“漏斗式”治理：社會工作政策生產何以“變形”？

王學夢

（華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237）

一、問題提出

21 世紀以來，隨著單位制和街居制的解體，中國正在由“國家統攬型社會”向“國家主導型社會”轉型①，中國社會開始邁向“社會政策時代”②。受此影響，在社會各界的集體召喚下，舶來于西方的社會工作被委以重任，登上了中國社會治理的舞臺。

2006年以來，中央密集發布各類社會工作政策文件45 個③。然而，這些政策在基層落地時經常遭遇打折、走樣，甚至到最后不了了之，與中央意圖形成強烈反差。社會工作政策何以失靈？學界對這一現象反思的焦點在于：社會工作政策“執行”環節的行政吸納，是導致政策疲軟和“空轉”的主要原因。如朱健剛、陳安娜認為，復雜的街區權力關系限制了專業社工深度嵌入社區治理④；陳家建則指出，作為最基層單位的社區，處于低治理權的結構位置，只能被動應對自上而下的多重任務⑤。上述觀點隱含了一種價值判斷，即社會是一個自在的實體，社會工作政策在嵌入社會時，必然要順應社會自身的運行規則，否則將背道而馳。但這似乎又忽略了另外一種“社會事實”：社會工作政策之所以在執行中“變形”，不僅僅是下游的“執行”環節出現了問題，同時更可能是來自中上游的“生產”環節就已經出現了決策偏離，生產及落地過程中的制度環境、價值取向、組織基礎、認知水平等因素，都可能是誘發政策失靈的更為前置、深層的因素。

基于這一認識，本文將從“臺前”走入“幕后”，從社會工作政策在區（縣）政府的生產過程入手，集中關注社會工作政策生成的制度要素和基本邏輯。具體而言，首先對社會工作政策生產的理論內涵進行闡釋，然后檢視社會工作政策在科層系統中的基本生產過程，再對生產和落地過程中“變形”的各種表現與演化機制進行剖析，最后從制度和組織邏輯的視角解讀其背后的根本癥結。

二、社會工作政策生產的三重性

社會工作政策生產是指在政府系統內部，借助行政力量對社會福利體系進行規劃設計和制度安排，對政策落實所必需的人財物等資源進行統籌配置，以發動社會相關主體運用社會工作這一專業工具，紓解社會問題，促進民生福祉，實現社會公平的制度建設過程。從這一角度而言，社會工作政策的生成既是一項社會工程，也是一項技術工程，更是一項政治工程。如果我們將社會工作政策生產比喻成一個龐大的加工廠，那么行政性、專業性和社會性就相應構成了生產過程中必須充分考慮的三個核心變量，它們分別解決的是社會工作政策生產的主體（由誰來生產）、生產的客體（生產什么）、生產的目的和條件（土壤如何）等問題。

（一）行政性生產

各級政府是社會工作政策生產的主體，也是最外顯的層面。社會工作政策是在不同層級的政府間逐級傳導和制造出來的，政策自上而下的傳導過程，既是政策指令的下達過程，也是下級政府將上級政府較為寬泛的原則性、方向性政策轉換為更加具體化、可操作性政策的過程。就此而言，社會工作政策生產首先會受到政府內部科層邏輯和官僚理性的支配，具有鮮明的行政性。這一行政性有三個特點：

其一，社會工作政策生產是在不同層級、不同部門間非勻質擴散的。雖然各種社會政策都是在科層體系內部依據行政層級，從中央到地方層層擴散，但這種擴散并非勻質化的，因為不同層級、不同部門間的權能并非完全對等。盡管區（縣）一級政府是關乎政策執行效能的核心樞紐⑥，在各種基礎性社會政策的制定中擁有充分的行政管轄權和自由裁量權，并能依據區域實際進行靈活轉換，但這一自主性在具體的科層場域中又深受人事安排、激勵配置和注意力分布的影響。區（縣）政府中的一些邊緣性部門極有可能因激勵配置扭曲⑦、注意力分配不足⑧而將其置于實質上的權能缺失地位。

其二，社會工作政策生產受制于多重行政邏輯的支配。當下中國社會工作政策建構的路徑主要有兩個：一是試點推廣；二是政策保障。其中政策文件最為關鍵⑨，這兩點決定了各級政府是推進社會工作本土化的主導性力量，其必然難以逾越現有的干部人事制度、程序合法性等科層規制而自在生長。然而，科層規制并非鐵板一塊，在特定條件下，非常規的運動式治理甚至可能超越常規的科層制度約束而特立獨行，而頻繁的領導干部任期更換制則可能直接打斷社會政策推行進程而使政策執行效果大打折扣。

其三，社會工作政策生產受到治理目標的影響。社會治理深受政治、經濟、文化等多元目標影響而呈現出多樣性。政府不同層級、不同部門工作目標可能不一，對目標的定位也會有輕重緩急和顯性隱性之分，因而具體決策時往往“趨利避害”，以實現利益最大化和風險最小化。進而，社會工作政策實踐本身可能難以在短期內轉化為具體的政策行動和議事日程。

（二）專業性生產

專業能力是社會工作政策生產的客體。社會工作是運用助人的理念和科學的方法增進民生福祉、紓解社會矛盾、促進社會和諧的一門新興知識，具有“技術難度大、服務見效長、收益范圍小的特點”⑩。這就決定了社會工作政策的生產要注意其專業屬性，不僅要系統地引入西方社會工作的理念和方法，還要為政策落地創設必要的人才、組織和項目等資源載體。因此，專業性生產涉及以下兩個方面。

一是專業理念與方法的導入。盡管社會工作在不同的歷史時空下有著不同的專業實踐，但個案、小組和社區工作一直是其三大經典方法，助人自助、扶弱濟貧亦是其核心價值理念。受英美發達國家“專業帝國主義”和后發展國家“專業理想主義”雙重影響，當下中國社會工作在教材編寫、職業教育、職稱考試和實務操作中基本援引這一理念和方法模式。

二是專業載體的培育。各級政府主要從人才、組織和項目三個方面提供社會工作發育的政策保障：在人才培養上，以存量提升為主，以增量引進為輔；在組織培育上，以量化目標考核、放寬登記管理、吸引民間參與等方式培育社工機構；在項目扶持上，以福彩公益金、公益創投、社區服務業等方式外包公共服務。

（三）社會性生產

一是社會組織的發育度。結構優化、規模適度與功能完備是衡量社會組織發育度的基本指標。其先決條件有兩個：行業自主性和資源依附性。前者表現為社會組織與政府組織間的權責關系相對明晰、結構體系互相兼容，后者表現為社會組織的資金渠道多元、自我造血功能充沛。在此基礎上，二者能夠基本達成良性合作的政社伙伴關系。

二是社會公眾的參與度。“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，本身就包含了促進公眾參與的治理主張。在理想狀況下，借助社會工作政策的制定和執行，搭建不同形態的社會主體參與平臺和載體，既能有效緩解決策時的阻力和壓力，優化公共服務供給能力，還有助于培養社會能動性和公民自覺性，將社會力量轉化為政策推行的建設性因素。

（四）社會工作政策生產三重性的內在關系

作為一種特定的社會福利制度工具，社會工作政策既有科層指令的強制性，又有紓解社會矛盾、助力民生改善的專業性，還有培育社會組織、助推公眾參與的社會性，兼具行政、專業和社會三重屬性。以此為基礎，三者的內在關系有三點。

一是功能上的互補性。從追求社會公平正義的應然層面來看，行政性、專業性和社會性共同組成了一個相互支撐的互依三角，其中行政支持是社會工作政策生產的組織保障，專業服務解決的是社會工作政策生產的技術標準問題，而社會參與則提供社會工作政策推行的環境與土壤，三者三位一體、攜手共進，其中任何一方失衡或偏頗，都將導致政策“難產”或“流產”。

二是時序上的差異性。若將社會工作政策生產的三重性置于特定的歷史維度加以考察，可以發現三者并非同步進行，并且中西方有著截然不同的生產機制。如英國社會工作經歷了“宗教慈善行為—非專業社會工作—半專業社會工作—專業社會工作—行政性社會工作”的發展脈絡，因而遵循的是“社會性—專業性—行政性”邏輯；而中國社會工作是在政府主導下由傳統的行政性、非專業的社會工作向社會組織主導的行政體制嵌入，因而是一種“行政性—專業性—社會性”的邏輯進路。

三是文化上的敏感性。離開專業性，社會工作政策生產必然陷于“皮之不存，毛將焉附”之境地。然而專業性并非獨立于社會意識文化形態的“真空”之中，相反，社會工作的專業性脫胎于西方現代文明土壤，又消融于中國的地方知識語境，充滿了文化敏感性和話語建構力。多元文化互構帶來的催化效應，可能加速行動主體的社會認同，也可能導致行動主體的集體疏離。

為了加深對社會工作政策生產三重性及其生成機制復雜性的省視，本文嘗試以城市的區級政府決策系統為分析單位，運用典型案例分析法，對這一層級社會工作政策的生產過程進行歷時性考察（2009—2018）。具體而言，以社會工作在長三角地區H 市S 區的政策實踐為觀測窗口，以該地事關社會工作發展的部門設置、發展規劃、財政投入、崗位設定、組織培育、績效評估等為觀測內容，對其背后映射出的多重關系等加以省視。根據研究倫理，文中涉及的人名、地名、單位等均作了匿名處理。

三、案例呈現：地方社會工作政策的生產歷程檢視

S 區地處長三角發達地區，全區6 個街道54 個社區，常住人口約35萬人，具有區域面積小、人口密度大、老齡化程度高、新老小區雜糅等特點。按照時間節點，筆者將該區社會工作政策的生產歷程大致分為“試點啟動：專業社會工作‘入場’—‘入場’受阻：醞釀出臺‘新政’—多次重啟‘新政’按鈕：‘千呼萬喚始出來’—‘新政’落地‘遇冷’：社會工作‘懸浮’在上”四個時段。

（一）試點啟動：專業社會工作“入場”

受中央和省市社會工作政策影響，S 區自2009年起嘗試在社區黨委、社區居委會和社區公共服務工作站“三位一體”的社區管理模式下，依托社區公共服務工作站構建“7+1”崗位框架，其中“7”為必配的條線工作崗位，“1”為社會工作試點崗位，為社會工作“入場”提供組織保障。

除了設置社會工作試點崗位，S 區還先后出臺具有區域特色的《關于推進S 區社會工作人才隊伍建設的實施意見》《S 區社會工作人才隊伍“135”培養計劃實施意見》等文件，并組織發動社區工作者參加社會工作職業資格考試，以加大社會工作人才教培力度。下屬各街道紛紛響應，如X 街道啟動了“五型五優”社區工作者專業素養提升工程；W街道率先成立了全市首家社工機構，該機構還獲得了該市4A 級社會組織、十大成長型品牌社會組織、全區“雙十佳”社區社會組織等榮譽稱號。2013年年底，S區被確定為“首批全國社會工作服務示范區”。

（二）“入場”受阻：醞釀出臺“新政”

政府早期對社會工作的嶄新期待與政策的“閃亮登場”僅為下屬街道和社區帶來了一時“狂歡”。隨著時間推移，社會工作試點崗位逐步淪為一個“花架子”。緣由在于：在“三位一體”的社區組織架構下，社區工作者交叉任職、一崗多能的角色定位決定了其在行政壓力面前只能“眉毛胡子一把抓”，不可能有詳細明確的職責分工。而隨著各種行政工作不斷加碼，社區各種臨時性、應急性任務接連不斷，社區工作者往往身兼數職、不堪重負，不要說進行專業服務了。

2014年初，S區民政局領導班子成員調整，原先主事局長和副局長同時調離，原本任職教育系統的LM 接管該項工作。由于之前未曾接觸過社會工作，LM對此一籌莫展。適逢民政部2014年出臺《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，其意識到可以以此為著力點。隨即，《S區關于加快推進民辦社會工作服務機構發展的指導意見》初步起草完成。但這份文件隨即被局長否決，理由是2013 年年底該區已經推出加快社會組織培育發展的系列文件，二者盡管并無直接關聯，但在未明了社會工作、社工機構的內容性質前，專門發文并非必要。

（三）多次重啟“新政”按鈕：“千呼萬喚始出來”

2015年，S區啟動了“第三批全國社區治理和服務創新實驗區”申報工作，主題是“‘三社聯動’推進社區協商共治”，提出“發揮社會組織和社會工作者‘嵌入’社區的‘兩翼’功能，激發社區內外多元主體在互動合作和平等協商的基礎上，共同參與社區治理與服務”。至此，LM 轉變了工作思路，認為發展社會工作的重心應放在人才培養上。但婦聯、團委、工會、司法等部門都不在民政的管轄范圍因而無從抓起，而社區工作者作為重點培養人才非此莫屬。為此，S 區轉而起草了《S 區社會工作人才培養“十三五”規劃（2016—2020 年）》，還推出了全市首批社區工作領軍人才計劃。經多次易稿，2015年年底該文件又變身為《S 區推進社會工作人才隊伍建設發展綱要》。但2016年年初一項大型國際會議決定在H市舉辦，自上而下的工作重心瞬間卷入到城市環境美化、基礎設施改造、綜治維穩等應急性任務中來，社會工作文件再次被束之高閣，社區工作領軍人才培養也由此中斷。

2017年年初，S區民政局局長再次調離，新局長來自宣傳部門，同樣對社會工作“視而不見”。但隨著2018 年全國社區治理和服務創新實驗區驗收臨近，社會工作專項政策出臺迫在眉睫。在此情境下，最終倒逼S 區出臺了社會工作政策文件，提出“至2020年，培養社會工作領軍人才50名，打造6家社會工作實訓基地，在教育、民政、司法等部門設置不少于30 個社會工作崗位，發展10 家優質社會工作服務機構；加大政府購買服務力度，每年投入100萬元社會工作服務專項經費；支持社區工作者轉型為專職社會工作者，對于‘轉型’社區工作者除保留三年社區工作者身份外，每年資助15萬元社會工作服務經費”。

自此，歷時五年的社會工作本土政策在一波三折后終于問世。然而S 區的情況并非個例，筆者查閱H市其他幾個城區的官方網站，僅有個別城區出現“社會工作”字眼，內容也僅限于社工機構登記管理事項，專項政策幾乎為零。無獨有偶，H市民政局分管社會工作的副處長甚至親歷了社會工作政策的“流產”。在一次非官方的行業交流會上，該官員傾訴了自己的苦惱：“我自己都快退休的人了，社會工作是什么，以前從來不知道。該怎么抓呢，真是無從下手。不過分管這塊工作后，我非常認可和喜歡社會工作。但是，上面的領導（此處應理解為市委、市政府）不重視。我們起草的社工政策文件，交上去審批。市里的大領導說社會工作不就是居委會大媽干的活兒嗎？讓人感到很無語。后來這位主管領導調走了，文件也沒有了下文。”

（四）“新政”落地“遇冷”：社會工作“懸浮”在上

S區出臺“新政”的本意是開拓社會工作在基層的發育空間，促使其突破科層掣肘，集中精力探索真正意義上的專業服務。然而，此舉并未得到施政官員、社區工作者和社工機構等社會參與主體的積極認同。

在政策生產的主體——地方官員看來，政策的出臺只是迫于創新壓力不得已而為之的無奈之舉。S區社會工作業務科室的科長坦言：“從民政的角度來說，這個文件沒有實質性意義，更多是為了應付實驗區的終期驗收。當初討論這個文件的時候，財政局是明確反對的。因為凡是涉及改革，都必然要跟錢扯上關系。我們是一個老城區，財政非常吃緊。再說了，民政也叫不動其他部門。”

社區工作者是政策執行的核心主體。然而，他們卻以一種袖手旁觀的態度置身事外。“我覺得還是做社工（社區工作者）更有安全感吧，領導都不重視，社會工作發展前景很難說。再說了，就算政府給錢讓我做項目社工（轉型社區工作者）我也不會去做。紀委查得多嚴啊，這可是個上綱上線的紀律問題。”

而在政策執行的另一主體社工機構看來，“一個項目最多也就十多萬，小項目幾千塊都有，做的時候還要考慮不同項目的協調、整合問題。政府對于社會工作項目的考核跟一般社會組織沒什么兩樣，大量工作都在做活動、做臺賬，評估越來越嚴了，項目越來越不好做”。

由此可知，S 區早在2009 年便啟動了社會工作崗位試點，其后卻無疾而終。2014—2018年間歷經曲折，終于出臺了“新政”，但與政策落地相關的人財物均未得到關照和配套，基層執行者也表現出“高高掛起”的心態，政策出臺后淪為一紙空文。

四、案例剖析：社會工作政策生產如何“變形”？

如前所述，理性化的國家干預并不能繞過官僚組織、社區工作者、社會組織等多方主體交錯疊織和復雜互動的現實，作為社會工作政策生產核心變量的行政性、專業性和社會性生產，在現實生活世界均遭遇了各種瓶頸和挑戰。

（一）行政性生產遇到的瓶頸

1.激勵分配不均引致邊緣性部門權能缺失

S區2009年啟動的社會工作崗位試點因受到行政任務沖擊而“破產”。2014—2017 年又多次啟動社會工作“新政”，但都因不同職級領導人更換、國際會議召開而遭遇擱置或延遲。直至2018 年全國社區治理和服務創新實驗區驗收，S 區才迫不得已出臺了“新政”。但吊詭的是，多位受訪者卻表示，未曾見過這份文件，最大可能因其難以實現部門聯動和無法兌現而從未下發。調研發現，除非是條上部門要求當年度必須完成的硬性指標或緊急任務，塊上部門盡可能拖延發文時間。不僅社會工作政策的出臺時間跨度長達5 年，其他文件如“三社聯動”、社區協商等也難逃類似命運。

地方政府何以如此消極懈怠？在中央集權的政治格局下，上級以紅頭文件發文，下級層層轉發、傳達學習并根據區域實際加以擴散和延伸責無旁貸。而區（縣）政府“處在承上啟下的關鍵環節”，原本擁有足夠的自主權對區域社會政策進行靈活性轉換，卻表現出了“積極的惰性”原因之一在于現有的人事安排制度加劇了邊緣性政府部門的權能缺失。近年我國在人事制度改革上出現了干部隊伍整體年輕化、專業化趨勢和“空間不流動（僅在同一區塊流動）”現象，這意味著越到基層，越可能出現干部隊伍老化、職業倦怠和激勵消退，引發“政績不生產”。誠然，基層不乏有沖勁、肯干事的年輕官員，但出于培養新人需要，他們往往被安排在兩辦、發改委等更有晉升前景的實權部門。由是，越是不易凸顯政績的邊緣部門，越有可能由仕途無望的大齡官員接管。據筆者觀察，基層民政干部普遍存在年齡偏大、性別比失調現象，S區下轄各街道民政主任、科長年齡基本在50 歲上下，且女性占絕大多數。“我都一把年紀了，工作過得去就行了”“做得越多，錯的越多”“不求無功，但求無過”，這些觀念無疑是烏爾里希·貝克（Uirich Beck）所言的“有組織的不負責任行為”的鮮明寫照。

2.科層規制內生訴求的矛盾性加速政策生產的內卷化

社會工作政策生產的行政邏輯并非一種完全循規蹈矩、一成不變的存在，而是深陷程序合法性和崗位輪換制的囹圄，并受到既有的國家治理傳統的侵擾。

首先，程序合法性與治理運動性結合共同主導政策生產進程。由于政策文件的規范性和嚴謹性，一項“新政”從形成思路到“轉譯”為地方文本，必有一個慣常程序的“政策孵化期”。以區級社會工作文件的出臺為例，層層把關的公文審批制度決定了其往往要經歷科員一稿、科長一審、副局長二審、局長三審、區府辦四審、副區長五審、區長六審等關口，每個關口平均送審周期至少一周。由于每位官員掌握的信息不對稱和認識不統一，反復修改、重復修改、朝令夕改是家常便飯。末了，這一文件還要專門開會經過內部討論、意見征集、專家論證等環節。一般而言，發文層級越高，發文周期越長；發文層級越低，越易量化過度。由是，除非臨時性、緊急性政治任務，一份正式文件的問世，至少要經過半年籌備醞釀期。此外，發與不發、發的層級和范圍、內容和時機，不僅取決于主政官員意志，還取決于地方財政預算和人事安排。

然而，即使經歷了層層“關卡”，這一政策文件能否順利誕生還不可避免地要經受不可預見的政治和組織動員考驗。S區的社會工作政策因國際大型會議這一重大決策在H市舉辦而“難產”，又因國家社區治理和服務創新實驗區的驗收而問世，結果似乎讓人啼笑皆非，而這正是由科層治理的運動性、應急性所決定的，正所謂“成也蕭何，敗也蕭何”。因而，地方官員對常規的程序合法性的過度追求與非常規的國家治理的運動性結合起來，共同鉗制了社會工作政策的出臺進程。而中國國家治理的運動性、階段性特點，又決定了富于彈性、可視度低的社會工作難以在常規的科層系統中占據要位。

其次，黨政干部頻繁更換打斷政策的延續性。如果說冗繁的公文審批制度使得許多社會政策時過境遷“難產”，那么頻繁的干部任期更換制則可能直接加速其“流產”。我國《黨政領導干部職務任期暫行規定》指出：黨政領導職務的每個任期為5 年，任期內如有職務調整3 年為一個任期。S 區涉案官員基本每3 年調動一次，LM 雖未經人事調動，但其他關鍵領導人（直接或間接上級）的調離對其施政行為帶來了決定性影響。其潛隱的矛盾在于：為了在短期內晉升，當事官員往往一上任便“快馬加鞭”創新政績，而創新路徑基本有兩種：一是新瓶裝舊酒；二是另起爐灶。社會生產的特質決定了其成效不可能像工業生產那般立竿見影。因而，官員在任職早期著眼于對前任經驗和業績的“二次加工”與消化整合。經過一兩年歷練，基本能夠駕輕就熟地邁向一種另起爐灶的、真正意義上的“創新”。然而，更高職級官員的一句話、一紙調令，抑或一場突如其來的政治任務，隨時可能會讓其功虧一簣。

3.施政目標理性化帶來決策行為的權變性

社會工作政策的三重性決定了其更易受制于官僚理性、文化慣習和價值倫理等內在約束，反映在治理目標上便是當事官員在長期-短期、顯性-隱性、管理-培育等價值取向上的“鐘擺效應”，如對培養人才還是培育組織猶豫不決、對深層改革縮手縮腳等，從而偏離政策設計的初衷。案例顯示，當上級政府超越區域實際而設定的政策目標過高、過嚴時，地方政府和官員將采用兩種完全不同的權變策略。

首先，以顯性政績指標取代隱性政策扶持。對于來自上級“條”上部門的“硬指標”，采取逐級下壓、層層加碼的公共行政行為。如：當“條”上部門提出每年必須新增一定數量的社工機構時，“條”下部門便會利用自身既是社會組織培育扶持部門又是登記管理部門的剩余控制權，與下屬街道、社區和社會組織“結對共謀”，推動量化目標的實現。如S區2019年在向街道布置任務時，提出“根據有關要求，各街道抓緊注冊成立社工機構。梳理街道現有注冊類社會組織，更改社會組織名稱與內容，更改后的名稱和內容中必須有社會工作機構字樣和內容。各社會組織按照‘應改盡改’的原則抓緊實施，第一階段目標，每街道至少新增3 家”。表面上看，低準入門檻帶來了S 區社工機構的繁榮，背后卻是參差不齊和魚龍混雜，為行業發展埋下隱患。

其次，以“紙上談兵”規避部門間條塊分割。對于超出“塊”上的可控范圍，迫于創新壓力不得不提出的“軟指標”，基層政府則采取了靈活變通甚至內部消化的“行政不作為”，如迫于國家社區治理和服務創新實驗區的驗收壓力，而提出配置社會工作崗位（人員編制）、推出社區工作者“轉型”（財政預算）等超出“塊”上能力的改革行動，但因無法兌現只停留在口號或紙上層面，這也說明基層政府對于“牽一發而動全身”的根本性改革是謹小慎微的。

（二）專業性“水土不服”招致集體疏離

社會工作政策專業性生產的“變形”集中表現在公眾對社會工作理念方法的拒斥消解、人才培養的名不副實和社工機構的量質失衡方面。

1.理念與方法受到拒斥消解

對于社區工作者而言，專業實踐只是行政任務的一種，案例考核達標便萬事大吉。“我們倒想照著書上的流程一步一步去做，但實際上哪有時間給你做啊。上面一聲令下，我們就得去應付文明城市復檢啦，垃圾分類啦，消防整治啦……哪還有工夫去發掘居民需求，聚焦專業服務啊！”

對于主政官員而言，他們本來就對高深難懂的社會工作理論和實務提不起興趣，而社會工作難以“速成”更決定了其不大可能短期內進入決策層視野。一個初任民政官員，至少要有一年半載才能對社會工作有清晰認知，并形成較為穩定的政策思路，而大齡官員的認知過程往往更長。因此，社會工作往往成為主政官員最后開墾的“領地”。而受制于既有的體制局限和思維習慣，當事官員最后又不得不仰賴“數目字”管理模式，因此便產生了“格雷欣法則”現象。

2.人才培養的名實分離

人才是社會工作政策專業性生產的核心環節。S區主要借助以下三種渠道生產人才。

一是引進和選拔專業人才。在社區工作者招聘時逐步放寬戶籍門檻，對社會工作專業和持證考生實行加分制，如在2018年招聘時對有助理職稱者加15分、中級職稱者加20分，還推出了社區工作領軍人才計劃，選派優秀社區工作者赴國內外學習交流等。但在社區工作場景中，持證或科班出身的社區工作者，除在職稱津貼上有所差別外，與其他人的工作內容并無二致；S 區培養的社區工作領軍人才，至期滿結業時至少一半學員以入編或離職等方式離開了社區工作崗位。

二是加大教培考評力度。H 市社會工作處內設于基層政權和社區建設處，社區工作者往往享有優先培訓權；由于年度預算中設有專項培訓經費，為按時按量完成任務，培訓名額往往以指標形式按市—區—街道—社區逐級分配下壓。S區也參照這一慣例，對上級部門的硬性要求部分以表格和指標形式固定下來，如2018年在對下屬街道的考核中提出，“積極安排專職社工參加區級及以上各類能力提升培訓得2 分，組織社工培訓交流每年不低于40學時得1 分；社會工作者職業水平考試通過人數在去年持證總人數基礎上增長至少5%得3 分。”在官方考核和物質激勵的雙重誘導下，社區近年出現了“考證熱”和大批“本本族”，2018 年S 區社區工作者持證率高達53.97%。但對于多數社區工作者而言，他們并未將之視為福利，參訓心態不外兩種：一種是消極被動式，把培訓作為額外任務來完成，專業服務與己無關；還有一種是積極主動式，有專業理想和熱情，能將所學內容內化于心，有躍躍欲試的念頭，卻終因無能為力而虎頭蛇尾。

三是組織服務案例撰寫和評比。按照市民政局要求，每位持證社區工作者均須提交案例研究報告，對符合要求、功底扎實、服務深入的案例作者進行表彰獎勵，對敷衍了事、不按專業規范寫作的作者通報批評，規定“評審確定為不合格的個案，停發該持證社工相應職稱補貼12個月，并在街道民政工作考核中對該持證社工所在街道進行扣分”。S 區對照“條”上要求，將類似的問責辦法轉嫁給下屬各街道。但實際上，除極少數有專業情懷的社區工作者能夠將社會工作理念方法與基層實際融合并實事求是地撰寫案例外，絕大多數存在生搬硬套和過度包裝的嫌疑。

3.社工機構量質失衡

2016 年S 區所在省的民政廳出臺《關于進一步加強社區社會組織建設的指導意見》，提出“支持成立社區社會工作室，吸引社會工作專業人才，開展社會工作專業服務”。S 區迅速響應，隨即提出“各街道按要求推薦社區社會工作室，開展社會工作服務項目，獲得區優秀社區社會工作室稱號，每一家得1分，最多得2分”。通過任務指標的逐級攤派，S區甚至超額完成了“條”上部門下達的年度目標考核。然而，盡管下轄各社區全部登記或備案成立了社區社會工作室，但均由社區工作者兼任。而由于沒有對社區管理模式進行根本性革新，社區工作者的角色定位仍然含混不清；政府對于關鍵資源的配置諱莫如深，社區社會工作室不過是社區迫于行政壓力生編硬造的產物。重量輕質的后果，便是超越現有階段拔苗助長了一批“僵尸”型社會組織。

作為一種對社會工作“虛擬化”構想的糾偏和補償，地方政府又以優秀社工案例評選、社區治理金點子和品牌社區社會工作室等手段，輔以工作匯報、臺賬檢查、專家評審、實地考察等方式驗收考核。然而，過度的行政化干預使得許多社區工作者仍然將之視為一種能夠為其印象政績加分的行政任務加以應付，并在“數目字”“外包裝”上下功夫，如拉攏社區居民骨干湊數，或者以文書化、活動化、形式化等非技術手法呈現社會服務成效。

（三）社會性不足遭遇的挑戰

就案例經驗來看，組織發育度和社會參與度的不足也對社會工作政策的生產帶來了現實挑戰。

1.行業組織發育水平偏低

S區對社會工作行業組織的培育重點依托社區居委會、社工機構、社區社會工作室三類基層組織延展開來。

首先，以人才培養賦能居委會自治。以社區居委會為主要培養皿，通過設置社會工作崗位試點、鼓勵社區工作者參加職稱考試、放寬戶籍要求、發放職稱津貼、培養領軍人才、提交案例報告等，引導社區工作人才邁向專業化道路。然而，由于社區黨委、居委會和公共服務工作站之間的權責關系未能厘清，政府對社區工作者一崗多能、“全能”社工的強調，社會工作實踐最終難以脫離上述現實場域，居委會最終只能蛻變為一種類科層組織，而難以實現真正的自主和自治。

其次，以項目孵化帶動社工機構發展。S 區積極為社工機構發展搭建供需對接平臺，對民間注冊的社工機構借助公益創投、福彩公益金、社區服務業等資金加以扶持，鼓勵其承接社區公共服務項目。每年投入公益服務資金約400 萬元，但由社工機構承接的項目至多100 萬元，對整個行業推進無異如杯水車薪。規模微小、人員稀少、專業度低、造血功能不足是S 區社工機構的突出特點。S 區經常活躍于社區服務一線，能夠常態化、規范化運作的社工機構屈指可數，平均專職人數不足3人。

再次，以人員兼職虛構社工組織湊數。S 區一手策劃成立了以備案為主，更加突顯其本土性和內生性的社區社會工作室，主張通過社區工作者兼職形式將其引導轉型為正式社工機構。這一組織或以“社區+社會工作室”命名，或以“持證社區工作者姓名+社會工作室”命名。但既有的人事組織關系未能厘清，決定了社工組織發展的人財物根本不可能到位，因而無論以何種方式命名，均無法掩蓋其原子化狀態和“空轉”的事實。這類組織只有在年檢或考核時，才使人意識到其存在價值。因而，就行業組織的發育度而言，S區也并未達到預期目標。

2.公眾參與度有限

有效的社會政策實施，關鍵在于政府要處理好與社會力量的關系，通過加強溝通和協商，傾聽基層聲音，減少沖突和避免形式主義，確保政策實施與社會治理的目標在形式及內容上都保持高度一致。但實際上現行的社會政策制定多是政府的“單邊行動”，S區亦是如此。

其一，參與主體的單一性。社會工作政策往往由民政部門主推，但其實則遍布了工青婦等不同部門和領域，僅靠民政一己之力難以實現實質性統籌。案例中S 區只有副局長LM 自始至終極力促成社會工作政策出臺，其直接領導、區主要領導及其他職能部門均表現出“集體失語”，LM有種“抓在棉花上”的無力感，最后只能隨波逐流；社會工作政策的最直接執行主體社區工作者和社工機構對于政策是否發布、何時發布均表示不知情；居民眼里只認可作為政府形象代言人的“社區工作者”，社會工作與自身的福利關系似乎毫不相干。

其二，參與內容的單一性。社會工作政策自起草、論證、發文到落地都是政府的“獨角戲”，未能充分吸納社區協商，落地過程中也未能提供民意反饋、監督問責的渠道與平臺。社區工作者、社工機構和居民只能以社會工作政策的被動執行者而不是建言人的角色存在，他們對于政策執行遭遇的矛盾和張力了然于心卻無能為力。由于無法跳出現有的行政窠臼，社區工作者只能硬著頭皮編造所謂的個案、小組服務案例，對專業實踐“蜻蜓點水”，而缺少深度的理論支撐和經驗反思。

可見，從行政性生產的發端，到社會性生產的終結，社會工作的專業性漸趨僵化，親和力漸趨式微，與政策設計的初衷漸行漸遠。

五、“漏斗式”治理：社會工作政策生產何以“變形”？

就其“理想型”而言，行政性、專業性和社會性是社會工作政策生產的核心要件，科層制是生產主體，專業性是生產客體，社會性是生產的目的和條件，此三重性互為前提、一體多面。而在實然層面，三者卻構成了一個矛盾多面體，最終造成了政策生產的“變形”和失靈。原因何在？筆者認為，就其深層機理而言，分屬科層、專業和社會不同位勢結構和場域的生產主體所衍生出來的治理邏輯，構成了制約其效能產出的結構性藩籬（詳見表1）。

（一）行政性生產奉行政績主義至上原則

行政性生產是社會工作政策生產中最強大、最外顯的影響因素，具有等級森嚴、分工明確的特點。在自上而下的壓力傳導機制下，盡管地方政府和官員迫于政績壓力出臺了更具可操作性的社會工作政策，但這些政策僅僅流于完成年度考核任務的指標形式，而對那些更具自主性和創新性、“牽一發而動全身”的關鍵性配套改革，如跨界聯動、人事編制、財政投入等卻“敬而遠之”。當政策實踐完全建立在既有的體制框架內，只注重官員的政策偏好和部門利益，而忽視基層的實際環境和民眾的社會需要時，社會政策的公信力和實效性勢必大打折扣。因而，科層制以其對市場經驗中技術理性的“迷信”和對政績主義的追求，在客觀上縮小了社會工作政策的作用空間，損害了社會自主性的提升。這一邏輯還暴露出政府不同部門間的條塊分割問題：當同一層級不同部門圍繞條線治理任務“你追我趕”時，民政以外的其他部門一方面能夠繞過民政主責的“社區準入制”直接向社區攤派任務，另一方面則對與本部門職能高度相關但又獨立于部門利益的社會工作政策出臺表現出非合作傾向。

表1 行政性生產、專業性生產與社會性生產差異對比

（二）專業性生產恪守技術主義至上原則

社會工作政策生產中的專業性生產蘊含了專業理念與方法的普及和與之相配套的人力、物力和組織等資源保障，具有標準嚴謹、適用度窄、技術性強的特點。首先，從服務手法來看，雖然社會工作專業本身是一個富有彈性而不斷演化的概念，但由于缺乏經驗土壤，中國社會工作自恢復重建以來，在教育、政策和實踐領域主要沿用個案、小組、社區三大技術標準和話語體系，充滿了建構主義色彩。其濃厚的學科化、程式化、教條化邏輯，使得社會工作難以沖破技術“牢籠”，從而喪失了其固有的“社會”親和力。其次，從服務成效來看，社會工作屬于典型的“慢工出細活”，無論專業人才培養還是社工機構培育都有投入周期長、可視程度低、試錯風險大、評價難度高的局限性，短期內難以為當事官員的政績加分，這一點又與頻繁更換的黨政干部任期制、國家治理的運動性特質潛在沖突。再次，從核心服務供給者——社區工作者來看，過于刻板、窄化、單一的個案、小組工作法極易令其在面廣量大、復雜交錯、快速切換的社區工作場景面前捉襟見肘。

（三）社會性生產慣用實用主義至上原則

在強國家、強社會的預設前提下，國家通過社會來行使權力，社會扮演著權力制衡、能力助益的主體性角色。但事實證明，這一理想與現實世界相去甚遠。首先，就組織發育度來看，社區居委會和社工機構均難當大任。社區居委會原本是國家組織社會生活的最基本形式，最有能力勝任專業服務，然而其所處的特殊的社會結構位置決定了居委會兼具管理和服務雙重屬性：在管理上，其作為政府的一條“腿”，承擔著高于崗位本身的無限責任，往往以自治和服務之名行管理和維穩之實；在服務上，社區居委會因直面社會公眾而被賦予兜底性、剩余性、夾縫性功能，工作范圍沒有明晰的責任邊界，決定了它們不太可能深度介入專業服務。而作為真正民間力量象征的社工機構，規模小、人員少、資源依附度高的特點也決定了其偏愛“低投入、高展現、低專業性的服務領域”，無力關注服務對象的情感福祉。其次，就公眾參與度來看，傳統社會工作以孤老病殘等邊緣性人群為重點服務對象，一則這部分人群對于社會治理的參與深度非常有限，基本被排斥在政府的決策系統之外；二則社會工作具有向服務對象和政府共同負責的責任主體雙向性，這一雙向性使其對“雪中送炭”價值理念的強調與熱衷于“錦上添花”的政績生產理念相背離。

綜上，作為權力象征的行政性生產奉行官僚主義原則，作為異域文化象征的專業性生產恪守技術主義原則，作為社會主體象征的社區居委會和社工機構則遵循實用主義原則，不同的治理場域和話語系統構成了一組結構性藩籬。隨著專業資源的持續下放，科層規制和基層組織構成了一個不斷窄化的“漏斗”，共同侵蝕了社會工作的生長空間。在不同生產要素的化合作用下，社會工作政策自上而下呈現出一幅“漏斗式”社會治理圖景（見圖1）。

圖1 社會工作政策生產之“類漏斗”模型

簡言之，地方政府試圖控制社會，社會工作力求疏導社會，社區工作者只能敷衍社會。三種截然不同的生產進路勢必激化不同治理規則的碰撞沖突和不同語境的對話困難，進而帶來治理結構的互斥難容。進而言之，地方政府（民政部門）雖然具備了一定的規則設定權，但其既無力改變社會工作的技術標準（專家權威），也無法掌控錯綜復雜的社區場域，由是帶來了剩余控制權的消退。社會工作對于“拿來主義”的強調使其以所謂的“專業性”取代了“社會性”，在現實生活世界“不受待見”。社區行動主體處于低治理權的結構位置，決定了其只能以簡約高效的方式綜合施治，社會工作服務也不得不淪為綜合治理的一種。最終，在主事官員和社區工作者的兩頭夾擊下，行政性生產和社會性生產共同驅逐了社會工作的專業性權威。

六、余論

社會工作政策生產的三重性啟示我們，當地方政府沿用行政性生產的政績主義邏輯來度量社會治理成效時，其與專業性生產的拿來主義邏輯和社會性生產的實用主義邏輯糾纏在一起，不僅會帶來社會建設“軟指標”的過度量化和“超前發展”，也將加劇基層治理的內卷化和社會的“早熟”。行政能夠控制社會，但卻無法生成社會。在權力強制性、專業刻板性和社會脆弱性的多重碰撞中，一頭是國家政策“指揮棒”的“高歌猛進”，一頭是主政官員和社區工作者們的集體疏離，冷熱交會締造了一幅量化過度、質化不足、貌合神離的“漏斗式”治理圖景。

有學者指出：專業與國家的關系體現為“知識服務于權力”，并根據專業的政治參與度將專業-國家之間關系歸納為三種形態：參與型、吸收型和排除型。其中排除型指專業人士被排除在國家的主要政治活動之外，吸收型指專業人士被大量吸納進政府的科層體系中。顯然，我國現有社會工作發展仍處于“排除型”階段。而這也應和了魯什邁爾的觀點：國家與專業形成的時間順序對日后的專業—國家關系往往具有決定性作用，如果現代國家的理性化早于專業的興起，那么國家對專業可能具有強大的控制，專業自主性會大受限制。對于鑲嵌于國家治理轉型總體脈絡中的社會工作而言，如何真正從“排除”走向“吸納”，實現行政性、社會性與專業性的“協力共進”，仍是一項亟待破解的時代課題。

注釋：

①李迎生：《國家、市場與社會政策：中國社會政策發展歷程的反思與前瞻》，《社會科學》2012年第9期，第50頁。

②王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》2004年第6期，第4頁。

③詳見民政部政府信息公開目錄，截至2019 年12月31日。

④朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》2013年第1期，第43頁。

⑤陳家建：《“低治理權”與基層購買公共服務困境研究》，《社會學研究》2019年第1期，第132頁。

⑥楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期，第14頁；于建嶸、張正州：《理念、體系、能力：當前縣域治理的轉型困境與發展方向》，《學術界》2019 年第6 期，第83頁。

⑦周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社2008年版，第108、114頁。

⑧練宏：《注意力競爭——基于參與觀察與多案例的組織學分析》，《社會學研究》2016年第4期，第1頁。