絡

1. 計劃經濟體制下，農業保險穩步增長：1982—1992年

1982年，國務院在《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》中提出試辦農業保險。②中國人民保險集團股份有限公司(以下簡稱“人保”)從1982年開始試點農業保險，包括了全國29個省、直轄市和自治區。此后我國農村保障體系逐漸由國家救濟轉向農業保險，充分調動了保險公司和農民的積極性。到1992年，在全國范圍內出現多種農業保險，農民投保率不斷增大。1992年的農業保險保費收入達到10年來的最高點8.17億元，占全國財產保險保費總收入的3.38%；同年農業保險賠付率為99%，明顯小于1982年的138%，農業保險增長迅猛。③各保險公司充分借鑒國外的優秀經驗，不斷探索適用于我國農業保險的模式，農業保險的優勢逐漸顯現。然而，當時的政府并沒有對農業保險提供財政補貼政策，并且農業保險分布的省份不均，發展的狀態不夠穩健。在大多數年份里，農業保險基本是虧損經營的狀態[1]。

2. 市場經濟體制下，農業保險市場萎縮徘徊：1993—2006年

1993年，社會主義市場經濟體制被首次提出，農業保險經歷了一個重要轉折。雖然當時政府積極推進農村經濟體制改革，但是各地農業保險的試驗屢遭瓶頸，有些地區甚至完全沒有接觸到農業保險，這與我國當時整個保險業高速發展的情況背道而馳[2]。表1顯示了1993—2006年我國農業保險保費收入在財產保險保費收入的占比情況。可以看出，從1993年開始，農業保險保費收入持續下降。這段時期，農業保險始終在商業化的制度模式下經營，難以取得長足發展。并且政府沒有意識到農業保險的重要地位，也沒有對農業保險的發展進行政策扶持，農業保險缺乏充分發展的條件，甚至一度陷入到萎縮倒退的困境里。

資料來源：根據國家統計局相關資料整理得出。

(二)農業保險萎縮徘徊的原因分析

1. 政府對農業利益重視不足，“三農”問題弊端嚴重

Mckinnon和Shaw在1973年提出的金融抑制理論揭示了發展中國家面臨的金融問題[3]，中國在改革開放初期也存在著突出的金融抑制現象，致使“三農”問題弊端凸顯。1982—2006年期間，政府優先發展工業，對農業保險沒有實質性的政策扶持。由于當時政府迫于財政壓力，致使商業化模式的農業保險一直受制于工業化進程。這時期政府缺位使得農民投保積極性不高，農業保險市場的需求和供給也無法達到平衡，農業保險的發展一度陷入萎縮狀態。[4]。我國的市場經濟體制在改革開放之后漸漸實施，但很多重要體制仍保留原有的老舊模式，如集體土地所有權制度、城鄉二元結構體制等，這些舊模式導致我國“三農”問題遲遲沒有解決[5]。政府在這一時期本著農業保險商品化、資源優化配置的原則，沒有提供相應的政策支持，任其在保險市場中自由生長。

2. 商業性農業保險的制度框架存在弊端

作為準公共物品，農業保險難以在商業性的制度框架下持續健康發展。商業保險公司因成本經費有限，加上政府補貼甚少，致使農險業務一再縮減，投保率降低，一度出現農業保險萎縮徘徊[6]。1994年，人保順應市場化經濟體制的步伐，開始向完全的商業性保險公司轉變，采取減少保險業務人員，撤銷管理分支機構，險種設計不斷商業化，減少保險責任等一系列舉措，最終出現農業保險保費收入持續縮減。從2004年開始，農業保險開始出現在每年的中央一號文件里，但是在2004—2007年的這4年內，每一年的中央一號文件仍然是要求農業保險商業化[7]，這是農業保險萎縮發展的原因所在。

二、2007—2016年，政府加大扶持農業保險

2007年開始，農業保險保費補貼政策的首次提出預示著農業保險開始走上政府支持的道路。2007—2016年期間，隨著工業化水平的提高，政府對農業的重視度不斷提高，為之后鄉村振興戰略的正式提出奠定了良好的政策條件。然而，農業保險政策補貼的區域差異也隨著各地區工業化水平不一逐漸暴露。

(一)政府逐漸細化農業保險制度的要求，農業保險制度基本建立

1. 保費補貼政策促進了農業保險的發展

2007年開始，農業保險逐漸成為農業政策的重要組成部分。這一年，《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》正式出臺，具體規定了政策性農業保險的保障范圍。同年，財政部決定在吉林、內蒙古、新疆等6省撥款10億元，用于政策性農險(針對種植業)的試點工作。此后，農業保險的保障范圍從原來的5種作物增加到幾十種作物、5種牲畜、2類森林和種子生產，從原來的6個省份拓展到各省、自治區和直轄市，并推出數百個農業保險產品。隨著農業現代化的發展，農業保險的政策效應迅速擴大，其在農業發展、農村發展、農民福利和國民福利體系中的價值日益顯現。歷經10年，農業保險保費收入從2006年的8.48億元提高到2016年的417.12億元，農業風險保額2006年是730多億元，到2016年已增加到2.6萬億元。農業保險覆蓋全國各省200多種農作物，覆蓋玉米、水稻、小麥三大糧食作物的70%以上。④

2. 政府指導農險經營機構的經營管理

2008年，中央政府提出拓寬政策性農業保險的覆蓋范圍，財政部根據需要修改了農業保險補貼模式，將試點項目擴大到16個省、自治區、直轄市，將補貼費用提高到了60.5億元。⑤同年，中央一號文件指出：“要完善政策性農業保險發展模式和經營機制，建立農業再保險體系，逐步形成農業巨災風險轉移分擔機制。”黨的十七屆三中全會指出：“健全政策性農業保險制度，發展農村保險事業，加速建設農業巨災風險分擔機制和再保險體系。”國家持續重視農業風險分擔機制、再保險制度和農業保險的試點工作，引導著農業保險健康發展。2012年，國務院頒布的《農業保險條例》首次以法律法規的形式界定了各級政府對農業保險的扶持政策。

(二)農業保險補貼政策的地區差異凸顯

1. 工業化進程的參差造成各地區財政支農投入的差異

改革開放以來，我國初步完成了從農業大國向工業化國家的轉型。然而，工業化進程中的差異最直接的后果之一是地方政府在經濟實力和收入方面的差距大[8]。自實行分稅制改革以來，各地區財政支農力度差距不斷加大。第一，從財政支農總量來看，東部地區財政支農總量和人均農業支持總量均最高，支農支出凈額低于中西部地區。第二，就農業財政支出強度來說，中西部地區農業支持總額和凈支出占財政支出總額的比重高于東部地區，但農業主產區主要集中在中西部地區。對比農業在區域經濟中的相對位置，中西部特別是中部的農業財政支持水平明顯低于東部[9]。地方財政對農業投入的區域差異制約了農業保險在各地區的推廣和發展。

2. 各地區財政支農投入的不同致使農業保險補貼水平參差不齊

2006年，財政部在《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》中提出將要在6個省份開始試點政策性農業保險。2007年，國家開始對水稻、大豆、玉米、小麥和棉花提供農業保險保費補貼，由中央和省政府分別承擔農業保險保費的25%。2008年，政府進一步擴大政策性農險的覆蓋范圍，并且將農業保險保費補貼比例提高至35%。到2009年，全國已經全面實行政策性農業保險。然而，由于地方財政實力差距大，不同地區經濟發展水平對農業保險補貼的影響也不同。從2011年政策性農業保險的發展來看，保費補貼比例普遍一致，一般分布在70%～80%，但地方財政支農力度不同，在不同的經濟發展地區，同一種作物的保障水平有很大差異[10]。表現為，經濟越發達，政策性農保所提供的保障金額就越高；在相同的經濟發展水平下，少數民族地區農業保險的保障金額高于普通民族地區。2007—2016年中國區域工業化進程中的差距導致了一些地區出現農險財政資金缺口，拉大了各地區農險補貼政策實施的差異。

三、2017年至今，農業保險制度不斷創新

(一)鄉村振興戰略為農業保險的創新體系搭建了平臺

1. 創新農業保險產品品種

積極探索農業保險新產品，能夠加快與鄉村振興戰略同步的農業保險改革進程[11]。近年來各地積極推動創新保險產品試點，市場上逐漸出現農業收入保險、農業氣象指數保險等新型保險產品。2017年，河南省首次出現稻谷、小麥、玉米種植收入、準全成本、直接物化成本三種農業保險產品；吉林、黑龍江、上海等地試點大豆、稻谷、小麥收入保險。到2018年底，全國共31個省、直轄市和自治區開展了農產品價格指數保險，72個農險品種中涵蓋了地方特色農產品、果蔬、農作物和生豬這四大類。此外，68個天氣指數保險產品已經在全國20個省份成功推廣[12]。農業產品創新不僅豐富了保險產品“籃子”，擴大了保險需求，也是適應鄉村振興戰略發展要求的具體表現。

2. 創新農業保險運行機制

2016年，中央一號文件首次提出農產品“保險+期貨”聯合機制，之后全國各地積極展開試點工作[13]。截至2018年，全國20個省份已經開展了“保險+期貨”試點，大部分農產品都被納入承保范圍之內。當年開展的32個試點項目中，28個實現理賠，賠付金額達到4 000萬元。⑥同時，農產品“保險+科技”通過引入大數據、云計算、區塊鏈、空中攝影、遙感和其他現代化技術，不僅可以預防和減輕損失，而且能夠調查和確定損失，提高理賠效率[14]。此外，第一屆“‘農險+科技’研討暨AI生物智能識別技術推介會”于2018年2月1日在成都舉辦，平安產險和平安科技共同推出了“農業保險+科技”的新型服務模式。這一模式運用多種前沿AI科技，在四大綜合管理機制下服務農業保險，能夠更高效地服務于“三農”。這些新型農業保險運行機制能夠促進鄉村振興戰略目標的落實。

3. 創新農業保險經營模式

現代化的農業保險的經營模式也在不斷改革創新。具體表現在：①“保險公司+種子公司”模式。這一模式既降低了保險公司的經營成本，也激發了農民的投保意識。保險公司與種子公司平等合作，擴大銷量，實現雙贏。②“新業態+直接銷售”模式。該模式的主要客戶目標是新型農村經營業主，以實際需求為基礎供給農業保險。直銷模式的建立有助于改善渠道控制，避免違規行為的發生，降低了農險的交易風險。③“社會治理+農業保險”模式。這一模式發揮農業保險的優勢，引導農村經濟產業發展，加強農村社會環境治理。④“農業保險+農村扶貧”模式。充分結合農業保險準公共品的特殊屬性，將扶貧工作融入到農業保險的發展中去，把小農戶尤其是農村貧困家庭作為目標客戶，構建一個通用的農業保險制度，促進扶貧戰略的有效實施。這一系列新模式能夠很好地解決“三農”的主要問題，為鄉村振興戰略的具體落實墊定了良好的基礎[15]。

(二)現行農業保險制度在服務鄉村振興戰略時存在的問題

1. 農業保險供給不足，無法滿足農戶日益增長的保險需求

區別于以前的保險供給不足，現在保險機構矛盾日益暴露。表現為：農業生產經營經歷的自然風險和市場風險的效應愈加明顯，在不同的階段農業保險可能出現供不應求或供大于求不同的現象。農業風險的增加需要更豐富的農業保險產品來減輕風險損失。到2017年6月，我國已有429.4萬多個新型農業經營主體，但農業保險的專業經營機構數量較少，服務水平遠遠達不到與需求相一致的要求，農業保險市場供不應求。此外，在實施農業保險的各環節程序復雜冗長，并且投保戶的支付能力尚未達到溢價支付的水平，這將導致一些保險公司參與程度低，農業保險面臨供應不足的問題，這也在一定程度上制約了鄉村振興戰略的有效實施[16]。

2. 農業保險補貼方式單一，服務鄉村振興目標不明確

不同于商業保險，農業保險的補貼方式主要是通過中央下發總體政策通知，各級地方政府依次對各地區進行財政補貼。這一模式能夠減輕農戶在農業保險保費方面的支出。但是，這一模式很容易給地方帶來一定的財政壓力，使得投保戶和保險公司過度依賴財政補貼。例如我國中西部地區受當地經濟水平限制，這一模式明顯拉低了保費補貼效率。此外，各地區致貧因素的差異來源于不同的農業產業和地理位置差異，進而導致單一的農業保險補貼政策無法精準落實到各個地區，最終出現各地區農業保險發展水平的差異。單一的農業保險補貼方式導致鄉村振興戰略目標不夠明確，自由式發放農業保險補貼資金難以精準提高農業保險的發展速度[17]。

3. 農業保險補貼實施范圍較小，限制了鄉村振興戰略功能的發揮

2016年，財政部頒布的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》中正式提出了各類農業保險補貼政策。然而在農業保險補貼政策的具體實施過程中，除養殖業和種植業，其他大部分農產品的相關農業保險受到的補貼較少，有些農產品甚至從未享受到補貼政策。雖然我國的《農業保險條例》要求農業保險包括各類農產品和各類涉農業務，包括農機設施保險、農房保險等，但顯然目前的農業保險保費補貼并未涉及到農業的每一方面。小范圍的農業保險補貼政策并沒有起到良好的激勵作用，難以全面發揮農業保險服務鄉村振興戰略的優勢[18]。

四、鄉村振興戰略背景下對農業保險發展建議

自1982年試辦以來，農業保險在發展過程中，出現了供需不足、政府缺乏重視、財政補貼方式單一、補貼范圍小等諸多問題，在一定程度上制約了農業保險的可持續發展。農業保險作為鄉村振興戰略的“助推器”，需要把提升發展與解決問題有機結合。近幾十年來農業保險的歷史演變和現行農業保險制度服務鄉村振興戰略存在的問題，為優化我國農業保險的發展帶來了重要啟示。

(一)建立健全多層次農業保險保障體系

直接與“三農”掛鉤的農業保險具備獨特的優勢，多層次農業保險保障體系有助于精準解決“三農”風險，從而精準服務于鄉村振興戰略。首先，開發農產品保險“基本+拓展”雙模式，農業保險的目標不僅僅局限于保障風險，更是要拓展到增強農戶的生活福利，如普惠性的農業保險目標就是要實現“基本+生計”的雙重目標。其次，農業保險的模式要適應當地農業生產的現實情況。保險公司在研發農業保險產品時，要充分調研各地區的風險因素和困難程度，開發出符合實情的特色農險產品和農險保障模式，積極防御各類自然風險災害，從而更好地保障農戶的利益。最后，加強農業保險信用風險管理模式。目前，“貸款難”制約了農戶發展農業生產的想法。積極將農村居民信貸體系與農業保險相融合，構建綜合的信貸風險防控體系，從而更好地激發農戶投保積極性。

(二)搭建以產品和經營模式創新為主的農業保險制度

加快農業保險制度創新，要求農業保險要結合鄉村振興戰略的新時代要求，要遵循解決農業風險和保障農民收入這兩個原則。首先，農業保險要充分解讀鄉村振興戰略的各項政策要求，基于市場實際需求提高經營效率，滿足農戶的投保需要，不斷開發符合各地實際情況的農業保險品種，在最大程度上消除道德風險和逆向選擇現象。其次，越來越多的經營主體和越來越大的經營規模為農業保險的經營模式創新帶來機遇。如“新型經營主體+直銷”模式、“種子公司+農業保險”模式、“扶貧+農業保險”模式、“社會治理+農業保險”等多種經營模式充分發揮現代農業的各類優勢，為“三農”問題的有效解決帶來新思路。

(三)調整和明確政府職能，充分發揮市場的資源配置功能

由于農業保險本身具備準公共品的特點，農業生產同時受到自然環境和保險市場雙方的影響作用，因此它的經營離不開政府的政策支持。首先，政府應強化在農業保險服務鄉村振興戰略中的主體責任擔當意識，在制定農險保費補貼政策時應減少農業保險的補貼區域差異化，創新農業保險補貼方式，充分發揮農業保險具備的風險防范、市場工具和乘數效應等功能。其次，強化農業保險市場法制建設。政府要明確農業保險經營主體的責任，加強農險市場監管，使得農業保險市場朝著規范合理的道路邁進。最后，政府相關部門要提升基礎信息服務能力。政府財政部門要與保險公司、銀行加強溝通，調研多方實地情況，制定精準的補貼政策。多部門的公共服務體系從多方角度考察實際情況，避免了單方工作的效率低下、資源浪費等問題的發生，從而精準服務鄉村振興戰略。同時，要將現代化互聯網技術運用到農業保險的信息管理當中去。建立政府、農戶和保險經營機構的共同信息交流平臺，實現農業保險助力鄉村振興戰略的信息渠道化、多元化、共享化的效果。

注 釋：

①資料來源：中華人民共和國中央人民政府http://www.gov.cn/。

②資料來源：中華人民共和國中央人民政府http://www.gov.cn/。

③數據來源：國家統計局http://www.stats.gov.cn/。

④數據來源：中華人民共和國農業農村部http://www.moa.gov.cn/govpublic/。

⑤數據來源：中華人民共和國農業農村部http://www.moa.gov.cn/govpublic/。

⑥資料來源：中華人民共和國農業農村部http://www.moa.gov.cn/。