欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展與征地拆遷工作問(wèn)題研究
——以廣西為例

邱宗國(guó)

（廣西職業(yè)師范學(xué)院，廣西南寧 530007）

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要源源不斷的土地供給并不可避免地涉及到征地拆遷問(wèn)題。政府的征地拆遷工作顯然具備必要性和合理性。但由此引發(fā)的社會(huì)矛盾沖突也在增多，成為了影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素，給經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)了阻礙。統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與征地拆遷工作有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中離不開(kāi)征地拆遷工作

欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平處在全國(guó)較低水平。其要與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)，就要牢牢抓住發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)，保持一個(gè)高于全國(guó)平均發(fā)展水平的速度。這意味著政府征拆每年仍需有一定的量，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，也無(wú)法完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化任務(wù)。

（一）廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年來(lái)隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的速度也不斷加快。2018 年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.22%，首次超過(guò)50%大關(guān)，意味著廣西從鄉(xiāng)村型社會(huì)到城市型社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變。2019 年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.09%，比上年末提高0.87 個(gè)百分點(diǎn)，繼續(xù)加快追趕著全國(guó)平均水平的步伐，但廣西仍然是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后的省份。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019 年末全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率位居全國(guó)倒數(shù)第五位。

廣西經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后，有多重因素。從自然地理?xiàng)l件來(lái)看，廣西山地多平地少，“八山一水一分田”的地貌之上，過(guò)去交通基礎(chǔ)設(shè)施也較為落后，再加上教育發(fā)展水平相對(duì)中東部等地比較滯后，以及原有的工業(yè)布局較少等因素，廣西的整體工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平都較為滯后。不過(guò)，較低的城鎮(zhèn)化水平，也意味著較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。尤其是近年來(lái)隨著南廣、貴廣高鐵等高鐵的陸續(xù)建成運(yùn)營(yíng)，廣西到港澳珠三角之間的空間時(shí)間距離大大縮短，兩地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，不少產(chǎn)業(yè)選擇到廣西落戶，加快了廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐。

圖1 2014—2019 年廣西城鎮(zhèn)化率變化趨勢(shì)圖

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要源源不斷的土地供給

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還增加了的一項(xiàng)基本職能即城市土地供給職能。土地作為城鎮(zhèn)化中的資源及場(chǎng)所，必須由農(nóng)業(yè)不斷向工業(yè)提供。

1.欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展伴隨著土地城市化的快速發(fā)展。從2010—2019 年，廣西城市建成區(qū)面積從940 平方公里增加到1 500 多平方公里，10 年間增長(zhǎng)了超過(guò)1.5 倍。可以說(shuō)，廣西城鎮(zhèn)化道路也是土地從農(nóng)村走向城市的市場(chǎng)化之路。

圖2 2010—2018 年廣西城市建成區(qū)面積變化趨勢(shì)圖

2.增加城市土地供給是保障新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀需要。《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量指標(biāo)以及土地利用指標(biāo)顯示：常住人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1.3 個(gè)百分點(diǎn),2020 年要達(dá)到54%。到2020年，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制在110 平方米以內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模控制在3 000 平方公里，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在5.5%以內(nèi)。近10 年來(lái)，廣西城市建設(shè)用地面積從2010 年的909 平方公里增長(zhǎng)到2018 年的1 445 公里，增長(zhǎng)了近1.6 倍。農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。

圖3 2010—2019 年廣西城市建設(shè)用地面積變化趨勢(shì)圖

（三）推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備實(shí)質(zhì)性減少征拆的條件

近幾年來(lái)，特別是黨的十八屆三中全會(huì)提出縮小土地征收范圍后，全國(guó)各地就如何實(shí)質(zhì)性減少征拆面積開(kāi)展了實(shí)踐探索。但從進(jìn)程來(lái)看，改革推進(jìn)速度緩慢，對(duì)于如何實(shí)質(zhì)有效地減少征拆也只停留在政策研究層面上，一些地方雖然制定了一些文件，但多數(shù)是“紙上談兵”，實(shí)際落實(shí)比較少。現(xiàn)階段，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，實(shí)質(zhì)性減少征拆的條件并不具備。

首先，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，對(duì)公共利益限定的不足，使得寄希望于使用“公共利益”或“公共使用”條款來(lái)達(dá)到減少征拆的目的并不現(xiàn)實(shí)。從根本上說(shuō)，實(shí)質(zhì)有效地減少征拆關(guān)鍵在于杜絕非因公共利益目的征拆行為，征拆活動(dòng)只因公共利益需要而發(fā)生。如何界定征地工作中的“公共利益”一直是法律制度中難以明確的糾結(jié)點(diǎn)。新中國(guó)成立后，在不同的社會(huì)發(fā)展階段，國(guó)家對(duì)征地原則都做過(guò)界定。“保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地”是1953 年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中所確定的國(guó)家征地基本原則。1982 年，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，條例中籠統(tǒng)地將征地原則確定為“為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等多方面的建設(shè)”[1]。雖然隨后的10多年間，在多次土地管理法修訂過(guò)程中，都有學(xué)者和政策制定者提出要嚴(yán)格限定公共利益的內(nèi)容，但是都遭到了政府相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的反對(duì)，至今對(duì)征地中公共利益的界定都難以在相關(guān)法律制度中得到明確。可見(jiàn)，我國(guó)一直采取的是廣義的“公共利益”概念，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的國(guó)家戰(zhàn)略背景中，“發(fā)展就是硬道理”，只要是圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)啟動(dòng)的征拆，都會(huì)被認(rèn)定為符合公共利益的需要。公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件。

其次，在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，廣西各地政府的首要工作都是抓項(xiàng)目、抓投資、抓發(fā)展，這種情況下，需要相當(dāng)規(guī)模的工業(yè)用地。廣西作為中國(guó)后發(fā)展地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，最大的潛力和希望在工業(yè)。工業(yè)必須繼續(xù)扛大旗、挑大梁。“十三五”期間，廣西千億元產(chǎn)業(yè)和園區(qū)規(guī)模穩(wěn)步壯大，工業(yè)總產(chǎn)值年均增速將達(dá)到7.5%、工業(yè)增加值年均增速達(dá)到7.5%以上。到2020 年，全區(qū)工業(yè)投資規(guī)模將達(dá)到11 250 億元，技改投資規(guī)模達(dá)到9 000 億元，超5 000 億元產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)突破，超3 000 億元產(chǎn)業(yè)達(dá)到5 個(gè)，超2 000 億元園區(qū)達(dá)到2 個(gè)，超千億元園區(qū)達(dá)到5 個(gè)，形成一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)大集團(tuán)，超千億元企業(yè)達(dá)到2 家。工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，需要土地資源的有效利用作為支撐。廣西區(qū)內(nèi)各級(jí)政府要科學(xué)安排工業(yè)用地，根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一部署和自治區(qū)的統(tǒng)一安排，加快各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善，根據(jù)經(jīng)審批的土地利用總體規(guī)劃，及時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)劃中工業(yè)用地的布局和規(guī)模。年度計(jì)劃用地指標(biāo)重點(diǎn)向工業(yè)園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)傾斜，按照集中統(tǒng)籌、分級(jí)保障的原則，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、效益高、節(jié)約集約用地的重大工業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先保障先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，盡管黨的十八屆三中全會(huì)提出縮小土地征收范圍，但這種縮小勢(shì)必不能危及地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，否則將會(huì)影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從近十年廣西征用土地面積變化情況來(lái)看，廣西征用土地面積都維持在高位水平，沒(méi)有出現(xiàn)明顯的縮量。因此，征拆工作能調(diào)整的更多的是征拆的手段、途徑以及方法。

圖4 2010—2018 年廣西征用土地面積變化圖

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)征拆難題與成因分析

1998 年修訂的《土地管理法》從1999 年起開(kāi)始實(shí)施。也正是從這時(shí)開(kāi)始，在全國(guó)各地征地規(guī)模劇增，征地沖突也日益增多。以廣西為例，2019 年廣西自然資源廳一年受理的征拆信訪案件累計(jì)500 多件，占其當(dāng)年全部信訪案件的90%以上。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，征地成本越來(lái)越高，帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也與日俱增。近10 年來(lái)，在廣西各市縣范圍內(nèi)，都發(fā)生有不同程度的征拆糾紛案件，造成了人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失。較引人關(guān)注的有：2015 年南寧雞村8.28 強(qiáng)拆案、2010 年北海銀灘白虎村強(qiáng)拆案、2010 年梧州蒼梧征地糾紛沖突、2010 年桂林平樂(lè)縣征地糾紛流血事件等。拆遷工作在一段時(shí)期里成為政府工作中最負(fù)惡名的一項(xiàng)，承受巨大的工作壓力，成為政府形象的“負(fù)資產(chǎn)”。而且征地制度與財(cái)政、晉升機(jī)制等一起塑造了各地“以地謀發(fā)展”的模式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式扭曲；征拆工作難度較前大大增加，已經(jīng)成為限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。大量違法征地背后是層出不窮的腐敗，因征地而起的大量信訪和群體性事件則影響了改革發(fā)展穩(wěn)定的大局；大規(guī)模征地還造成耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的下降，進(jìn)而危及糧食安全。

（一）征拆難題的通病與成因分析

征地拆遷是推進(jìn)社會(huì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府不可回避的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，征地拆遷（不動(dòng)產(chǎn)征收）都被許多國(guó)家政府列為工作難題。究其原因，主要由以下方面造成：

1.征拆主體間地位不平等。在征拆活動(dòng)中，征拆者為政府，代表公眾利益，是天然的征拆主體，被視為征拆活動(dòng)的強(qiáng)勢(shì)方。被征拆者一般為個(gè)人或某一集體，代表私人或集團(tuán)，雖為征拆的另一主體，但在傳統(tǒng)主客二分的統(tǒng)治思維下，往往被當(dāng)作征拆的客體，是被管制的對(duì)象，視為弱勢(shì)方。征拆者和被征拆者這種天然的地位失衡，導(dǎo)致一旦兩者發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)公眾和輿論都會(huì)偏向弱勢(shì)一方，甚至無(wú)論其合理與否。

2.征拆利益分配難協(xié)調(diào)。在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，追求利益最大化是征拆對(duì)象唯一的也是最根本的訴求。在這訴求下，征拆活動(dòng)各方都高度期待利益的最大化，“坐地起價(jià)”“漫天要價(jià)”“無(wú)理索價(jià)”等會(huì)充斥在整個(gè)拆遷協(xié)商談判的進(jìn)程中，有效的商談與和解難度之大可見(jiàn)一斑。在整個(gè)征拆制度非常完善成熟的一些西方國(guó)家，也會(huì)不可避免地遇到征拆中的漫天要價(jià)者，出現(xiàn)因利益的不可協(xié)調(diào)導(dǎo)致政府在推行城市化建設(shè)時(shí)困難重重。

3.征拆受益與損益間難平衡。征地拆遷的目的是為了社會(huì)公共利益的需要。公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡(jiǎn)稱公益。是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征[2]。公共利益的不確定性主要表現(xiàn)在“公共”的不確定性和“利益”的不確定性。如何識(shí)別公共利益是認(rèn)識(shí)政府征拆的重要問(wèn)題。在以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的發(fā)起的征拆活動(dòng)中，大多數(shù)人成為了受惠者。對(duì)于這樣的受益，程度因人而異，可大可小，可多可少，甚至很多時(shí)候僅實(shí)現(xiàn)了“最多受惠者的最小利益”，大家也都心安理得，理所當(dāng)然。因而，社會(huì)公眾也難以一躍而起地支持征拆。反過(guò)來(lái)，對(duì)于征拆所帶來(lái)的損益都要?dú)w結(jié)在被征拆者身上，其物權(quán)遭強(qiáng)制變動(dòng)，觸動(dòng)了“最少受惠者的最大利益”。當(dāng)“最少受惠者的最大利益”與“最多受惠者的最小利益”碰撞時(shí)，征拆帶來(lái)的損益往往會(huì)被放大，一旦利益得不到滿足時(shí)，被征拆者奮起抗?fàn)幰簿筒浑y理解了。

4.政府征拆行為失效難以避免。查爾斯·沃爾夫認(rèn)為：政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點(diǎn)所決定的政府活動(dòng)的高成本、低效率和分配不公平，會(huì)造成政府失效[3]。公共利益的不確定性容易導(dǎo)致政府征拆決策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的社會(huì)公共目標(biāo)，或是決策雖然達(dá)到了預(yù)期的社會(huì)公共目標(biāo)，但成本（包括直接成本和機(jī)會(huì)成本）大于受益，加上政府自身缺乏的市場(chǎng)運(yùn)作能力、低效的執(zhí)行力及伴隨出現(xiàn)的官員尋租行為等因素交織在一起，極易導(dǎo)致政府主導(dǎo)的以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的征拆行為失效。在開(kāi)放透明的決策環(huán)境中，政府行為失效能迅速成為社會(huì)公眾及輿論詬病的焦點(diǎn)，征拆中的沖突行為就會(huì)被放大或被扭曲。

除上述原因外，征拆工作還是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，其所涉及面廣，過(guò)程持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，牽扯到的利益關(guān)系復(fù)雜，敏感度高，被稱為“天下第一難”政府工作并不為過(guò)。

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)征拆難題的個(gè)性特征

征拆工作除了上述的通病之外，在我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊背景下，征拆工作還有其顯著的個(gè)性特征。

1.征拆工作長(zhǎng)期處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)背景之中。國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，GDP 增長(zhǎng)率預(yù)期調(diào)降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從首重速度轉(zhuǎn)為重質(zhì)重量，這些都為適度縮小征拆范圍，減小政府征拆對(duì)群眾生活的擾動(dòng)提供了條件。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更是不可能一步到位[4]。各地政府所背負(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的硬任務(wù)雖有所緩解，但仍需要維持合理穩(wěn)定的GDP 增長(zhǎng)，政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度仍居高不下。精準(zhǔn)、合理的土地資源投放并減少與民爭(zhēng)利行為，是對(duì)政府的執(zhí)政水平與能力的極大考驗(yàn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，無(wú)疑征拆工作仍需繼續(xù)，但盲目鋪攤子，只講求數(shù)量速度不講求質(zhì)量的階段已經(jīng)過(guò)去了。征拆工作迎來(lái)規(guī)范化、講求內(nèi)涵品質(zhì)、法治化的契機(jī)。

2.征拆工作處在民眾權(quán)力意識(shí)迅速覺(jué)醒的社會(huì)當(dāng)下。民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然。受到傳統(tǒng)封建專制的影響，民眾權(quán)利意識(shí)在短期內(nèi)迅速的覺(jué)醒有其發(fā)展的必然性，公民對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)意識(shí)愈發(fā)強(qiáng)烈。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)已成為主流共識(shí)，為征拆工作的法治化、規(guī)范化創(chuàng)造了大環(huán)境。黨的十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)的精神，從中央到地方，都要提高依法行政水平，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督征拆立項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范征拆，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立監(jiān)督裁判，是具備條件的。與之形成對(duì)比的是，基層政府應(yīng)對(duì)的能力和意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上這個(gè)速度。如征拆制度建設(shè)法治化水平不高，可操作性不強(qiáng)；政府行政執(zhí)法的理念還停留在傳統(tǒng)的統(tǒng)治思維中，執(zhí)法方式方法簡(jiǎn)單粗暴；征拆干部作風(fēng)不正、腐敗頻發(fā)，執(zhí)行不力、官員尋租都時(shí)有存在[5]。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，征拆工作無(wú)疑仍將繼續(xù)，政府征拆工作的問(wèn)題與病征也毋庸諱言，必須正視。

三、整體全面深入地進(jìn)行征地拆遷工作改革為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐

（一）充分認(rèn)識(shí)和調(diào)動(dòng)政府征拆工作中的積極因素

改革開(kāi)放40 多年，政府征拆工作伴隨著我國(guó)征地制度改革在不斷的推進(jìn)發(fā)展，經(jīng)歷了各種制度的變遷，已經(jīng)建立了較為完整的工作機(jī)制，形成了較為成熟的工作思維和工作方法，為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了舉住輕重的作用。通過(guò)回顧40 多年來(lái)征地拆遷工作的演進(jìn)歷程，深入了解征拆工作變遷背后的力量和思維方式，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府征地拆遷工作雖然伴隨有問(wèn)題與沖突，但也有其積極有為的因素。主要體現(xiàn)在：

1.征拆體制能彰顯出基本的公平合理。征拆對(duì)象對(duì)征拆補(bǔ)償價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)的滿意度最能直接反映征拆制度是否公平合理。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)舊城改造中，補(bǔ)償方式分為實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種。前者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少為1∶1.1，一般為1∶1.1～1.3 之間，后者則以第三方評(píng)估價(jià)為準(zhǔn)。由于被拆遷人有選擇權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)為普遍的、體制性的補(bǔ)償價(jià)格不公平是不存在的。在筆者的走訪調(diào)查中，絕大多數(shù)的征拆對(duì)象對(duì)城改中的補(bǔ)償價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)到基本滿意以上；在農(nóng)村，對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)的滿意度達(dá)到了90%以上。

2.征拆工作并不存在輿論所指的“原罪”。事實(shí)上，政府因征拆工作引來(lái)的所謂惡名，除了工作本身復(fù)雜性原因外，也還與政府對(duì)征拆工作的公開(kāi)透明程度不夠，宣傳工作薄弱等因素密切相關(guān)。政府拆遷工作中雖然偶有存在被拆遷人要價(jià)過(guò)高或黑惡勢(shì)力參雜的情形，但總體而言，征拆工作是符合國(guó)家、社會(huì)、人民利益的。因部分惡性案件的發(fā)生而全面否定政府征拆工作無(wú)疑是錯(cuò)誤的。

3.農(nóng)村和城市被征收人大多仍然愿意或傾向于愿意接受土地征收。從調(diào)研看來(lái)，盡管前發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村征地工作存在補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題，但如能補(bǔ)償合理且及時(shí)，大多數(shù)人仍然愿意接受土地被征收。對(duì)于城市和城市周邊的郊區(qū)農(nóng)民，征收工作能夠成為使其獲利的途徑，大多數(shù)被征收人仍然是受益的，問(wèn)題往往在于受益的大小。因此，對(duì)于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)奶岣撸a(bǔ)償價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)一步的市場(chǎng)化，補(bǔ)償安置方式更加多元化，那么，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)被征收人土地被征收的意愿將會(huì)得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。

（二）建立健全確定性高、公開(kāi)性好的征拆工作體制機(jī)制，使征拆工作走向規(guī)范化，透明化

1.科學(xué)制定征拆工作長(zhǎng)期規(guī)劃，適度縮小征拆范圍。過(guò)去征拆決定過(guò)于隨意，面積過(guò)大，已經(jīng)引發(fā)了較尖銳的社會(huì)矛盾。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)決定，適當(dāng)縮小征拆范圍，是對(duì)當(dāng)前情況的正確應(yīng)對(duì)。征拆工作不應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)意志而定，應(yīng)有年度、三年至五年乃至更長(zhǎng)期的規(guī)劃，不要投資項(xiàng)目來(lái)了再征，而應(yīng)按照規(guī)劃來(lái)征，征到的地可以以土地儲(chǔ)備方式儲(chǔ)備起來(lái)，項(xiàng)目來(lái)了應(yīng)看能否用既有規(guī)劃消化，如規(guī)劃不能容納，則應(yīng)在下一期規(guī)劃設(shè)計(jì)，不要強(qiáng)推。此外，政府還必須提高對(duì)征拆工作時(shí)間上的容忍度，力避為了趕政績(jī)工程的工期強(qiáng)力推進(jìn)條件不成熟的征拆。

2.要以新常態(tài)思維，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀，減少征地拆遷的“利益化”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新常態(tài)。政府的征地拆遷工作也要積極主動(dòng)適應(yīng)這種新常態(tài)的需要。新常態(tài)下，政府要積極主動(dòng)地弱化征地拆遷工作的財(cái)政來(lái)源職能，提高產(chǎn)業(yè)稅收占比，減少對(duì)土地出讓收入的依賴性，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)去除通過(guò)大拆大建拉動(dòng)GDP 以獲得政績(jī)的錯(cuò)誤觀念，將政府征地拆遷工作引向多為公共利益服務(wù)，為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)的正常軌道上來(lái)。財(cái)政部2019 年公布的財(cái)政收支情況顯示，地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算收入增長(zhǎng)11.4%，地方賣地收入仍然超過(guò)地方公共財(cái)政收入的一半以上，再創(chuàng)歷史新高。弱化政府征地拆遷工作的財(cái)政來(lái)源職能任重道遠(yuǎn)。

3.完善征拆工作制度，改革具體制度構(gòu)件。近年來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在探索征拆工作改革中總結(jié)出一些成功經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)行整合推廣。如在征地工作中，土地變性后可留一部分給被征地農(nóng)民，使他們有長(zhǎng)期賴以糊口的生產(chǎn)資料，探尋失地農(nóng)民參與土地開(kāi)發(fā)利益分配的途徑，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、群眾的多贏；又如拆遷項(xiàng)目啟動(dòng)前，通過(guò)有效方式確保補(bǔ)償款、過(guò)渡房等保障措施提前到位，嚴(yán)禁補(bǔ)償款、過(guò)渡房等保障措施不到位就開(kāi)始拆遷；又如拆遷項(xiàng)目注重回遷后服務(wù)，不能回遷后就撒手，要有工作機(jī)制和手段關(guān)注回遷和異地安置的被征收人的生活狀態(tài)，避免產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素。

4.建立市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)利益共享化。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村征地工作中，給農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格和政府賣地價(jià)格之間存在巨大價(jià)差。這是由于征地補(bǔ)償價(jià)格形成機(jī)制的非市場(chǎng)化造成的，這也成為了征地矛盾激化的主因。此外，補(bǔ)償方式的不完善會(huì)激發(fā)征地矛盾沖突。農(nóng)村土地征收不是一個(gè)單純的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，被征地農(nóng)民整個(gè)生活狀態(tài)都會(huì)被打亂，不少人可能終其一生再無(wú)法順利就業(yè)，家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、社會(huì)地位都會(huì)發(fā)生劇烈變化。把征地作為一個(gè)單純的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題、法律問(wèn)題，是簡(jiǎn)單化了復(fù)雜問(wèn)題，會(huì)蓄積社會(huì)矛盾，埋下不和諧隱患。農(nóng)村征地補(bǔ)償價(jià)格市場(chǎng)化首要切實(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)補(bǔ)償價(jià)格的說(shuō)服力。征地利益分享制度化必須保證被征地農(nóng)民能夠長(zhǎng)期可持續(xù)地獲益，保證其收入來(lái)源穩(wěn)定，未來(lái)生活有保障。可通過(guò)提供工作機(jī)會(huì)、工作培訓(xùn)、參與土地開(kāi)發(fā)的盈利分配，入股、土地變性后留成等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

5.引入社區(qū)工作新機(jī)制，暢通征地糾紛投訴裁判渠道。社區(qū)工作薄弱，手段缺乏，是引發(fā)征拆工作矛盾、惡化干群關(guān)系的重要原因。政府在征拆工作中僅僅依靠傳統(tǒng)的集中開(kāi)會(huì)、到家訪談等方式已經(jīng)很難取得好的效果。應(yīng)當(dāng)吸收社區(qū)輔導(dǎo)工作手段，引入律師服務(wù)、社區(qū)心理輔導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)輔導(dǎo)等社區(qū)工作機(jī)制，使被征收人在信息充分、服務(wù)到位的情況下接受征收。保證征拆工作透明度的同時(shí)，提高征拆的公信力。被征收人，在對(duì)征拆面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征拆程序、租房回遷等方面有異議時(shí)，投訴渠道應(yīng)當(dāng)暢通，應(yīng)當(dāng)保證其獲得公正、中立的裁判，使矛盾化解在原地。司法改革應(yīng)當(dāng)確立司法程序?qū)φ鞑鸸ぷ鞯挠行ПO(jiān)督、獨(dú)立裁判，避免把矛盾引到群眾信訪上來(lái)。

6.科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，提高政府征拆工作法治化水平。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)已成為主流共識(shí)，為征拆工作的法治化、規(guī)范化創(chuàng)造了大環(huán)境。十八屆三中全會(huì)的精神，從中央到地方，都要提高依法行政水平，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督征拆立項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范征拆，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立監(jiān)督裁判，是具備條件的。通過(guò)科學(xué)立法、有效執(zhí)法，提高征拆工作法治化水平，是徹底解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府征拆難題的根本出路。

總之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各級(jí)政府在征地拆遷工作中更加積極有為，充分調(diào)動(dòng)工作中的有利因素，調(diào)整優(yōu)化利益驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)征拆工作法治化，建立健全征拆工作體制機(jī)制，糾正政府行為偏差，以創(chuàng)新社會(huì)管理的新思維和新方法積極探索政府征地拆遷工作的新模式，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助力。