完善高速鐵路安全應急救援機制研究

楊 丹， 亐道遠

(石家莊鐵道大學 文法學院，河北 石家莊 050043)

高速鐵路是國家重要的基礎設施，也是國民經濟的大動脈，還是我國制造業走向國際的一張名片。近年來，高速鐵路迅速發展，走進公眾視線，并以其舒適、高效、便捷贏得了人們的青睞。但是一次又一次事故的發生使高速鐵路安全受到挑戰。如“7.23”甬溫線動車組特大追尾事故造成嚴重的人員傷亡和經濟損失，事故發生后，除高速鐵路安全性之外，公眾對事故應急救援產生了強烈的質疑。又如2018年8月12日23點04分，由杭州東開往北京南的G40次列車運行到京滬高鐵廊坊到北京南間，局部大風刮起的彩鋼板造成接觸網損毀，接觸網跳閘，列車緊急制動系統自動啟動。事故發生后，鐵路部門即刻啟動了應急預案。但是救援時間過長，接近5個小時，期間列車無照明，沒有空調，引發公眾強烈的質疑和不滿。

雖然我國高速鐵路建設規模大，運營速度高，運營里程在世界高鐵總量中所占比重很大，但是我國高鐵運營時間相對較短，較之世界高速鐵路發達國家幾十年運營實踐，運營經驗仍十分欠缺，高鐵運營安全規律的研究之路仍很漫長。高速鐵路的發展需要完備的鐵路應急救援機制立法保駕護航。然而，我國尚未形成一套完整成熟的高速鐵路救援系統，對其進行研究，建立一套適合我國高鐵的救援系統迫在眉睫。

一、高速鐵路安全應急救援存在的問題

應急救援一般是指針對突發、具有破壞力的緊急事件采取預防、預備、響應和恢復的活動與計劃。高速鐵路安全應急救援是在高速鐵路發生非正常事件時，所采取的一系列救援行動，行動涉及多個方面及階段，不同階段分別有不同的應急救援任務，其目的在于保障人民的生命財產安全和保障高速鐵路安全運行。但是，我國高速鐵路發展時間短，應急救援機制建設經驗不足，仍存在諸多問題亟待研究解決。

(一)應急預案存在的問題

預防是安全防范最有效的手段，它能夠預先消除安全隱患，有效保護社會公眾的人身和財產安全，也是尊重生命至上，安全第一理念的直接體現。高速鐵路應急預案是有效應對高速鐵路安全突發事件的關鍵。為提高高速鐵路突發事件的應急水平，必須編制應對各種類型突發事件的高速鐵路應急預案。雖然各部門投入了大量精力在應急預案和應急處置上，但應急預案編制、內容和體系及應急管理系統等方面仍存在一些問題，有待進一步健全。

1.高速鐵路應急預案的編制不順暢

由于高速鐵路應急預案的及時性和準確性特征，要求各部門以最快速度編制出應急預案。但目前我國高速鐵路應急預案的評價體系還不夠科學，不能滿足應急救援需要，加上對風險管理理念的認識不到位，評估和預判研究沒有實現智能化，信息不夠暢通，使應急管理指揮的效率不高，從而導致應急預案質量也不夠高。另外，還存在在應急預案編制前，沒有充分考慮各工作人員的職責分工，而導致預案中的職責分工不合理，降低了救援效率甚至耽誤救援進度的問題。

2.預案內容和體系不夠完善

高速鐵路應急救援預案內容不細致或在某方面應急救援存在盲點，使應急救援效率低下。導致該問題的原因則是各部門的信息交流不通暢，考慮不夠全面，從而使預案內容缺失。各鐵路局對應急處置的規定不統一，標準各異，導致跨區域應急對接不協調，給非正常情況下的高速鐵路應急救援帶來很大的不便，甚至影響救援進程，造成嚴重后果。一個完整的應急預案應始終貫穿于突發事件的整個過程，但我國高速鐵路應急預案缺乏對事前風險過程的掌控。

(二)應急管理系統存在的問題

我國采用政務值班與處理緊急事件相配合的管理體制與組織模式,其運作模式具備與部門、區域、學科相離分的封閉性和單一性的特征[1],是經濟發展水平相對落后以及技術性含量不夠高的背景下形成的，在具體突發事件處理中表現出決策不夠科學周密、預警反應滯緩、效率低下等問題。

1.應急管理框架不健全

我國正處于高速鐵路發展的關鍵期，公眾對高速鐵路也提出更多要求。高速鐵路突發事件的安全應急救援水平逐漸被重視，但從我國目前對高速鐵路非正常情況下突發事件的應急管理來看，應急通信、救援設施，各部各區域銜接、溝通等都存在問題。應急管理框架不完善、涵蓋不全面，不僅延誤了救援“黃金期”，而且由于和新聞媒體連接不及時，也使高速鐵路安全應急救援陷入輿論的險地，甚至造成誤解，產生不良的社會效果。

2.應急保障能力不足

高速鐵路應急保障體系是應急預案及應急救援實施的堅實后盾。雖然我國高速鐵路正在快速發展，但是我國的應急保障能力仍不能滿足應急救援現實需要。從“7·23”鐵路特大交通事故的救援可發現，我國高速鐵路應急保障存在以下問題：首先，缺乏對新設備、新技術的全面評估和分析，沒有做好對高速鐵路可能發生的突發情況的預判、預防工作，使各部門在應急救援中處于被動局面，造成一定的損失；其次，社會應急資源相互溝通不足，各部門、各區域聯動機制不緊密，各機構之間功能相對單一，沒有形成救援合力，應急救援力量發揮受限；最后，保護現場力量不足，存在轄區警力不足，調派警力的速度和人員力量不能滿足需要等問題，應急救援現場治安保障能力差。

(三)應急救援價值存在的問題

1.高速鐵路應急救援立法價值序位錯亂

生命至上，以人為本是社會發展必須遵循的基本理念。但是，1991年5月1日施行的《鐵路法》第57條和2007年9月1日施行的《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》第6條、第19條的規定，都透露了“通車”優先于“救人”的立法理念，說明應急救援立法價值序位錯亂。“7·23”溫州動車追尾事故的救援實踐是該立法價值錯亂的直接體現，引發了社會各界對鐵路應急救援立法價值序位的重新審視[2]。其次，我國突發事件應急救援一般為事后被動補救，安全防范意識薄弱，救援理念序位錯亂，難以有效防止事故發生。

2.社會應急救援公共責任意識淡薄

高速鐵路作為重要的民生工程，每個人都是受益者，每個人也都有保護高速鐵路安全的責任。但是，我國高速鐵路應急救援社會公共責任意識淡薄，認為保護高速鐵路安全及其應急救援只是政府和鐵路企業的責任，其實不然，相關政府和鐵路企業在高速鐵路安全應急救援中的力量有限，僅僅依靠他們完成高速鐵路安全應急救援工作并不可行，高速鐵路安全應急救援建設機制需要社會公眾的支持和參與，舉社會之力共同保障高速鐵路安全，完善高速鐵路應急救援機制。

(四)應急救援機制存在的問題

1.應急救援力量體系不健全

一是高速鐵路應急救援隊伍建設相對落后。我國高速鐵路專業應急救援隊伍建設缺乏統一的立法約束，權能分散于部門間或多行業，建設標準不一，功能單一，造成通用性差，機構松散，欠缺整體合力。一旦遇有重大突發災害事件，難以確保及時有效的救援和救助。

二是高速鐵路應急救援設備落后。首先，專業救援車輛缺失。2017年1月25日，“高鐵起火”這個名詞開始在媒體泛濫，由青島始發開往杭州東的G281次列車在中途站定遠站停車，電器裝備產生故障，引起一車廂冒煙。歷時2.5 h，火情得到控制，但燃燒仍舊造成大幅列車側墻穿洞，而本次未被迅速撲滅的火災，正是由于中國鐵路車站系統性的缺少專業的可以快速反應的公鐵兩用消防車輛的布置，使得高昂造價的列車財產損失進一步擴大。其次，消防隊現有的破拆救援裝備無法滿足高速鐵路救援需要。高鐵客運列車的“一體式”車廂由特殊材料焊接加工而成，具備優良的剛度和塑性，但是消防部隊配備的搶險救援配置主要是處理公路交通事故，利用傳統救援設備，無法對車體有效破拆，于車體外探測和開辟救援道路難上加難[3]。動車車體由多種高科技材料制成，傳統的救援裝備無法有效切割車體[4]。況且現有生命探測儀對工作環境要求很高，僅在特殊環境下有效用。

三是應急救援多方聯動機制不規范。現階段,消防、公安、防汛、防震等政府部門都有各自的信息管理系統,但部門之間標準不一,沒有建立起統一的溝通渠道,常常各自為政,很難形成信息共享共用。為避免部門間職權分割、行動單一、單打獨斗的現象，必須建立完整的協作聯動機制，達成統一調度指揮，部門間溝通互助、協作配合的應急處置。

2.應急救援成本高

一是高速鐵路線路修復成本高。高速鐵路列車制造、線路修建動輒百億元、千億元，線路以“橋”為主。相較之傳統普速線路大型救援，高鐵救援的難點主要是高鐵線路、橋梁負荷能力對救援裝備作業和返送時橋梁通過性能的約束。并且目前世界范圍內沒有完全適應我國高鐵大型救援需要的救援用鐵路起重機。救援行動本身具有危險性，而且對線路、橋梁破壞性大，隨后的線路、橋梁修復工程也將耗費巨額資金。

二是高速鐵路應急救援專業設施、設備造價高。我國于2017年研制成功高速鐵路救援起重機的消息令人欣慰，它填補了我國高速鐵路救援起重機研究空白，但是，救援起重機造價高昂，還有鐵路救援列車、隧道救援列車、救援直升機都需要高成本制造，目前正在探索巨額造價與應急救援工作的平衡點。另外，鐵路事故救援點的設立，為事故救援提供后勤保障，優化救援資源分配。我國高鐵救援點設立少，許多重要車站未設立救援點，專業救援設備難以實現點到點。事故發生后，需要從附近救援點借專業救援設備，難以保證及時救援，錯過最佳救援時間造成的損失也難以估量。

3.應急救援技術不成熟

高速鐵路救援技術種類繁多，參與救援人員也應訓練有素，能在事件發生時以過硬的專業技能和高度應變的心理素質迅速展開救援[5]。到目前為止，我國尚未形成一套成熟的高速鐵路應急救援系統，例如存在應急預案編制及內容不順暢、應急管理系統性不強、應急救援保障能力不足等問題，建立一套適合我國高速鐵路的救援系統迫在眉睫。

4.應急救援指揮、調度體系不成熟

我國的一體化救援指揮、調度系統尚不成熟，目前主要表現為:

一是災害預報遲緩、信息回饋遲延、指揮職能交叉、救援力量星散、災情評測不科學、響應體系不完整，缺乏高水平應急指揮平臺。

二是應急指揮水平有待提高。應急指揮系統存在智能化、信息化手段短缺的弊病，對信息剖析不夠及時精準，缺少對突發事件現場的預判行為[6]；在發生跨區域的高速鐵路突發事件時，各區域可能有著各自不同的救援方案和指揮系統，不能對應急救援工作形成統一有效的指揮。目前我國在此方面并未形成高效的指揮系統。有時更是要憑著過去的經驗做事，從而導致應急指揮水平不足，且難以在短時間內提升。

二、高速鐵路安全應急救援問題產生的原因

(一)高速鐵路安全應急救援的重要性認識不足

1.高速鐵路安全應急救援社會關注度低

人員素質對安全有重要影響，受國家安全文化以及應急文化建設的影響，我國高速鐵路雖然受眾龐大，但是公眾文化素質參差不齊，非業內人士和相關領域研究人員，對高速鐵路安全應急救援的關注普遍較少。加之高速鐵路安全應急救援宣傳力度小，應急訓練少，公眾安全意識薄弱，對高速鐵路安全應急救援的關注度低。

2.對高速鐵路安全應急救援的重要性認識不足

高速鐵路技術攻關的報道鋪天蓋地，高安全、高舒適成為高鐵的代名詞，但是整體來說，我國高速鐵路安全文化基礎薄弱，社會對高速鐵路安全應急救援了解甚少，對其重要性以及必要性認識不足，對其預判定位不準，進而建設投入少，導致高速鐵路安全應急救援建設進程緩慢，高速鐵路運營存在安全風險。

3.高速鐵路安全應急救援公眾責任意識淡薄

高速鐵路的公益性最終使命指向為人民服務，公眾是直接受益人，與此同時，公眾還是維護高速鐵路安全的主力軍[7]。在物欲橫流的社會，“利己”已然走到臺前，人們行為目的指向性很強，公眾享用著、消費著高速鐵路的公益性，卻丟失了社會責任感和認同感，忽視、漠視甚或抵觸這份公共責任，對高速鐵路安全應急救援亦如是。

(二)高速鐵路安全應急救援機制不健全

1.高速鐵路安全應急救援組織體系不健全

一是目前應急救援機制在整個國家應急救援體系中處于被動地位，缺少系統機動性和靈活性，無法完全滿足應急救援要求。相關主體各自組建的專業救援隊伍雖然具有一定的專業救援能力，但存在職權分割，力量星散、缺乏合力，職能單一等問題。

二是應急辦沒有直接管理的專業救援隊伍，不具有直接統轄指揮權，無法直接指揮、調度星散的專業救援力量，應急辦的領導指揮效用和機構權威無法發揮。到場的參戰隊伍各自為戰、單一作戰，缺少統一領導指揮和綜合協作溝通，無法形成及時、有效、迅捷的應急救援力量。

2.高速鐵路安全應急救援法律機制不健全

應急救援立法缺乏整體性和統一性，法律規范之間缺少對接存在沖突，很大程度上弱化了法律應有的效力。另外，該機制在法制根基、組織系統、運行制度、保障制度等方面仍存有諸多弊端，個別地方曾因應急救援機制不完善致使“小災”演化成“大難”，引起社會不穩。

(三)高速鐵路安全文化建設不到位

1.高速鐵路安全文化教育缺失

安全文化建設是構建高速鐵路安全體系的重要課題，完善的安全文化為高速鐵路安全提供理論支撐和社會保障。安全文化建設具有指引功能、規范功能等獨特優勢,輔以文化的深遠影響力、廣大滲透力和持久擴張力,促使鐵路運營企業打造以人為本安全至上的氛圍,從而為高速鐵路運輸安全奠定扎實的社會基礎[8]。但是，我國高速鐵路安全文化教育嚴重缺失，導致社會安全意識淡薄，公眾安全敏感度低，自我保護能力差，對高速鐵路應急救援工作的開展增加了難度。高速鐵路安全文化宣傳、教育、培訓多流于形式，沒有完整的高速鐵路安全文化管理制度和組織模式，加大了高速鐵路應急救援機制建設難度，給高速鐵路應急救援機制建設帶來更大的挑戰。

2.高速鐵路安全應急教育缺失

2018年9月8日以“交通安全”為主題的“世界急救日”,顯示出全世界對交通安全急救的重視，高速鐵路作為現代高速交通的運輸方式，其應急救援研究應當被重視。此前，曾有一則消息稱：我國每年急救知識普及的受眾約1 000多萬人次，應急教育普及率極低，僅為1%，與發達國家50%的平均普及率差距巨大，該組數據表明，我國應急教育僅是星星點點[9]。此外，應急教育更多地存在于理論教育上，實踐演練教學少，理論與實踐仍存在較多差距，紙上談兵不能應急，實踐中應急救援工作慌亂無序，耽誤救援質效。

3.安全風險意識淡漠

鐵路運輸安全是旅客最為關心的因素。2015 年 11月 1日起，鐵路部門為旅客推出了鐵路乘意險，為公眾鐵路出行提供安全保障。2017年上半年國家鐵路發送旅客14.78億人次，乘意險保費收入為1億多元，即大約4 000萬人次購買。這一冰冷的數據表明，僅有不足3%的旅客購買乘意險，只有極少數旅客購買[10]。公眾對鐵路“乘意險”不看重的原因有兩方面: 一是公眾主觀上普遍認為鐵路運營比較安全，相應的出行安全風險較低。二是公眾大多沒有認識到保險分散風險、補救的作用，對生活中無法預知的各種風險，缺少風險防范意識，保險意識過于淡漠[11]。

三、完善高速鐵路安全應急救援的立法對策

(一)樹立科學的高速鐵路安全應急救援理念

1.樹立預防為主的應急救援理念

“預防為主、以人為本、生命至上、安全第一”是建設服務型政府應該遵循的基本原則，也是應急救援的應有之意。預防是安全防范最有效的手段，它能將安全事故消滅在發生之前，使應急救援隊伍掌握主動權，進而有效保護社會公眾的人身和財產安全，是尊重生命至上，安全第一理念的直接體現。

2.樹立以人為本生命至上的應急救援理念

我國應急機制建設經歷了從粗放式到規范化，再到全面精細化，再到如今的人性化發展歷程，四個階段之間是逐步遞進并不斷完善的關系。這也說明社會越發展，越要尊重生命和人本身。事故災難面前人人享有生存的權利。在救援時，摒棄狹隘的社會認同，拋棄社會表征標尺，將“以人為本、生命至上”作為指導思想，貫穿救援全過程。

(二)加強高速鐵路安全應急救援隊伍建設

高速鐵路事故具有較強的破壞性，救援難度較大，往往需要大量的人員、物資、經濟支持，若人員不足、力量分散、物資短缺、裝備不精，應急救援工作難以推進。因此必須加快高速鐵路應急救援力量建設。

1.加強高速鐵路應急救援機構建設

高速鐵路應急救援要求具備較強的專業性，可與民航組織、海事組織等專業機構組建各司其職、各負其責又能夠實現協同聯動高效救援的機構。在全國建立一個統一的總領導機構，再在各地建立相應的分支機構，形成一套完整的高速鐵路應急救援機構組織體系，并歸屬于應急管理部門和鐵路監管部門雙重領導。

2.加強高速鐵路應急救援隊伍專業化建設

首先，從全國各地招募高速鐵路應急救援人員，建立專業化應急救援隊，實行準軍事化管理。建立高速鐵路應急救援演習制度，“養兵千日，用兵一時”，定期開展專業化、規范化、針對性強的演習，確保關鍵時刻“拉得出，打得贏”。其次，增加救援點救援力量布置。在重要車站增設救援點，增加救援力量布置，一旦發生事故，調動最近救援點現有救援力量和資源，及時展開救援工作，提高救援效率，減少事故損失。

3.加強高速鐵路應急救援裝備建設

工欲善其事，必先利其器。高速鐵路應急救援尤其應該重視“器”的作用。首先，我國已經研制出高鐵救援起重機，并且應用到高速鐵路救援工作中，沒有這些高精尖救援裝備的幫助，救援人員只能“望洋興嘆”。其次，重要高鐵站點增加備用內燃機車。在接觸網供電系統故障的情況下，內燃機車能夠發揮巨大作用，能夠及時實施救援，并能夠為高鐵乘客提供足夠的電力，使空調系統能夠正常運轉，保證廣大乘客的生命財產安全。呼吁重要高鐵站點增加備用內燃機車全方位提高高鐵應急救援綜合能力。因此，高速鐵路應急救援裝備建設必須引起高度重視，利用現有軍事或民用裝備，同時加快應急救援專用設備的精進研發，提升救援科學性和專業度。

(三)建立健全高速鐵路安全應急救援機制

1.加強應急救援聯席會議制度建設

區塊化、多階段、專業性的群體決策方法在實踐應用中，能夠使高速鐵路突發事故得到有效控制，使救援人員在救援中發揮最大價值。通過召開聯席會議，集合各方力量，共享安全應急救援信息，提供專業建議和多樣方案，并統一優化應急救援方案，使應急救援隊伍思想統一，行動明確，展開及時有效的救援工作。

2.建立高速鐵路應急救援報告和信息發布制度

明確應急信息的報送辦法，打造快捷、高效的信息報告程序，發布的內容要客觀真實和權威。同時，加大應急救援信息保護力度，預防事故現場狀況以及應急救援信息非官方泄露，避免陷入不實信息的輿論漩渦，阻擋巨大的輿論壓力。

3.建立高速鐵路應急救援分級響應制度

在接到救援命令時，應立即與上級主管部門及離事故最近的物資運輸單位了解具體情況，掌握第一手資料，以確定具體響應級別。各級、各部門的專業應急救援指揮機構應當制定本級范圍內應急救援的分級原則、響應制度及等級劃分標準，明確響應程序，明晰事故的通報內容和處置方式，特別是在跨區域、跨部門的重大高速鐵路安全事故應當根據實際情況，明確具體的響應方法和程序。

4.建立高速鐵路應急救援資金保障制度

基于高速鐵路的特性，救援成本高，因此，充足的資金是順利開展救援行動的重要保障。專項資金可用于應急救援技術研發和設備購置更新，給應急救援提供資金支持，滿足應急救援的硬性要求，以便更好地開展應急救援工作。另外，通過設立專項資金，激勵地方政府積極配合參與應急救援工作，提高地方政府保護高速鐵路安全的積極性，維護路外安全。

(四)完善高速鐵路安全應急救援調度指揮機制

1.明確安全調度指揮原則

調度指揮系統在高速鐵路應急救援中發揮著重要作用，高速鐵路應急救援應當堅持“統一指揮、行業指揮、逐級指揮、授權指揮”的原則。一旦發生鐵路事故，指揮中心應當迅速啟動應急預案，組織指揮綜合應急救援力量趕赴救援現場，指導救援處置工作。若有特殊情況，政府組織可以授權現場的最高救援指揮員代為行使臨場處置指揮權，采用“扁平化”方式有效指揮。

2.統一指揮調度，組建現場救援指揮部

統一調集專業救援力量，征集社會力量，同時，做好專業救援力量與社會力量之間的對接協調工作，明確分工，各司其職，各負其責，提高救援效用。交通部門負責疏通交通，必要時采取道路管制，保障救援通道暢通；治安部門應做好現場保護，既要保護事故中證據也要注重事故內部外部分隔保護，防止發生偷盜、哄搶等次生事故；特別是鐵路調度部門，必須迅速調整運行安排，對事故區域限行，防止發生二次事故。通過統一調度指揮，有序開展救援工作。