商品房預售資金監管問題研究

林瀅

（河北大學，河北 保定 071000）

在商品房交易過程中，“一房多賣”的現象并不罕見，這嚴重損害了購房者利益，擾亂了房地產市場的運行秩序。基于該現象危害程度大、范圍廣，商品房預售制度應運而生。預售制度指開發企業將建設中的房屋預先出售，由承購人預先支付定金或房款，雙方簽訂預售合同后，由開發企業向房產交易管理部門申請辦理預售合同備案手續，產生對抗第三人的效力，以保證承購人的合法權益。該制度有效保障了購房人日后物權的實現，但面臨預售資金監管難的問題。本文旨在探討如何對預售資金進行有效監管。

一、現行監管模式的共性

根據《城市房地產管理法》第四十四條第四款規定：“商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設”和《城市商品房預售管理辦法》第十一條規定：“開發企業預售商品房所得款項應當用于有關的工程建設；商品房預售監管的具體辦法，由房地產管理部門制定”，各地出臺了相應的地方性法規和規章。現行預售資金監管模式可總結為由房地產交易管理部門、商業銀行和中介機構進行監管三種，并分別以廣州、杭州和濟南為代表。

由房地產交易管理部門監管的模式成立了專門的監督管理小組，統一對預售人收存和使用預售款行為進行監督，并對預售項目進行檢查；由商業銀行監管的模式是由開發企業委托商業銀行進行監管，預售登記許可的辦理以預售款代收銀行出具的監管方案、開發企業與銀行間的預售款監管協議為前置要件，預售款具體使用由銀行進行監管并與貸款發放相結合；由中介機構進行監管的模式是由擔保公司或者工程監理機構作為監管機構，對預售資金實施監督，以設立專門賬戶和代收銀行、中介機構、預售人間的三方協議為許可的前置要件。

三種模式的共性總結如下：一是都設立了預售款專用賬戶，實現專戶管理。各地都把在代收銀行設立專門賬戶作為預售許可的前置要件。二是把多方協議作為預售許可的前置要件。在由房地產交易管理部門監管的模式中，由監督管理小組、預售人和開戶銀行簽訂三方協議；在由商業銀行監管的模式中，由預售人和預售款代收銀行簽訂監管協議；在由中介機構監管的模式中，由代收銀行、中介機構、預售人簽訂三方協議。三是預售款使用的監管方式基本一致，由監管主體根據工程進度進行審批，由代收銀行或者通知代收銀行支付一部分預售資金。

二、現行監管模式的缺陷

（一）以房地產交易管理部門為監管主體

該模式有較強的行政約束力，但也存在如下問題：1.相關機構職權范圍擴張，容易產生權力尋租行為，導致監管體系名存實亡，影響購房群眾的切身利益。2.缺乏專業的管理隊伍。組成專門的監管小組，人員在短時間內難以具備專業技能，對施工進度的審核和預售資金使用批準容易流于形式；而專業化隊伍無法在短時間內建立，難以適應購房者急切的利益保護需求。

（二）以商業銀行為監管主體

該模式對作為營利主體的商業銀行的社會責任要求過高。一方面，其不會也無力承擔因監管不當產生的責任；另一方面，銀行與開發企業間存在因信貸業務而產生的利益關系，容易導致監管行為的錯位，影響監管的公正和可靠性；再者，預售款的使用需要經過審批，但根據施工進度進行資金審查不是一般銀行從業人員可以完成的工作，而大多數商業銀行又不愿增加配備專員的支出，審查容易流于形式。

（三）以中介機構為監管主體

在該模式下，政府監督走向監督力度過小的另一個極端，不利于有效監督體系的形成；不僅如此，各地具有相應技術和抗風險能力的中介機構數量不足，公正性難以保證；再者，中介機構承擔責任的能力較弱，監督不足后觸發的救助機制還不完善，本著權責統一的原則，很難對這類主體的監管效果產生較高期望值。

三、監管模式的走向

（一）區別對待

鑒于不同城市經濟發展水平的不同，在房地產市場秩序未統一的情況下，對預售資金的監管不能一概而論。對市場秩序較穩定、主體誠信度較高的城市，可推行從寬的政策；而市場秩序較為混亂、主體背離誠信原則的城市可適當從緊。對市場發展較成熟、融資渠道多的地區可采取偏緊的政策，防止市場的盲目擴張；而發展較為落后、融資渠道單一的地區則適當放寬。對待不同的開發企業也可以有不同的政策，以廈門的監管模式為例，其規定了免監管的范圍和條件，符合條件的企業可申請免監管，既減少了政府的工作負擔，又督促企業進行自我約束和監督。

（二）有限監管

預售資金監管可以有效保護購房者的利益，但也抑制了資金的流動，造成市場效率的缺失。在實踐中對預售資金的監管可以采取最低余額限制或者項目保證金制度，限制金額之外的預售款可由開發商自行支配，保證市場活力。重慶市的監管模式是有限監管的典型，如果專用賬戶的資金余額已能確保預售項目工程建設所需全部資金并超過本項目工程建設投資額的15%的，可申請“限定資金監管數額”，對超出“限定資金監管數額”的預售資金申請免監管。

商品房預售制度是我國房地產市場中的一項重要制度，各地的監管模式各有所長，但應用到實踐中也有各自的缺陷。因此，對預售資金的監管不能一概而論，應該給予各地部門發揮地方特色的空間，實現區別監管和有限監管，最終推動房地產市場的健康發展。