強化人大依法監督工作質效的實踐與思考

陳震寧

依法履行監督職責，是各級人大及其常委會的一項基本職權。長期以來，地方各級人大依法加大監督力度、積極創新監督方式、不斷完善監督機制，做法和成效為提升人大工作整體水平、依法護航經濟社會發展發揮了不可替代的重要作用。面對新形勢新任務，如何進一步強化人大依法監督工作質效是擺在各級人大面前的一個重大課題，需要與時俱進深入研究、面向需求創新實踐。

一、堅持問題導向，深入查擺依法監督實際運作過程中存在的短板弱項

回顧地方人大常委會成立后依法行使監督權的工作歷程，取得的顯著成績不可低估，積累的基本經驗彌足珍貴，但同時對存在的薄弱環節和突出問題也應予以高度重視，更重要的是在實踐中積極探索可行管用的路徑和方法，切實加以解決和改進。

以江蘇為例，省人大常委會履行監督職能的40多年歷程，就不同時期工作特點而言，大致可分為起步探索、全面實施、規范健全和創新突破四個階段，總體上呈現出一條比較清晰的發展軌跡：依法監督工作的職能職責從無到有、不斷健全，人大監督制度在實踐基礎上不斷建立完善，監督形式的運用不斷拓展豐富，監督的認識、理念和實踐不斷深化，監督工作的法治化框架愈加完備，尤其是黨的十八大以來，推進依法監督領域改革創新呈現出許多特色和亮點，取得一系列新拓展新突破。

通過實地了解基層人大強化依法監督工作質效的做法及成效，在充分肯定成績的同時，調研過程中的所見所聞所感提示我們，地方各級人大的監督工作還存在不少影響質效的薄弱環節，具體可梳理歸納為這樣幾個方面：

一是議題遴選不夠精準。地方各級人大依法監督工作的一個常見問題是監督事項選題的針對性不夠強、精準度不夠高，站在全局高度謀劃未達到應有水準，與黨委政府中心工作扣得不緊，與人民群眾的利益訴求貼得不近。具體表現為貪多求全，聚焦點不夠集中，問題導向不夠鮮明，相關工作安排缺乏系統性和連續性，對一些熱點難點焦點問題持續關注不夠，常常是“打一槍換一個地方”，只求過程留痕，不重最終成效。

二是學習研究不夠深入。部分常委會委員和人大代表圍繞監督議題開展學習研究的主動性不強，時間和精力不能保證，存在以泛泛聽取工作匯報、粗淺了解表面政策代替具體深入學習研究的現象。審議前組織開展的專題調研方式方法相對單一，與部門座談多、聽取匯報多，直接深入基層、與老百姓面對面交流少;傳統方式運用多、現代信息化手段運用少;定性分析多、定量分析少。一些調研缺乏深度，按規定路線看現場多，隨機抽查和暗訪少;走馬觀花、了解面上情況多，解剖麻雀、深入剖析問題少，往往達不到帶著問題下去、取得成果回來的預期效果。

三是審議環節不夠嚴實。常委會會議審議需要有關方面準備的材料送達不夠及時，影響常委會組成人員提前介入。審議時間安排不夠充分，省級人大常委會會期一般3～4天，市、縣級人大常委會會期一般1～2天，有的縣區會期常常僅安排半天，導致參與審議人員沒有足夠的時間思考并充分發表審議意見。一些委員和代表的審議發言緊扣主題直截了當不夠，存在把握不住重點和關鍵，甚至存在發言東拉西扯、不著邊際等突出問題;一些委員和代表事先準備不充分，發言質量總體不高，往往是肯定成績多、剖析問題并提出針對性建議少，提文字性修改意見多、實質性修改建議少，提泛泛而談的建議多、體現專業性的高質量建議少。一些地方分組審議會議紀律松弛，對常委會委員和列席人員的請假把關不嚴，參會精力不集中，會議現場管理不到位。

四是方式運用不夠全面。在監督法規定的7種監督形式中，聽取和審議專項工作報告、執法檢查、計劃和預決算審查監督、備案審查、專題詢問等形式運用頻率較高，質詢、特定問題調查、撤職這幾種監督形式在實際工作中運用極少。在經常運用的監督手段中，有些執法檢查和專題詢問的形式大于內容，關注并解決深層次矛盾和實質性問題的實際效果有待進一步提高;預算、計劃審查監督往往只是履行法定程序，對各種指標是否科學合理未能做到有深度地審查，導致監督效果不夠理想。圍繞重要議題，綜合運用聽取審議專項工作報告與專題詢問、執法檢查等多種監督方式以提升實際成效做得不到位;對事監督與對人監督缺少關聯度，人大及其常委會在完成選舉、任命程序后，開展任后監督未能作出切實可行的制度性安排。

五是意見質量不夠水準。常委會審議后形成的書面意見是人大履職的重要文件，但由于認識高度、重視程度、研究深度以及業務素養局限等多種原因，加之對書面審議意見的出具缺乏規范嚴謹的把關審定程序，導致一些議題的書面審議意見質量偏低。由于其問題導向不鮮明，提出的建議針對性和操作性不強，具體有效落實勢必無從談起，長此以往，不僅影響監督工作的效率效能效果，還對地方國家權力機關的整體形象帶來很大損害。

六是溝通對接不夠暢達。在選擇監督議題、形成審議意見、跟蹤督辦落實等各個環節，人大與“一府一委兩院”等機構及相關部門的溝通對接都還存在不夠及時、不夠經常、不夠具體、不夠深入等問題，這對議題審議抓好落實、形成合力帶來直接影響。

七是后續督辦不夠較真。在審議意見督促落實的后續運作過程中，往往存在重交辦輕督辦、重過程輕結果、滿足于文來文往的現象，交辦審議意見常常是“一送了之”，對跟蹤問效缺乏相應安排，往往是審議時“大張旗鼓”、審議后“偃旗息鼓”。

八是評價機制不夠健全。審議工作重點更多地放在發現問題和提出意見建議上，對有關工作成效特別是重點問題整改落實情況的科學合理評價機制不健全，壓力傳導不到位，導致整改意見辦理結果好壞一個樣，直接影響了方方面面對監督整改的重視程度和認真態度。

九是協同聯動不夠緊密。縱向上各級人大圍繞同一議題上下聯動開展監督不夠經常和深入，橫向上人大監督與紀檢監督、行政監督、司法監督、社會輿論監督等協同運作的契合度不夠，一定程度上影響了人大監督的綜合效應。

這些問題的成因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因，歸結起來主要有這樣幾個方面：思想認識層面，主要是一些常委會組成人員沒有充分認識到自身所肩負工作職責的特殊重要性，責任意識和使命意識不夠強，不愿在監督工作上動真碰硬，這在很大程度上影響了依法履職的剛性和效應。就人大機關工作人員而言，在同一崗位上工作多年，常常在不經意中滋生“輕車熟路”的自滿自足意識和省事無事的行為惰性，激情動力的消磨和缺失直接影響工作的積極性、主動性和創造性。人員結構層面，主要是常委會專職委員比例不夠高，部分兼職委員不能正確處理做好本職工作與依法履職的關系，經常因為本職工作事務繁多而不能正常參加審議前后的各種履職活動，相當一部分兼職委員正是因為諸如此類的個人原因不能高質量履行議題審議職責。同時，隨著經濟社會的發展和社會分工的細化，監督議題的專業化程度不斷提高，常委會組成人員的專業知識水平相對欠缺，這也在一定程度上影響了議政水平和質量。制度規范層面，主要是監督工作制度性安排尚不完善，規范化要求總體不高，一些地方從議題選擇、組織視察，到會議審議、測評評議，再到審議意見轉辦督辦、結果公開，還沒有形成一整套完備有效的監督工作制度體系。一些制度規范“彈性”有余而“剛性”不足，缺乏有效的約束力，導致執行落實過程存在諸多“寬、松、軟”現象。另一個問題是常委會會議內容的公開透明程度不夠，社會公眾因此無法充分了解會議的審議情況和參會人員的議政能力水平，難以對常委會及其組成人員形成有效的社會輿論監督。

二、注重實踐創新，持續強化務實高效開展監督工作的剛性舉措

（一）注重傳承與拓展，守正創新深化監督內涵。全面準確把握人大監督的性質、定位、領域和內容，對于切實履行好人大監督職責，強化依法監督質效意義重大。

一是適應形勢變化，與時俱進明確工作定位。黨的十八大以來，習近平總書記就新形勢下加強和改進人大監督工作發表了一系列重要論述，其中包括：加強黨對人大監督工作領導，確保人大監督正確方向;強化對權力的制約和監督，把權力關進制度籠子里;堅持正確監督有效監督，人大執法檢查就是“法律巡視”，要讓人大監督“長出牙齒”，不斷增強人大監督實效性;推進憲法實施和備案審查，維護法制統一、尊嚴和權威;健全人大監督制度體系，處理好人大監督與其他監督的關系等諸多方面。做好新時代人大監督工作，首先要深入學習貫徹總書記重要論述，深刻把握人大監督是憲法法律賦予人大及其常委會的重要職責這一特征，深入理解人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督這一定位，始終堅持守正創新，切實強化依法監督質效。

二是面向實際需求，與時俱進完善制度設計。全國人大常委會2006年制定的監督法，為各級人大常委會依法開展監督工作提供了重要法律依據。隨著形勢的發展變化，特別是進入新時代，黨和人民對做好人大監督工作有了新的要求、新的期待。全國人大常委會已經把監督法的修改列入本屆立法規劃，江蘇的全國人大代表為此提出專題議案，所提建議主要有：把習近平新時代中國特色社會主義思想作為做好人大監督工作必須堅持的指導思想寫進監督法;明確各級人大及其常委會作為監督的主體并賦予人大專門委員會相應監督職權;依法將各級監察委員會列入監督對象;在法律層面把對“一府一委兩院”專項工作評議和對人大任命人員的履職評議作為重要的監督方式;進一步細化法律規定的監督方式特別是質詢、特定問題調查等剛性監督手段的內容，增強其可操作性，真正讓人大監督工作“長出利齒”并“咬合有力”等等。據了解，全國人大相關法律修改工作正在抓緊推進。

三是深化理論研討，與時俱進踐行核心要義。人民代表大會制度自建立以來不斷發展完善，人大監督工作的取向逐步明確。對人大監督內涵的具體界定，最早是1980年彭真同志在省級人大常委會負責人座談會上提出的“主要是監督是否違反憲法、法律，包括是否正確執行黨和國家的方針、政策”。1982年憲法頒布實施之后，各級人大從實際出發對監督工作進行了更進一步的研究和探索，將人大監督工作分為法律監督和工作監督兩個方面，明確提出把聽取和審議“一府兩院”工作報告確立為監督的基本形式，對法律監督和工作監督的途徑和方式進行了很多有益的探索。2006年8月，監督法經十屆全國人大常委會審議通過，其全面施行在推動人大監督工作的規范化、制度化和法制化進程中發揮了重要作用。雖然不同時期人大監督工作的重心有所不同，但都突出了在黨領導下依法開展監督的核心要求，體現了人大監督內涵的歷史傳承與適時拓展，為強化人大依法監督質效提供了法律制度保證。憲法、法律規定和長期以來的工作實踐讓我們在理論和實踐結合上愈加深刻地認識到，人大監督必須以法律法規為準繩，代表國家和人民的根本利益，按照法定的形式和程序，對由人民代表大會及其常委會選舉產生并對它負責的其他國家機關的工作，特別是憲法、法律實施情況進行了解、檢查、審議和處置。

（二）注重匯集與篩選，科學精準提高選題質量。實踐證明，精準選題、明確指向是強化監督質效的基本前提，選準了議題，就抓住了監督工作的關鍵。為此，應特別注重這樣幾點：

一是緊扣中心，聚焦突出問題。緊緊圍繞一個時期上級及同級黨組織確定的發展目標選取審議主題，主要包括本行政區域內改革發展穩定的重大問題、人民群眾普遍反映要求解決的熱點難點問題和法律法規實施中的焦點問題等等。例如推動打好“三大攻堅戰”、實施鄉村振興戰略、融入“一帶一路”建設發展大局、協同推進長三角一體化發展等中央重大戰略和決策部署的貫徹;例如推動科技創新、建設自主可控先進制造業體系、建設現代綜合交通運輸體系等省委高質量發展決策部署的落實;例如教育改革、醫療衛生體制改革、食品藥品安全等群眾高度關注的民生實事的興辦;例如司法不公、“執行難”等群眾反映強烈的社會公平正義問題的解決等等。

二是集思廣益，充分反映民意。在每年年初確定監督議題時，應采取媒體公告、在一定范圍內發放征求意見表、召開有不同層級人大代表參加的座談會等方式向社會廣泛征集意見。在綜合研究分析的基礎上，結合“一府一委兩院”總體工作或專項工作報告審議、上年度人大常委會監督工作中發現的突出問題、人大代表議案建議、人民群眾來信來訪等選取切實對路的監督事項，責成各專工委就此分別加強與對口聯系單位的溝通協調，于每年11月底前在認真斟酌研究基礎上提出下一年度監督工作項目建議，報常委會按工作流程匯總、研究、確定。

三是動態優化，謀求最佳效應。統籌把握重點、時間、力量等諸多因素，每年安排的監督議題總量應適度把握，力求做到少而精、精而準，確保對列入年度計劃重點議題的審議達到應有的高度和深度，著力謀求對相關工作實實在在的引導、監督、推動效果。應建立并不斷完善選題評估制度，通過對篩選議題的分析論證和可行性評估，力求使監督議題更能融入中心、服務大局，更加切合實際、體現民意。在此基礎上，應定期對監督效果進行綜合評價，并根據形勢發展和情況變化，對明顯已不適宜的監督議題及時作出必要調整。利用報刊、電視、網站等平臺，選擇合適可行有效的方式方法，及時向代表通報、向社會公開，以此確保議題的選定和實施過程成為匯民情、集民意、聚民智的過程，使人大監督工作從一開始就置于人大代表和全社會的監督之下。

（三）注重改進與強化，突出剛性用好法定手段。改革創新是推進監督工作發展的根本動力。要緊緊圍繞方式創新、流程再造、制度完善，綜合運用各種法定監督方式，確保達到預期監督效果。

一是高質量審議專項工作報告。這一監督形式具有經常性、及時性和針對性強等特點，是使用最多的一種監督方式，長期以來在人大監督工作中發揮了重要作用。改進和強化的重點在于不斷完善審議意見的形成、轉辦、督辦、反饋等工作程序，積極推動這一基本監督形式深化完善。有關國家機關提請人大常委會會議審議的專項工作報告，相關委員會要就內容、重點、篇幅、報送時間等提出明確要求。專項工作報告既要客觀反映成績，也要深入查找和剖析問題，提出明確具體的工作舉措，其中問題及成因的查擺剖析應不少于三分之一，解決問題的對策舉措也應不少于三分之一。探索政府組成部門等向人大常委會或有關機構書面報告年度工作，在開展審議意見落實情況滿意度測評的基礎上，可探索與審議結論相配套的跟蹤督促整改、綜合評價成效、正確運用成果等制度設計。

二是更到位發揮執法檢查的“法律巡視”利劍作用。執法檢查是人大推動法律法規有效實施、推進法治國家建設的重要抓手。要把重點放在執法部門承擔的主體責任上，常態化采取暗訪抽查、個別訪談、網絡調查、法律知識問卷測試等多種方式，尤其要經常性地開展不打招呼、直奔現場的隨機抽查或暗訪，深入具體了解實情。要逐條對照法律法規條文起草執法檢查報告，重點分析法律法規實施中存在的問題和原因，用準確翔實的案例和數據說話，“指名道姓”直接對責任主體，提出明確具體的工作要求。對法律法規實施中一些長期得不到解決的突出問題，可再次組織更具針對性的執法檢查，持續監督直到取得預期效果。

三是重實效提升專題詢問的組織實施水平。專題詢問是人大常委會在法律規定的基礎上探索形成的一種監督形式，已成為人大監督工作的重要舉措。要緊緊圍繞黨的中心工作和群眾關心的熱點難點問題，務實選題，規范細化專題詢問程序和組織方式，拓展人大代表和群眾參與詢問工作的途徑和方式，增加“追問”“自由詢問”“網民提問”等環節，增強互動性、針對性和實效性，雙向提高問和答的質量水準。除了人大常委會層面的專題詢問，也可以考慮以專門委員會為單位開展下一層級專題詢問，便于深入具體地研究問題、解決問題。還可在執法檢查、工作視察中積極引入詢問環節，以多種方式方法的綜合運用增強監督效果。

四是嚴把關切實強化規范性文件備案審查。備案審查同樣是人大法律監督的主要內容和方式之一。要進一步健全全省人大系統規范性文件備案審查工作機構和職能，加強和完善備案審查制度和能力建設，制定出臺規范性文件備案審查條例，落實核查通報制度，加快市縣備案審查信息平臺建設，實現全省“一張網”，提高備案審查的質量和效率。

五是抓重點探索開展工作評議。工作評議是人大常委會在聽取“一府一委兩院”專項工作報告時所進行的審議和評價，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、重在增強人大監督剛性的創新舉措。要在總結基層和外省相關實踐經驗的基礎上，制定工作評議暫行辦法，規范工作評議從制訂方案、調查研究、會議評議、整改落實到跟蹤督辦等各階段組織實施的基本程序和操作方法。要突出依法辦事、實事求是、客觀公正、民主公開、注重實效的原則，適時組織人大常委會組成人員、人大代表對專項工作開展評議，重在評價被評對象執行憲法和法律法規，貫徹落實中央及地方黨委重大決策部署，依法履行工作職責等方面情況，推動其查找剖析問題，提出改進舉措。要通過測評結果公布公開、報送通報，被評議單位書面報告整改情況，必要時再次接受整改情況測評直至問責，來有力督促問題整改落實，回應社會關切。

除了上述主要方式方法，還要因事因時制宜，綜合運用好其他監督方式，其中包括加強對質詢和特定問題調查的內容、程序、結果處理等問題的深度研究和探索實踐，因時因事發揮質詢和特定問題調查剛性監督方式的作用。加強國有資產管理與使用和重大建設項目監督，強化預算決算公開、支出績效和政策目標落實情況監督。完善涉法涉訴信訪事項辦理反饋和工作協調機制，強化人大對公正司法依法監督的實際效果等等。

（四）注重內強與外引，多措并舉形成工作合力。健全完善人大監督工作協調機制，發揮疊加連環效應，形成人大常委會統籌協調、專工委及辦事機構分工負責、組成人員依法履職、人大代表積極參與、“一府一委兩院”和市縣人大密切配合的監督工作格局。

一是發揮人大常委會組成人員和人大代表的主體作用。積極組織人大常委會組成人員、邀請人大代表參加各項監督活動，為其履職發揮作用提供平臺。強化人大常委會組成人員和人大代表的學習培訓，為其發揮監督作用提供服務和保障。改進人大代表參加集中視察、專題調研和執法檢查的方式，依法落實人大代表持證視察和約見有關國家機關負責人制度。扎實開展人大代表走基層、進鄉村等活動，拓展監督渠道，豐富監督內容。

二是發揮各級人大內設機構的專職專業作用。人大常委會專門委員會是具體監督工作不可或缺、至關重要的直接承擔者。要加強專門委員會建設，充分發揮專門委員會組成人員專業化的特點，強化專門委員會在人大及其常委會閉會期間依法履行職責、不間斷開展活動的能力，做好執法檢查、專題調研、專項視察等組織實施工作，提出高質量的審議意見或審查結果報告。

三是發揮專家人才和第三方機構的智力支持作用。加強人大智庫建設，根據工作需要邀請相關領域、行業、專業的專家人才參與人大監督工作。對專業性、技術性強的監督議題，委托科研機構、高等院校、社會中介組織等第三方機構進行評估，形成高質量評估報告，作為人大監督工作的重要參考。

四是發揮監察、司法、審計等機關的配合協同作用。對人大監督工作中發現的問題，需要轉交監察機關、司法機關、審計機關依法監察、監督、審計的，要及時轉交處理。注重加強與各類監督主體之間的溝通交流和信息共享，綜合運用監督資源，形成優勢互補格局。

五是發揮各個層級人大機構的上下聯動作用。強化省、市、縣三級人大常委會工作聯系，完善制度化、規范化、經常化的工作聯動機制。每年選擇2～3個社會普遍關注、各級人大共同關心的全局性重要事項，作為上下聯動同步組織實施的監督議題，發揮整體優勢，形成上下級人大聯手監督工作合力。

六是發揮社會公眾的廣泛參與作用。充分運用網站、微信、微博、客戶端等新媒體和傳統媒體，向社會公開人大監督選題、監督過程、發現問題和整改結果等，讓廣大公眾更多地了解、支持和參與人大監督工作，廣泛匯集不同階層和不同利益群體的意見建議，提高人大監督工作的透明度和社會參與度。

（五）注重跟蹤與落實，閉環運作強化成果效用。這是人大監督工作的“最后一公里”，直接關系監督質效。要在憲法法律框架體系內拉長監督鏈條，補齊對整改落實情況予以全程跟進監督的重要一環。

一是密切溝通對接。切實改變目前在反饋審議意見等方面“文來文往”、見文不見人的情況，對監督中的重要環節要面對面協商、實打實處置，有效暢通信息溝通渠道。審議意見書發出后，相關委員會要主動加強與“一府一委兩院”及有關部門的聯系對接，全方位了解掌握重點工作開展情況，密切關注審議意見落實的具體措施和時序進度安排。對于在落實過程中發現的問題，應及時告知相關部門，必要時還應提出進一步工作要求。

二是切實跟蹤督辦。整改的目標要細化，特別是要提出一些可量化、可評價指標，使整改方向和效果看得見、摸得著。通過組織視察、召開座談會等形式，全程跟蹤監督落實情況，逐條推進審議意見落實。必要時形成人大監督問題清單，督促“一府一委兩院”對照整改并及時反饋情況，尤其要重點講清未能如期保質完成整改的情況和原因，解決一個銷號一個。對整改難度大、時限比較長的問題，可列入下一年度人大監督工作計劃進行持續監督，推動監督成果的深度轉化。

三是認真反饋評價。建立審議意見落實情況評價機制，相關委員會對審議意見落實情況反饋報告進行前期審議，然后將反饋報告列入常委會會議議程，在此基礎上開展滿意度測評，從意見采納、問題解決、工作改進、制度建立等方面綜合考量評價落實效果。對于落實審議意見不力或測評不滿意的，必要時可以啟動質詢、特定問題調查等監督程序，剛性督促審議意見的有效落實。探索把實施法律法規、落實監督意見情況納入國家工作人員績效考核，將對事監督與對人監督有機結合起來，切實從制度層面推動監督意見的有效落實，進而達到發揮監督功效、促進解決問題、推動改進工作的多重目的。

（作者系江蘇省人大常委會副主任、黨組副書記）