設區的市立法后評估的價值與實踐

康建勝 吳瓊 吳靈玲

一、設區的市地方性法規立法后評估的法定性

立法后評估在我國常稱之為“立法回頭看”，是立法評估的一種[1]。立法后評估一般是指在法律法規制定出來以后，由立法部門、執法部門及社會公眾、專家學者等，采用社會調查、定量分析、成本與效益計算等多種方式，對法律法規在實施中的效果進行分析評價，針對法律法規自身的缺陷及時加以矯正和修繕。立法后的評估，旨在評估立法對經濟、社會和環境的實際影響，是提高立法質量的有效手段，是維護國家法制統一的有效措施，是促進我國社會主義法治完善的重要工作[2]。

2015年《立法法》修改后，地方立法權的擴大，立法主體迅速增加，地方法規的數量也將迅猛增長。當前設區的市地方性立法面臨兩個大的難題：一個是立法能力問題，另一個是立法效率問題。社會主義法律體系不僅要求門類齊全、規范齊備，而且要求體系內部邏輯嚴謹、和諧統一，如何在立法的快車道上保證地方立法的質量，保證社會主義法律體系的統一完備，就設區的市地方性法規進行立法后評估對于保障立法質量意義重大。

（一）上位法關于立法評估的規定

現有的法律和地方性法規對于立法后評估大都有明確的規定，表明立法后評估不僅具有提高立法質量的促進模式，而且往往具有法定性。

《立法法》第六十三條規定：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會專門工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估，評估情況應當向常務委員會報告。”《立法法》使用“可以”表明國家層面的法律[3]對立法后評估并不具有強制性，但可以看出具有倡導性，所以被認為是立法機關的重要工作。

《甘肅省地方立法條例》第五十七條也有類似的內容，并具體規定了評估對象為“實施滿兩年”的地方立法，第五十八條規定了評估機構包括“高等院校、科研機構、立法研究咨詢機構、中介組織和行業協會等機構或者單位”。第五十九條規定了評估報告包括四方面的內容：一是地方性法規實施的基本情況;二是地方性法規對經濟、社會、環境等產生的影響;三是地方性法規存在的問題;四是對地方性法規的實施、修改、廢止等提出處理意見和建議。第六十條對于評估后認為需要改廢的地方性法規，可以由有提案權的提案人依照法定程序向省人民代表大會或者常務委員會提出修改、廢止的議案，也可以由省人民代表大會或者常務委員會直接修改或者廢止。總而言之，《甘肅省地方立法條例》對于評估的開展、評估機關、評估內容、評估后改廢程序等都作了比較全面的規定。

（二）甘肅設區的市關于立法后評估的具體規定

目前，甘肅省有14個市、州都通過了立法條例或者立法程序規則，其中10個對于立法后評估有規定，臨夏回族自治州、嘉峪關市、隴南市、酒泉市等4個市、州沒有明確規定。

立法后評估是一種開放性、包容性制度，除立法機關、行政立法機關外，也不排除其他機關、機構和人員研究、開展這項工作[4]。甘肅省設區的市關于立法后評估的規定大致上分為立法機關的評估和實施部門的評估。

可以看出，對于立法后的評估，與《甘肅省立法條例》相比較，設區市對于立法后評估的規定更加嚴格（5個市用了“應當”，1個市沒有明確用詞，但從上下文可以推導出是“應當”;4個市明確規定實施部門應當進行立法后評估）。在立法后評估的時間節點上，普遍采用了實施滿兩年的標準，但也有1個市（張掖市）規定“法規施行一年后，由法規主要實施部門和單位向常務委員會書面報告實施情況”。

為了完善立法后評估，有些市制定了專門的評估辦法，比如2015年5月蘭州市人大常委會通過《蘭州市人民代表大會常務委員會立法后評估辦法》。立法后評估的法定化，有助于立法后評估工作的規范開展。

二、設區的市地方性法規立法后評估方法

（一）調研范本的選擇

本次甘肅省設區的市立法后評估的調研對象為慶陽、平涼、金昌和張掖四地。

慶陽市的《慶陽市禁牧條例》是甘肅省設區的市第一部實體性地方性法規，已經實施滿兩年。平涼市秉承穩妥的立法思路，由市人大常委會法工委直接起草了《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》，目前這種做法在甘肅設區的市地方立法中比較少見。金昌市的立法工作有著激進、開放的顯著特點，其并沒有嚴格按立法計劃進行立法，多依據社會經濟發展的需要隨時調整，其立法程序在11個市中（除去兩個自治州及原本有立法權的蘭州市）出臺最晚，但卻后來居上迅速出臺了《金昌市養犬管理條例》《金昌市市政公用設施管理條例》兩部實體法。而張掖市與金昌市相反，其立法步驟嚴格遵循先程序后實體，借鑒其他設區市的經驗，十分扎實的制定了《張掖市立法條例》，而后嚴格按照其立法條例的規定進行后續實體立法，立法工作緊扣立法計劃。自2015年至今僅制定了《張掖市城市道路交通管理條例》一部實體法，其立法工作具有顯著的謹慎、穩健的特點。

（二）調研工作的開展

評估過程中，在前期準備階段，課題組搜集了相關資料，組織成員學習相關的法律文件，并搜集其相關上位法和其他設區的市的相關立法進行比較;制訂了立法后評估工作方案，對調研的對象、評估的方式、調研的內容、人員分工以及時間經費等作出安排;設計調查問卷，確定數據收集來源，并對其進行反復論證，最終形成調查問卷定稿。在實地調研階段，課題組奔赴慶陽、平涼、金昌和張掖，與當地立法人員、執法人員進行座談，了解立法具體過程及立法背景，以及法規實際執法數據和執法中的障礙困難;在當地廣場小區等發放調查問卷，與當地人民進行訪談，了解立法后法規的實際實施情況以及人民對于地方立法的建議與意見。

（三）整體主義的研究方法

本文是針對全省設區的市地方性法規立法后評估的“整體性”研究，目的是指導即將舉行的全省較大范圍的立法后評估。但是“整體性”的思考與結論又離不開具體個例的分析，因此筆者通過選取不同類型的典型樣本，先進行個例分析，然后匯總普遍性的問題。但由于“整體性”的出發點，對于個例的研究不如專門針對某一部立法的專項評估那么細致和具有針對性。

俞榮根教授曾提到立法后的評估要堅持文本評估和效益評估相結合的路徑[5]。對于地方立法的合法性、合理性、協調性、技術性的評估都要立足于文本自身，可見對于文本的評估是立法后評估中不可或缺的一部分。所以在立法后評估中也要著重關注地方立法在實施過程中的成本和效益。

因此在本次評估中筆者采取文本分析與效益評估相結合，定性分析與定量分析相結合的方式。主要采取語義分析法、系統分析法以及比較分析法，來評估地方立法文本本身的質量。采用語義分析法考察文本用語是否準確，以及能否在實施中被執法者和守法群眾正確理解;采用系統分析法來評估其文本是否與上位法存在沖突，以及是否能夠與整個法律體系相融;采用比較分析法將評估立法與其他設區的市的相關立法相比較，考察其文本是否準確科學，且符合本地實情。在效益評估中主要采取實證分析法，通過問卷調查、執法訪談等方式，了解地方立法在實施中遇到的障礙以及執法的成本與效益，盡量采用更加客觀化的定量分析來讓評估結果更加直觀和準確。

三、對設區的市地方性法規立法后評估問題的思考

本文通過問題的匯總，對問題的產生和解決進行評析并提出建議。

（一）關于立法能力

通過調研發現，甘肅省設區的市已經具備了相應的立法能力，盡管各地的立法風格和工作模式存在一些差別，但立法目的清晰、適用范圍明確，立法依據和政策規定充分。條文之間未發現明顯的沖突，沒有發現與上位法相抵觸的情形，設置的各項制度與國家相關法律法規的立法精神、立法原則相符，沒有超越地方立法權限。立法是一項復雜且慎重的工作，經過省市兩級人大、黨委的努力，地方立法工作已經步入正軌。

立法工作的政治性、專業性、理論性、實踐性都很強，高素質的立法隊伍是做好立法工作的前提和基礎。隨著設區的市立法工作的不斷開展，對立法質量的要求也越來越高，進一步加強立法隊伍建設，培養高素質立法工作人員，是完善地方立法的必然路徑。

同時筆者認為，立法工作需要經驗的累積，必要的容錯機制不可或缺。任何立法不可能開始就臻于完美，需要在實施過程中發現問題，通過立法后評估不斷地修改、發展。應該給予立法工作一定的容錯空間，不能過分地強調對上位法的“必要重復”，要堅持地方特色，這樣才能在實踐中提高立法水平。

甘肅省設區的市地方性立法工作剛剛起步，在評估中筆者也發現了一些問題。通過對四個條例的研究發現，在地方立法中要更加緊密的結合地方特色，解決本市特有的問題。此外在涉及文本方面也存在個別條款界定不清晰，對執法主體的職責權限規定過于籠統，表述不規范、不嚴謹，未設置管理相對人的救濟渠道，也缺失對執法行為存在爭議時的處理規定等問題。立法程序方面也存在一些問題，例如有的市的立法規則在省人大常委會批準生效之前就通過了實體法。

在與立法人員的座談中，立法人員也表示經驗尚有欠缺，在立法權限內即要保持與上位法精神一致又要避免與上位法重復，更要體現地方特色，這對他們的文字表述功底和立法技術提出了很大的挑戰。以金昌市人大常委會法工委為例，相關工作人員缺乏法學背景，多是一些轉崗、外調的人員，其人員構成雖然行政工作經驗豐富，但專業化程度不高，在立法過程中多為邊學習、邊工作，工作難度大，且難以提升效率。

（二）關于立法效率

立法是一項謹慎的工作，與行政注重效率的思維有所不同。一部好的立法，需要時間的鍛造，立法計劃的制訂、立法調研的開展都不是一蹴而就的。即使到了立法文本的審議階段，也需要字斟句酌，考慮多方因素。所以地方立法要處理好效率與質量之間的關系，堅持寧缺毋濫的思維，不是很成熟的立法不要匆忙出臺。在調研中，筆者發現有的市的立法工作基本上秉承行政思維，在缺乏計劃及前期調研的情況下，匆忙立法，政績立法。此外還存在地方立法與地方的實際需要并不一致，將原有的政府規章上升為地方性法規的必要性不足等問題。

筆者認為，立法的穩定性與普遍性等特性，使得立法不能完全按照效率原則來制定，應該采取極為審慎的態度，不成熟的不立，可立可不立的不立，缺乏立法計劃的不立。

（三）關于可操作性

設區的市的立法是連接上位法到達基層“最后一公里”的重要一環，其要貼合本市的具體情況，具有較強的可操作性。調研的地方立法基本上起到了這方面的作用，比如《慶陽市禁牧條例》實施以來，慶陽市共清理羊畜345群，18469只，警告訓誡345人，立案查處3人，收繳罰款11000元，更換不盡職護林員37人。從條款設計內容分析，《慶陽市禁牧條例》所稱的禁牧就是禁止放養羊、牛、馬、驢、騾子等草食動物的管護措施，一方面肯定了禁牧所具體指向的對象，加強了執法人員的執法效率;另一方面排除了其他類型的動物，增強了禁牧對象的針對性。第五條對禁牧區域的詳細劃分，解決了禁牧區域含糊不清、執法不力的問題。第八條明晰了縣鄉政府、行業監管部門職責，靠實了工作責任，為進一步推進依法治林提供了有效的法律保障，為林業基層執法、規范放牧行為提供了基本遵循，使得違規放牧和破壞林草資源現象得到有效遏制。

但在調研中，通過與執法部門相關人員的座談，筆者發現在地方立法中仍有某些規定難以實施，在執法過程中有著較大的障礙。例如《慶陽市禁牧條例》中的舉報制度，以及執法過程中市縣兩級林草系統執法隊伍力量不足;《金昌市養犬管理條例》中，流浪犬的捕捉收容機制，給地方財政和城管部門造成了巨大的壓力，也帶來了反對者的輿論壓力。在制定條例時就應結合當地具體情況，考慮財政實力，和當地人的認識水平，避免在執行中遇到這些桎梏。《金昌市市政公用設施管理條例》因缺乏巡查人員，故對于破壞公共道路的行為難以及時進行執法。因此在立法中應該依據本地區的實際情況做好制度設計，與相關執法部門充分溝通，將相關內容具體化、細節化，提高立法的可操作性以便其能夠得到真正的實施。《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》第十五條規定了法律后果，其罰款金額保持了與國務院《煙花爆竹安全管理條例》完全一致的設定，即“一萬元以上五萬元以下”和“一百元以上五百元以下”。《煙花爆竹安全管理條例》的適用范圍是全國，我國地域遼闊，各地社會、經濟發展狀況差別較大，因此設定了較寬的罰款范圍，預留了較大的自由裁量空間，但《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》作為地方性立法，其適用范圍就是平涼市，社會、經濟的發展狀況是確定的，作為地方性立法，也負有根據本地特點將罰款數額明確化的責任，因此，該《規定》對罰款的設定過于宏觀，不夠具體，留給執法主體的自由裁量權過大，缺乏操作性。

（四）關于公眾參與

人民是國家的主人，立法權是民主政治的重要組成部分，公眾參與是民主立法的要求。給予設區的市地方立法權的價值在于結合當地實際情況進行立法，突出地方特色。因此在設區的市立法過程中應該有更多的公眾參與，來真實的反映當地實情和當地需求。以《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》為例，在該《規定》制定的過程中，堅持廣開言路，民主立法，草案征求意見稿除向社會公開征求意見建議外，還有目的、有重點、有針對性的發函147件，召開座談會廣泛征求了相關方面的意見和建議。總的來看，設區的市地方性立法過程中通過各種渠道和方式較好的征求了公眾意見，較好的體現了民情民意，在立法過程中貫穿了民主立法的原則。

在同各地立法機關的座談中，立法工作人員表示，在立法的過程中他們曾舉辦座談會等邀請立法涉及方的人民代表參與座談，了解各方呼聲。但是邀請代表參與座談，往往使信息的來源范圍十分的狹窄，也易帶有某種偏向性，難以反映最全面真實的情況。這就可能會導致立法的可操作性差，在實施過程中出現障礙。在立法過程中，要盡量避免因為程序中心而帶來的公眾參與的“形式主義”，將公眾的真正而實際的意見收集到，需要做大量細致的工作。

在立法中沒有擴大公眾參與，也會增大普法過程中的難度。在調研中我們發現，對相關立法的宣傳還存在欠缺，往往立法出臺后普通民眾對于該立法并不了解。因此在立法過程中，就應擴大公眾參與度，組織立法部門以及以后的執法部門等深入群眾，通過訪談、問卷等多種形式全面深入的了解公眾的意見，從而使立法更具有操作性，更易被人民人可，同時降低普法宣傳的難度。

（五）關于法規宣傳

地方立法的目的在于實施，在于能夠得到人民的認可，從而影響人們的行為，服務于社會的治理和發展。因此地方立法只有宣傳到位，被人民所知曉熟知，才便于人們自覺守法從而達到規范社會發展的作用。

四市都非常重視立法通過后的宣傳工作，比如《慶陽市禁牧條例》實施兩年多來，慶陽市共召開宣傳培訓會85場（次），宣傳培訓干部群眾195萬（人）次，聘用專（兼）草地管護員9659名。《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》實施后，平涼市人民政府很重視，平涼市司法局積極印發并分送了法規單行本，公安局、住建局、生態保護局、執法局等部門結合憲法宣傳日，組成法規宣傳小組，組織開展了大型的法規宣傳教育活動。

雖然各地的工作人員都進行了積極的宣傳，但是實際效果并不理想。調查問卷中反映出人們對于地方立法的了解程度不高，例如對于《張掖市城市道路交通管理條例》，就連與其息息相關的出租車司機對該條例也是知之甚少，甚至不知道該條例的出臺[6]。《金昌市市政公用設施管理條例》通過問卷發現過半數的調查對象對于條例不熟悉，只有19%的調查對象表示大致了解，19%的調查對象表示非常了解。宣傳效果不好，難以得到人們的認可和自覺遵守，對于守法和執法都將帶來一定的困難。因此應該繼續加大宣傳力度，著重加強對和條例密切相關人員的宣傳，同時應該調整宣傳的固定思維，以往簡單地通過電視臺、發傳單、發文件和要求相關單位學習等方式并沒有起到良好的作用，要創新宣傳形式，利用網絡、微信公共號、手機短信等大眾便于接受的方式進行宣傳。

注釋：

[1]早在2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作要點，在人大法制委員會的牽頭組織下，先后對《山東省私營企業和個體工商戶權益保護條例》《山東省產品質量實施辦法》等進行了立法回頭看。參見李高協：《地方立法工作研究》，甘肅人民出版社2015年版，第240頁。

[2]汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第9頁。

[3]此處專指全國人大及其常委會制定的狹義上的“法律”。

[4]李高協：《地方立法工作研究》，甘肅人民出版社2015年版，第248頁。

[5]俞榮根：《地方立法后評估指標體系研究》，載《中國政法大學學報》2014年第1期，第47頁。

[6]《張掖市城市道路交通管理條例》通過問卷調查發現民眾對《條例》非常了解占到了10%，22%的受訪人表示大致了解，不太熟悉的44.67%，完全不了解的23.33%。在對出租車司機的訪談中，21人中只有2人知道此條例的出臺。

（作者分別系蘭州大學法學院副教授，蘭州大學2018級法律碩士研究生，蘭州大學2018級法律碩士研究生）