人大特定問題調查啟動條件探析

戴激濤 裴曉妝

一、人大啟動特定問題調查需設置“門檻”

根據我國憲法和法律的規定，特定問題調查是人大行使監督權的重要方式之一，是“一種較為嚴厲的監督手段，是保證地方人大依法行使職權，樹立人大作為國家權力機關的權威，改變監督工作不力，強化人大監督職能所必需的，也是監督某些疑難事宜的重要手段”[1]。特定問題調查委員會作為“全國人大調查‘武庫中最為有力的‘武器”[2]，是我國人大設立的一種臨時委員會，是縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務委員會為了查清某個重大問題的真相，專門成立的輔助性組織，待事實調查清楚后，特定問題調查委員會即履職完畢。雖然特定問題調查被憲法第七十一條所明確規定，但特定問題調查的啟動非常謹慎，全國人大及其常委會迄今為止從未組織過特定問題調查委員會。這是因為，“對于全國人大及其常委會作為最高權力機關來說，給啟動特定問題調查設置一定門檻是必要的”[3]。那么，人大啟動特定問題調查設置的“門檻”是什么？根據《監督法》第三十九條的規定，“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會”。由此可見，人大啟動特定問題調查有三個先決條件：“屬于其職權范圍內的事項”“需要作出決議、決定”及“有關重大事實不清”。下文將圍繞這三個要件進行分析，試圖闡明《監督法》所規定的人大特定問題調查的啟動條件。

二、“屬于職權范圍內的事項”：特定問題調查的權力邊界

《監督法》第三十九條規定，各級人大及其常委會組織特定問題調查的前提是“屬于其職權范圍內的事項”，也就是說，依據憲法和法律的規定，在職權范圍內行使特定問題調查權，是人大行使特定問題調查權的法律邊界?！案鶕嗔Ψ至⒌脑瓌t，不同的功能彼此區別，不同的機關也被創設出來，這些機關具有不同的功能，并且按照其所負任務的特殊性相應地行使這些功能?！瓏覚C關的活動通過權限的劃分配置——當然永遠是被限制的權限——并且通過固定的、清晰的與具有約束力的程序性規制而‘具備了形式。”[4]權力法定、權力有限是現代法治國家權力運行的基本原則，人大行使特定問題調查權同樣應遵循權力法定的憲法原則，嚴格按照法律的規定在法律范圍內履行職責，而且“以‘特定問題調查權或‘特定問題調查委員會之名義而進行的調查活動應當遵循比較嚴格的法定程序”[5]，確保特定問題調查權在法治軌道內有序運行。

因此，全國人大及其常委會行使特定問題調查權應受憲法和法律規定的全國人大及其常委會本身職權的限制。我國《憲法》第三條明確規定，人大有權對國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關進行監督;《憲法》第六十二條和第六十七條則用列舉式的方式將全國人大及其常委會的職權進行了規定。同時，地方各級人大及其常委會行使特定問題調查權應受《憲法》第九十九條、第一百零四條關于地方各級人大及其常委會職權的限制;《地方組織法》第八條、第四十四條對縣級以上各級人大及其常委會的具體職權進行了規定，那么地方各級人大及其常委會在行使特定問題調查權時也應當嚴格遵循憲法和法律的規定，不能超出其權限范圍。從《監督法》第三十九條對人大行使特定問題調查權應“屬于其職權范圍內的事項”的規定可以發現，盡管特定問題調查作為人大一項獨立的憲法權力，但其行使必須符合國家的憲法秩序，符合權力有限、權力法定的權力運行機理，符合法之優位性原則，這樣才能使國家權力機關的行為以符合其內容原則的方式得以被規范，使法治國家作為穩固的政治統一體在保持良好的行為能力時，形成一種穩定的、長久的、連續的法治共同體結構，以保證國家任務在法治軌道內被合理高效完成。

就規范層面而言，我國地方各級人大基本上都遵循了《監督法》第三十九條中“屬于職權范圍內的事項”對特定問題調查進行了規定，某些地方人大在開展工作的具體領域還進行了特別規定。一是對特別重大的典型違法案件的監督。如2010年《甘肅省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第四十三條規定：“執法檢查中發現的特別重大的典型違法案件，常務委員會可依法組織特定問題的調查委員會進行調查?！倍菍︻A防職務犯罪工作進行監督。如2016年《安徽省預防職務犯罪工作條例》第二十二條規定：“縣級以上人民代表大會常務委員會應當通過聽取專項工作報告、代表視察、執法檢查、特定問題調查、專題詢問等方式，依法對預防職務犯罪工作進行監督。”三是對代表建議、批評和意見的辦理工作。如2017年《山東省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理工作條例》第二十九條規定：“對代表建議、批評和意見的辦理工作，省人民代表大會常務委員會可以通過組織代表視察、述職評議、跟蹤督辦、特定問題調查等多種形式加強監督、檢查?！彼氖侨嗣袢罕姺从硰娏业牡湫托旁L事項。2019年《福建省各級人民代表大會常務委員會信訪條例》第九條規定：“對人民群眾反映強烈的典型信訪事項，人大常委會信訪工作機構應當向本級人大常委會主任會議報告;經主任會議決定，由人大專門委員會或者常委會辦事機構、工作機構對有關國家機關進行督辦，或者向常委會建議組織關于特定問題的調查委員會開展調查?！蔽迨菍I商環境的監督。2019年《黑龍江省優化營商環境條例》第四十九條規定：“縣級以上人民代表大會常務委員會通過聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、規范性文件備案審查、專題詢問、質詢、特定問題調查等方式，開展營商環境監督。”六是對政府投資項目年度計劃的執行情況進行監督。2019年《深圳經濟特區政府投資項目管理條例》第四十五條規定：“市人民代表大會常務委員會通過聽取和審議政府專項報告、開展詢問或者質詢、組織特定問題調查等方式，對政府投資項目年度計劃的執行情況依法進行監督。”

從上述規定可見，目前我國地方人大運用特定問題調查方式進行監督時，涉及的職權范圍比較寬泛，“在職權范圍內”“依法進行監督”應當是人大啟動特定問題調查的前提條件。也就是說，盡管特定問題調查委員會只是人大的臨時機構，但各級人大在啟動特定問題調查前應嚴守“在職權范圍內”的法律界限，不能超越法律規定的職權范圍隨意開展調查。

三、“需要作出決議、決定”：特定問題調查的必要性條件

《監督法》第三十九條規定人大組織特定問題調查委員會的第二個條件是“需要作出決議、決定”，這是人大啟動特定問題調查的必要性條件。也就是說，人大如果能夠運用其他監督方式就能夠解決問題、實現監督目的，就沒必要啟動特定問題調查，啟動特定問題調查必須符合必要性原則，以免浪費國家資源。

關于人大作出的“決議”和“決定”的內涵，《人大機關公文處理辦法》第六條明確規定：“‘決議適用于經會議審議或討論通過的重要事項”，“‘決定適用于對重要事項作出的決策和安排”。由此可見，“決議”和“決定”均適用于對重要事項討論后的慎重決策，二者均具有較高的權威性和嚴格的指令性，內容都是人大及其常委會會議審議重要事項或重大問題的結果，是人大對職權范圍內的工作事項作出的規范性文件、結論和安排等等?！稇椃ā返诰攀艞l規定：“地方各級人民代表大會在本行政區域內，……依照法律規定的權限，通過和發布決議?！袡喔淖兓蛘叱蜂N本級人民代表大會常務委員會不適當的決定?！薄稇椃ā返谝话倭闼臈l規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項;……撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議。”有學者認為，“決議”和“決定”的區別是，“決議是一種帶有批準、宣告、結論、確認、表態性的法律文件形式。決議一般不具有實體的規定性和行為規范性。而是對已有文件或事實的表態或宣告。決定則不同，……決定是對實體性問題作出決定，有的還是具有明確的行為規范性的法律文件形式”[6]。事實上，不管是“決議”還是“決定”，都是人大及其常委會依照法律對其職權范圍內的“重要事項”作出的重要決策，“重要事項”成為人大作出“決議”“決定”，開展特定問題調查的緣由。那么，什么是“重要事項”呢？結合各地人大開展特定問題調查的實踐，重要事項一般是本地區內根本性、全局性、公共性、長遠性、關鍵性且具有重要影響的“熱點”“難點”事項，大多涉及經濟建設、文化建設和公共事業建設中帶有決策性的問題，或與人民群眾利益密切相關、社會普遍強烈要求解決的問題。比如2016年江西省人大常委會成立的食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會;2017年湖南靖州人大常委會成立的城區自來水水源安全隱患特定問題調查委員會;2018年四川自貢人大常委會成立的大氣污染防治工作特定問題調查委員會;2020年浙江嘉興市人大組織特定問題調查委員會對市本級教文衛體系統事業單位國有資產開展調查。根據《監督法》第三十九條的規定，人大在啟動特定問題調查前應考慮到是否“需要作出決議、決定”，意味著人大在監督某些“重要事項”時，已經窮盡了其他監督手段和方式，但仍然不能解決問題、實現監督目的，才需要啟動特定問題調查，通過組織特定問題調查委員會來查清“重要事項”的前因后果，從而確保監督效果。

故此，為避免權力機關之間的沖突，合理分配國家資源，確保人大作為民意機關和權力機關調查結論的公定力，人大啟動特定問題調查對“重要事項”開展監督時，要始終保持權力行使的謙抑性特點，堅守人大行使特定問題調查權的必要性原則，在啟動特定問題調查程序前應窮盡所有其他調查措施。

四、“有關重大事實不清”：特定問題調查的啟動原因

《監督法》第三十九條規定啟動特定問題調查的第三個條件是“有關重大事實不清”。對于這個規定比較好理解，其實就是人大行使特定問題調查權的直接原因。當各級人大在面對某些“重要事項”需要“作出決議、決定時”，由于該事項的某些問題尚未清楚，需要啟動特定問題調查來查清事實、獲得證據、彰顯民主、回應民眾知情權、接受社會監督，這其實也是人大特定問題調查的重要價值。

具體說來，人大在開展特定問題調查的過程中，為了查清“重要事項”的“重大事實”，主要采用的方式有傳喚相關證人、詢問、聽取意見和匯報、召開座談會與聽證會、辯論說理、查看調取相關證據資料、察看現場、進行科學鑒定等等，調查方式可以多種多樣，并且可以聘請專家參與。在調查過程中，調查委員會有權向一切與調查的問題有關的國家機關、社會團體和公民個人進行調查，被調查者要承擔如實提供必要材料的義務，不得拒絕，不得偽造、篡改、毀滅應提供的證據材料，并對提供的材料承擔相應的責任。但是，由于目前對人大特定問題調查的工作方式尚無明確的法律規定，因此在實踐中均由各級人大結合本地區的實際情況開展工作。為更好地規范人大行使特定問題調查權，建議通過立法的方式完善關于特定問題調查啟動條件的規定，為各級人大開展特定問題調查工作提供明確的法律依據。

注釋：

[1]蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學出版社2007年版，第352—353頁。

[2]孫哲：《全國人大制度研究》，法律出版社2004年版，第212頁。

[3]楊華云：《許崇德回應“學者呼吁人大常委會組織特定問題調查委員會”》，載《新京報》2011年7月28日。

[4]【德】康拉德·黑塞：《聯邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務印書館2007年版，第153頁。

[5]秦前紅等：《地方人大監督權》，法律出版社2013年版，第182頁。

[6]蔡定劍：《中國人大制度》社會科學文獻出版社1996年版，第271頁。

（作者分別系廣東財經大學法治與經濟發展研究所教授，廣東財經大學法學院碩士研究生。本文為2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“人大特定問題調查制度研究”〔批準號：17YJC820005〕的階段性成果）