如何實現對財政的全面績效管理監督

洪雨萍 林志云

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政活動的范圍代表著國家的活動范圍和方向。黨的十九大報告明確提出：加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，建立全面規范、透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

新時代全面依法治國，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，對公共財政的管理、監督提出更高的要求。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，既是社會主義政治發展的必然要求，也是堅持中國特色社會主義政治發展道路的具體體現。

預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。廣州天河區人大堅持對公共預算進行正確監督、有效監督，率先探索參與式預算監督、聯網監督，積極落實“全面實施績效管理”的目標要求。本文從天河財政預算管理的實踐出發，作進一步的探討和思考。

財政預算監督的探索

黨的十八大報告指出，加強對政府全口徑預算決算的審查、監督，人大管理政府的“錢袋子”被提上議事日程。財政部門也積極行動，逐步建立并實施公開、透明、全面規范的“四本賬”。同時，以財政部門為主體，對部門預算編制和執行的績效考核也在探索踐行之中。2018年9月1日頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出要創新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益[1]。

天河區人大和天河區財政局從2013年開始探索參與式預算，增強預算編制的規范、透明，同時引入預算編制的績效指標和第三方績效評估。2014年天河區財政局引入第三方評估15個部門預算的編制績效。同年，天河區人大專門聘請第三方評估了天河區安監局和區市容環境衛生局兩個部門的預算編制績效，評估效果突出。區安監局原公共安全項目編制預算為870萬元，被評估后調整為400萬元，預算額減少470萬元;區市容環境衛生局環衛車隊服務外包預算為5500萬元，被評估后調整為5100萬元，預算額減少400萬元。

天河區人大通過初步介入預算、參與式預算、引入第三方評估，提升了部門預算編制的公開性、規范性、科學性。從2014年到2020年，天河區人大每年都對六個部門預算編制進行“三審”，即人大代表提前介入初審、預算審議和會議審議。天河區財政局則每年安排若干部門進行全過程的績效評估，自2017年以來共有87個部門受評估。

正因多年對財政績效評估的堅持與監督方式的創新，天河區人大被廣東省人大評為2019年創新財政預算監督的先進案例，區財政局被國務院檢查組評為廣州市績效開展先進單位。

全面績效管理的難點

當前全面實施績效管理的深入推進存在著不少難點、痛點。第一，績效管理多著重于部門預算編制績效，對部門預算執行績效和政策績效關注度不高，因而無力制止政府“拍腦袋”式決策和“政績工程”式浪費。為達成既定工作目標，原有預算只能進行多次有幅度的調整，年初預算編制效度漸失（見表1）。

第二，預算績效評價覆蓋率不高，政策性項目評價存在“盲區”。2018至2019年實施第三方績效管理的預算部門占比均未超50%（見表2）;實施第三方績效管理的項目數量占比雖有大幅提升，但仍然偏低（見表3）。

第三，上年度績效評估形成的數據不僅不能有效指導和規范當年編制預算，更未形成追責機制。

第四，重“編預算”，輕“設績效”。績效指標短缺，忽視了績效管理的體系建設。

將績效管理理念貫穿全過程

績效管理是推進我國國家治理體系和治理能力的核心工具，預算績效管理的核心是搞好預算項目管理。即以提升績效為目標，從完善部門預算開始，對預算項目實行前期評估、中期評價和后期評價的全過程管理模式。

全面實施績效管理，不僅需要工具理性，也需要價值理性，而價值理性的核心是有效服務。政府花錢購買公共服務的預算觀，是公共委托代理理論、結果導向管理論和顧客導向的新公共服務理論的集中表現。

天河區人大遵循《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），參考《政府績效管理與績效指標研究》中上海財大馬國賢教授提出的“一觀三論”的績效價值理性，從問題導向、目標導向開展人大對財政預算監督的績效管理。

《意見》和新《預算法》是天河區人大深化推進財政預算全面實施績效管理監督的法理依據和創新監督方式的動力。只有全面、準確地領會《意見》的精神、實踐的路徑，人大的監督才能與時俱進，充滿生機和活力。

以全面績效管理提高政府現代化的社會治理水平和治理能力，打造一個“善治政府”。天河區人大著力健全長效機制，出臺《天河人大常委會預算資金支出績效第三方評價實施辦法》，構建“三個層級”和“五個環節”的全面實施預算績效管理路徑。

天河區目前迫切需要構建政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算的“三個層級”全覆蓋的預算績效管理體系。該體系應以環節化、流程化為特點，以績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用為全過程鏈條。一是加強政府的“四本賬”管理，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算、社會保險基金預算全部納入績效管理;二是將部門和單位定編職責與其預算資金結合起來，從運行成本、管理效率、履職效能、服務對象滿意度等方面，考量部門和單位整體實施效果;三是從數量、時效、成本、效益等綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。

政府的過程管理易產生官僚主義、腐敗尋租及低效工作，以績效管理替代過程管理，圍繞實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，提升政府效率。

將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的過程中。第一，建立項目評估機制。對新出臺重大政府項目開展事前績效評估，加強財政部門對新增重大政策和項目預算的審核。第二，強化績效目標管理。績效目標設置是績效評估的關鍵。全面設置部門和單位整體績效目標，將目標設置作為預算安排的前置條件。加強績效目標的審核，將績效目標與預算同步批復下達。第三，落實績效運行監控。政府和各部門各單位實行對績效目標實現程度和預算執行進度的“雙監控”。第四，做好績效評價管理。各部門各單位對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結果報送本級財政部門。第五，推進績效評價結果應用。首先，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制;其次，明確績效管理約束，確立預算績效管理的責任主體。對重大項目的責任人，實行績效終身責任制追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責[2]。

全面績效管理的推進之道

開展全面績效管理，是人大對財政預算監督與時俱進的必然結果。天河區人大從問題導向、目標導向、知行合一出發，在原有參與式預算監督、聯網預算監督的基礎上，堅守“好政府”的初心，努力貫徹落實《意見》。天河區人大著眼于天河財政績效管理的短板，以更大的預算績效管理格局，更強有力的保障措施去創新推動。其主要經驗：

第一，強化全面實施績效管理的理念，以《意見》《預算法》為抓手，有的放矢，推動預算和績效一體化。

第二，除沿用原有的監督方式之外，還增加和強化政府績效監督、部門預算績效監督，以及重大項目、政策制定的績效監督，抓住重大項目的績效監督和政府預算調整變化的績效監督。

第三，制定預算資金支出績效第三方評價實施辦法，引入第三方評價，推動財政績效管理全面有效提升。

天河區早在2018年就制定了《天河區預算績效管理辦法》，區人大開始審議預算績效管理情況的報告，經過多年努力，天河區預算績效管理條件已基本具備。

注釋：

[1][2]見2018年9月1日《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》。

參考文獻：

[1]習近平：《談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020年6月版。

[2]馬國賢：《政府績效管理與績效指標研究——兼論政府績效管理“德州模式”》，經濟科學出版社2017年9月版。

[3]孫克竟：《政府部門預算指出績效管理研究》，東北財經大學出版社2012年1月版。

[4]倪志良：《政府預算管理》，南開大學出版社2013年7月版。

（作者單位：廣東農工商職業技術學院，廣州市天河區人大常委會）