市域社會治理現代化與地方立法探求

吳敦

2019年7月5日，阿塞拜疆首都巴庫召開的第43屆世界遺產大會上，江蘇鹽城黃海濕地成功列入《世界遺產名錄》，即中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）申遺成功。成為我國第14處世界自然遺產，我國首例濱海濕地類型世界自然遺產，同時填補了中國濱海濕地類自然遺產空白和江蘇省自然遺產空白。而2019年6月21日鹽城市第八屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，并報經江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準的《鹽城市黃海濕地保護條例》（以下簡稱《條例》），為申遺成功及市域生態社會治理現代化提供了生動的地方立法藍本。

一、鹽城濕地立法與生態治理現代化

濕地，位于陸生生態系統和水生生態系統之間的過渡性地帶，廣泛分布于世界各地，擁有眾多野生動、植物資源，很多珍稀水禽的繁殖和遷徙離不開濕地，因其具有強大的生態凈化作用，被學界稱之為“地球之腎”[1]。

自2015年7月獲得地方立法權以來，鹽城市人大常委會圍繞立良法、促善治，地方立法工作由起步探索、持續發展、逐步完善到不斷創新，提升質效、務實管用，走出了一條有力度、有溫度、有廣度的鹽城立法模式，為鹽城市域社會治理現代化提供了堅強有力的法治保障。

《條例》第一條明確：“為了加強世界自然遺產鹽城黃海濕地的保護，維護黃海濕地生態功能完整性和生物多樣性，促進黃海濕地資源可持續利用，根據有關法律、規則，結合本市實際，制定本條例。”

《條例》是全國首部濕地類世界自然遺產保護方面的地方性法規，該條例通過建立統一規劃管理、生態紅線保護、建設項目準入、生態補償、執法協作、公益訴訟等制度，以最嚴格規制、最嚴密法治保護濕地資源和生態環境，推動了濕地生態修復和可持續利用。

黨的十八屆四中全會確定了全面依法治國總目標，即建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家，明確了核心要義和基本要求，其中包括形成完備的法律規范體系。這對建設法律體系和法制體系是一次全面的拓展和提升[2]。黨的十九屆四中全會《決定》提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，對建設法律體系和法治體系又是一次全面的拓展和提升[3]。特別是《決定》中明確了“加快推進市域社會治理現代化”的重要命題。第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》第一編第一章第九條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源保護生態環境。”[4]

回溯2018年7月，鹽城市人大常委會、市人民政府成立地方法規立法調研組，深入鹽城沿海的東臺、大豐、射陽等6個縣（市、區）實地勘察擬申報世界自然遺產濕地范圍內所有的自然保護區、濕地公園等。

2018年11月，《鹽城市黃海濕地保護條例》被正式列入鹽城市人大常委會2019年立法計劃，歷經法規一審、二審、三審，《條例》于2019年9月1日正式實施。鹽城境內的黃海濕地有了專屬法規，開啟了鹽城生態治理現代化和良法善治的法治化軌道。

《條例》第三條規定：“鹽城市海岸以東常年或季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過六米的海域，包括泥質海灘、潮上草灘沼澤、潮間鹽水沼澤、入海河流河口水域和重點保護野生動物棲息地、重點保護野生植物原生地等自然濕地、人工濕地，以及江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護區、江蘇大豐麋鹿國家級自然保護區、東臺條子泥濕地公園等重點保護區域。”[5]

《條例》第四條、第五條明確：“濕地保護遵循統籌規劃、全面保護、科學修復、合理利用、可持續發展的原則。”

人民政府“應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃，并將濕地保護管理經費和生態補償經費列入本級財政預算。應當將濕地保護工作納入生態文明建設考核評價內容，每年對下級人民政府有關部門和單位濕地保護工作目標完成情況進行考核評價”。

《條例》第十三條、第十五條規定：“嚴格實現濕地統一管制。根據生態功能、生物各樣性的重要程度等，分為國家重要濕地、省級重要濕地、市級重要濕地和一般濕地。”從而用科學方法，分級保護來實現生態治理的規范化、法治化。

二、生態保護平衡利用與生態治理現代化

地方特色是地方立法的生命力所在，特色立法是衡量地方立法質量檢驗地方立法水平的重要標準，是保證法規服務地域社會治理的重要途徑，更是科學立法，民主立法、依法立法的內在要求。

新中國成立70多年來，我們黨領導人民創造了世所罕見的兩大奇跡。一是經濟快速發展奇跡，用幾十年時間走完了發達國家幾百年走過的工業化進程，躍升為世界第二大經濟體;二是社會長期穩定奇跡，我國社會長期保持和諧穩定。中國特色社會主義制度為市域治理現代化和制定具備鮮明特色的地方性法規提供了堅實的制度保障和法治基石。

濕地是重要的生態系統，具有不可替代的綜合功能。鹽城市擁有太平洋西岸和亞洲大陸邊緣面積最大、生態保護最好的海岸型濕地。在濕地保護區域內，有17個物種被列入世界自然保護聯盟（IVCN）物種紅色名錄。

好生態是民生也是民意。《條例》第二十條規定：“禁止在列入黃海濕地名錄的重要濕地保護范圍內（一）從事開（圍）墾、填埋濕地;（二）取水、取土、取沙、采礦、挖塘、燒荒;（三）擅自引進外來物種或者放生動物;（四）破壞野生動物棲息地、遷徙通道以及魚類洄游通道;（五）獵捕野生動物、撿拾鳥卵或者搗毀野生卵巢，采用滅絕性方式捕撈魚類以及其他水生生物;（六）采集野生植物、放牧、砍伐;（七）截斷濕地水源;（八）傾倒、堆放固體廢棄物，排放未經處理達標的污水以及其他有毒有害物質;（九）其他破壞黃海濕地的活動。”

環境就是民生。《條例》第二十四條要求：“在全面保護、面積不減、生態功能不受損的前提下，可以合理利用黃海濕地資源。利用黃海濕地資源從事生態旅游、科普教育以及維護黃海濕地生態平衡的農業生產活動，應當符合黃海濕地保護規劃的要求。”“市、縣（市、區）人民政府應當統籌黃海濕地基礎設施和公共服務設施建設，為合理利用黃海濕地資源提供保障。”

置身鹽城海邊濕地，植被繁茂，河汊縱橫，原始的自然生態，潮漲見海、潮落見灘，仙鶴云游天際，麋鹿草地漫步，在《鹽城市黃海濕地保護條例》的護佑下，呈現萬頃葦蕩、萬鳥齊飛的生態治理和諧圖景。

《條例》第二十八條規定：“在黃海濕地從事建設活動的，應當符合黃海濕地保護規劃的要求，并依法進行環境影響評價。”

《條例》第三十條明確：“應當成立黃海濕地保護專家委員會。負責對編制黃海濕地保護規劃、擬定濕地名錄、劃定保護范圍、制訂保護方案、評估濕地資源，以及其他涉及黃海濕地保護利用的活動提供決策咨詢意見。”

如何保護這片來自大自然最好的饋贈？

《條例》第二十七條明確：“對劃入濕地生態紅線范圍的黃海濕地，禁止占用征收或者改變用途。因國家、省和市交通、能源、通訊、水利等重點項目建設需要對濕地生態紅線以外的濕地占用、征收或者改變用途的，用地單位應當依法申請辦理相關手續，并提交濕地保護與恢復方案。……對經批準占用、征收濕地或者改變濕地用途的，用地單位應當按照濕地保護與恢復方案，恢復或者重建面積和質量相當的濕地。”

法律的生命力在于實施。

《條例》第二十九條規定：“依法批準的項目建設確需臨時占用黃海濕地的，用地單位應當依法申請辦理相關手續，并提交濕地臨時占用方案，明確濕地占用范圍、期限、用途、相應的保護措施以及使用期滿后的恢復方案等。有關部門在辦理濕地臨時占用相關手續前，應當征求與濕地保護級別相對應的濕地保護主管部門意見。”“濕地臨時占用的期限不超過兩年。臨時占用屆滿后，用地單位應當按照恢復方案及時恢復濕地。因抗洪搶險等突發事件需要占用濕地的按照有關法律、法規的規定執行。”

三、法治為基石的市域治理現代化

法律是治國之重器，良法是善治之前提。

黨的十九屆四中全會強調“加快推進市域社會治理現代化”[6]，具有重大理論意義和實踐意義。市域社會治理現代化是一項長期而宏大的系統工程，通過有計劃、有步驟、高效率的地方性法規，夯實市域治理的法治基石，形成一個成熟、定型、完備的市域治理現代化的體系。

《條例》第三十六條明確：“應當建立以大數據、互聯網等現代信息技術為支撐的黃海濕地監測管理系統，對黃海濕地進行動態監測，定期向社會發布黃海濕地面積、地理位置、水土質量、生物種群等監測結果。發現黃海濕地面積減少、水土污染、生態功能退化、生物種群變化明顯等情況的，市或者縣（市、區）人民政府應當及時組織有關部門、單位，采取措施予以恢復、修復。”

為嚴格執行世界遺產保護標準，《條例》對破壞黃海濕地的違法行為和對違法行為監管不力的瀆職行為，明確了相應的法律責任和法律措施。

《條例》第三十三、三十四條規定：“市、縣（市、區）人民政府應當組織濕地保護主管部門以及生態環境、水利、農業農村、住房和城鄉建設、公安等部門建立黃海濕地保護執法協作機制，依法查處侵占、破壞黃海濕地等違法行為。”

“對污染黃海濕地環境、破壞黃海濕地生態系統，損害公共利益的行為，檢察機關和符合法律規定的社會組織可以依法向人民法院提起訴訟。”

誠如古羅馬法學家賽亞利斯所言：“法律是公平與善良的藝術。”[7]

在《條例》制定過程中，注重民主立法，一切依靠人民，讓立法獲得最大公約數。鹽城市人大常委會以多元化的參與機制廣納民意，立法信息公開更透明，立法參與面更廣泛。首先，在《條例》起草過程中，結合《鹽城市人大常委會立法咨詢專家工作辦法》《鹽城市人大法制專業代表組工作規定》，發揮濕地保護實務工作者與法律理論工作者的優勢互補作用，發揮人大代表在立法中的主體作用。其次，結合《鹽城市人大常委會民主立法聯系點工作辦法》，在全市15個民主立法聯系點廣泛征求意見和建議，讓廣大民眾建言獻策，切實提升《條例》的民主立法水平。再次，在《鹽城市黃海濕地保護條例（草案）》起草過程中，鹽城市人大常委會先后組織召開征求意見座談會、專家咨詢會、論證會20多次，同時通過鹽城人大網等發布公告向社會公開征集意見，先后梳理吸收社會各界500多條建議，先后修改30余稿。特別是《條例》一審后，市人大常委會再次征求各方面意見，在充分吸收采納一審修改建議的基礎上，又多次組織召開各類座談會、咨詢會，征集160多條意見、建議，最終形成《鹽城市黃海濕地保護條例》7章47條的法規表決稿。

《條例》第三十五條規定：“因發生污染事故或者其他突發事件，造成或者可能造成黃海濕地污染或者生態系統破壞的，有關單位、個人應當立即采取必要的處置措施，并向市或者縣（市、區）人民政府及其有關部門報告。市或者縣（市、區）人民政府接到報告后，應當及時組織有關部門予以有效處置。”

在此基礎上，為強化生態治理，《條例》第四十一、四十二、四十三條規定：“在列入黃海濕地名錄的重要濕地保護范圍內從事破壞黃海濕地活動的，其他法律、法規已經規定處罰的，由有關主管部門依法予以處罰;其他法律、法規未規定處罰的，由有關主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，可以處以二千元以上五萬元以下罰款;造成嚴重后果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。”[8]“非法占用濕地或者擅自改變濕地用途的，由有關主管部門責令限期恢復原狀，處以濕地面積每平方米一百元以上二百元以下罰款。”

“未按濕地恢復方案及時恢復的，由有關主管部門責令限期恢復，逾期不恢復的，處以濕地面積每平方米一百元以上二百元以下罰款。”

濕地是人類最重要的生態環境之一。黃海濕地成功列入世界自然遺產，國家公職人員失職瀆職該如何追究法律責任？

《條例》第四十四條明確：“濕地主管部門和其他有關部門及其工作人員，在黃海濕地保護工作中存在行為之一的：（一）違法審批建設項目的;（二）未依法編制和實施黃海濕地保護規劃的;（三）未依法采取濕地保護措施的;（四）未依法查處違反濕地保護規定的行為的;（五）對嚴重污染濕地行為制止不力的;（六）其他濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的行為，按照國家和省有關規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員實行行政問責，依法給予處分;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。”

市域社會治理現代化是一項浩大的工程。需要社會的共同付出和努力。

目前，《條例》正在扎實推進實施中，為鹽城市域生態治理法治化、現代化提供了強有力的法治保障。從該條例的起草、審議、實施來看，我們認為，新時代市域治理對于地方立法的主動性、回應性、實效性提出了前所未有的挑戰和要求。在當前抗擊新冠肺炎疫情、復工復產的新形勢下，公共衛生及重大傳染病防控、環境污染、生態災害防治等成為市域治理和社會發展的重大問題，也將成為設區市地方立法的重點和難點領域。可以預見，未來將更加倚仗優質、良善的地方性特色法規，不斷促進權威、高效、公正、有序的市域社會治理現代化的進程！

注釋：

[1]王文誠：《中國濕地生態》，自然出版社2003年第1版，第165頁。

[2][3]《中共中央第十八屆四中全會公報》，人民出版社，第5—6頁。

[4]《中華人民共和國民法典》，中國法制出版社，第9頁。

[5][8]《鹽城市地方性法規》，2019年編，第123、126頁。

[6]十九屆四中全會《決定》，人民出版社，第3頁。

[7]《牛津法律大辭典》，法律出版社，第966頁。

（作者系江蘇省鹽城市人大常委會法工委主任）