農村生活垃圾治理：政策歷程、效果及展望

李成　王麗娟　李熙

摘要：推進農村生活垃圾治理是助力美麗鄉村建設的重大舉措。通過梳理過去20年間我國出臺的有關農村生活垃圾治理的政策文本，可以發現政策文件具備3個特征：（1）重視程度不斷提高;（2）數量呈上升態勢;（3）跨部門聯合治理逐步深化。展望未來政策，必須從完善公眾參與法律制度、加強跨部門的協同治理、健全農村社區的自治組織、加大基礎設施的投入與建設、引導多元力量參與共治等方面著力。

關鍵詞：農村生活垃圾;垃圾治理;政策;效果;展望;美麗鄉村

中圖分類號： X799.3? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）19-0012-05

收稿日期：2020-06-18

基金項目：國家社會科學基金一般項目（編號：15BGL146）。

作者簡介：李 成（1983—），男，廣東梅州人，博士，助理研究員，主要從事環境經濟政策研究。E-mail：leecheng58@163.com。

隨著農村經濟的飛速發展，農村地區的生活垃圾產生量不斷增長，據住建部門統計數據顯示，農村居民生活垃圾產生量為0.8 kg/（人·d），由于農村人口數量基數大，農村地區每天產生的生活垃圾數量也是不可小覷的[1]。而且我國大部分農村環境基礎設施建設不完善，導致大量的生活垃圾得不到及時處理，對土壤、水體造成嚴重污染，成為美麗鄉村建設的重要障礙[2-3]。

2015年《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》出臺，第一次提出了農村垃圾5年治理目標。2017年《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》要求農村生活垃圾按照“戶分類，村收集，鎮轉運，縣處理”的方式處理。2018年《農村人居環境整治三年行動方案》提出“改善農村人居環境作為社會主義新農村建設的重要內容”。這一系列政策文件的出臺，彰顯了生態文明建設在“五位一體”總體布局中的重要性，也突出了農村生活垃圾治理的緊迫性。

筆者采用內容分析法深入剖析我國農村生活垃圾治理政策的發展歷程，挖掘農村生活垃圾治理政策的運行規律及實施效果，進而發現過往相關政策的優勢和不足，為進一步建立農村生活垃圾治理的長效機制提供思路與決策建議。

1 研究設計

1.1 研究思路

本研究通過對國家部委的官方網站以及政策文本數據庫進行收集整理，匯總了2000—2019年我國所頒布的有關農村生活垃圾治理的政策文件，運用內容分析法對收集到的政策文本從政策發文時間、發文數量和發文主體等3個維度進行分析，總結我國農村生活垃圾治理的政策變化，結合政策實施效果，進而提出未來完善的路徑[4]。

1.2 樣本選擇

本研究所依據的政策文本主要來自于國家層面頒布的農村生活垃圾治理文件、規劃、法律法規、條例、意見和通知等。這些政策文本基本收錄于北大法律信息網，其余部分來自于國家、省、市等政府部門網站[5]。本研究進行政策文本搜索的關鍵詞包括垃圾、農村垃圾、農村生活垃圾、生活垃圾、固體廢物、人居環境（包括農村人居環境）、農村環境、環境保護、環境治理、綠色村莊、環境綜合整治等，基本涵蓋了農村生活垃圾治理涉及的各個方面。在確定政策文本研究時間起點時，使用“垃圾”這一關鍵詞進行政策文本搜索時，從文件的時效性上看，目前現行有效的所有政策文件基本發布于2000年之后。因此，本研究政策研究的時間范圍是2000—2019年，共搜集了121份權威政府部門發布的關于農村垃圾治理方面的政策文本。搜索的部分政策文本如表1所示。

2 農村生活垃圾治理政策發布歷程

2.1 政策發文時間及數量

發展階段劃分和世代劃分是當前政策發展歷程劃分的主要方法。顧名思義，發展階段劃分就是以重大事件作為發展階段的分割點，而世代劃分則是以若干年限作為階段劃分的時間點，這2種方法均容易受主觀認識的局限性的影響，導致階段劃分標準不夠科學。

因此，本研究綜合吸收發展階段分期法和世代分期法的思想，從農村垃圾治理工作的推動和開展角度，根據國家出臺的標志性重大政策文件和農村生活垃圾治理政策文本的年度發布數量，將收集整理的政策文本分為3個階段，分別為啟動發展期（2000—2006年），平緩增長期（2007—2013年）、快速增長期（2014—2019年）。2000—2019年農村生活垃圾相關政策文本年度發布數量及比例變化情況見表2。其中，數量是指所計算年份發布的政策文件數量，比例是指計算年份發布的政策文本數量占全部分析文本數量（121份）的比例。

2.1.1 啟動發展期（2000—2006年）

此階段總共發布了18份文件， 占全部文件總數的14.9%，平均每年發文數量不到3份，也是3個階段中發文數量最少的時期（圖1）。在一定程度上說明在該階段農村環境治理問題尚未得到社會各界及政府部門的足夠重視，處于起步摸索的時期。這個階段最重要的文件當屬《全國生態環境保護“十五”計劃》，該政策對強化農村污染控制，促進種養業廢物資源化利用等提出了具體任務，可視為對農村環境治理的具體措施。這個時期發布的其他政策文件多是宏觀性和原則性的描述，很少有對農村環境治理工作提出具體對策措施。

2.1.2 平緩增長期（2007—2013年）

此階段的發文總數為25份， 占全部文件數量的20.7%，處于政策文件發布數量逐漸向上增長的時期。2008年，國務院召開了全國農村環境保護電視電話工作會議，這是新中國成立以來首次由國務院主持召開的以農村環境保護工作為主題的會議。此次會議的召開也表明，隨著農村經濟社會的不斷發展，廣大農村地區的環境保護問題日益顯現，政府對農村環境問題的重視在2008年達到了一個新的高度。此后，從政策文件的發布數量來看，農村環境治理的重視程度不斷加強。這個時期比較重要的相關政策文件包括《國家環境保護“十二五”規劃》《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題實施方案的通知》《農村生活污水處理項目建設與投資指南》《農村生活垃圾分類、收運和處理項目建設與投資指南》《農村飲用水水源地環境保護項目建設與投資指南》《農村小型畜禽養殖污染防治項目建設與投資指南》，上述政策文件均針對當時突出須要解決的環境保護及農村環境問題及工作提出了具體思路和要求。

2.1.3 快速增長期（2014—2019年）

這個階段發布實施的政策文本總數為78份，占全部文件數量的64.5%，是3個階段中文件發布數量最多的時期。2014年，中央農村工作會議提出“中國要美，農村必須美”。2014年年底，國家啟動了農村生活垃圾治理專項行動。2015年11月3日，住房和城鄉建設部等10個部委聯合發布了《住房城鄉建設部等部門關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，而且農村環境治理問題也被中央一號文件多次提及，并要求在農村地區開展垃圾分類。國家對農村地區生態人居環境日益重視，涉及農村環境治理的政策文件數量也呈現快速增長的態勢，并從治理目標、手段、途徑等方面提出了詳細的要求和建議。

2.2 政策發文主體分析

政策主體是指政策的制定者或頒布者，通過梳理收集的政策文本，我國農村生活垃圾治理政策發文主體主要包括全國人民代表大會常務委員會（全國人大常委會）及辦公廳、中國共產黨中央（中共中央）委員會及辦公廳、國務院及辦公廳、生態環境部、住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、農業農村部等機構，雖然并未全部涉及上述國務院組成機構，但以國務院組成機構制定并實施的相關政策數量最多。

我國現行的行政管理結構大體可分為3個層次，首先是中共中央和全國人民代表大會（全國人大），其次是國務院，然后是各職能部委。從已搜索的相關政策文本數量看，國務院各組成機構發文最多，共95份，占發文總數的78.5%，是政策文本的主要來源;國務院及其辦公廳發文16份（剔除了與中共中央聯合發文的6份政策文本，避免重復計算），占發文總數13.2%;中共中央、全國人大及其辦公廳發文10份，占發文總數8.3%（圖2）。

從表3可以看出，我國農村生活垃圾治理政策文本所涉及的政策主體和各主體間的發文數量，單獨發文指發文主體為單一機構，聯合發文指的是發文主體在2個及以上。

根據收集的121份政策文本，從單獨與聯合發文的文本數量看，共有86份單獨發文文本，占比約為71.1%，共有18個發文主體;其中聯合發文82份，占67.7%，共有16個發文主體。可見，單主體發文仍是當前農村垃圾治理政策文件制定的主要特征，2000—2019年，在單主體發文中，發文量最多的部門是生態環境部，單獨發文數量為25份;其次為住房和城鄉建設部，單位發文數量為24份;而作為整個農村工作的主管部門——農業農村部，其在農村垃圾治理領域單獨發文的數量僅為2份，其他8份文件均是與其他部門聯合發文。說明農村生活垃圾治理是一個專業性很強的領域，從管理歸口上，作為生態環境主管機構的生態環境部仍是農村生活垃圾治理政策的主要制定者，另一方面也說明，盡管新農村建設及鄉村振興等工作開展的如火如荼，但農業農村部對農村生活垃圾治理工作的參與仍有待加強。

從政策發文主體的組合數量分析，單一主體發文數量為86份，占總發文數的71.1%（圖3）;雙主體發文數為20份，占總發文數的16.5%;3主體發文數7份，占總發文數5.8%;4主體發文數7份，占總發文數5.8%;5主體及以上發文數1份，占總發文數0.8%（圖4）。

從政策發展的不同階段看，啟動發展期（2000—2006年）的聯合發文數為2份，約占總發文數的1.6%;平緩增長期（2007—2013年）的聯合發文數為4份，占總發文數的3.3%;快速增長期（2014—2019年）的聯合發文數為29份，占總發文數的23.9%。

從單獨發文和聯合發文數量、合作發文主體組合數量、政策發展的不同階段綜合對比分析，可以發現，我國農村生活垃圾治理政策文件正從單一主體發布向聯合主體發布轉變，從單一部門治理向多部門聯合治理、協同治理轉變，各部門合作的頻度、密度都在不斷加強（圖4）。

3 農村生活垃圾治理政策實施效果

隨著國家對農村生態環境的重視及一系列農村生活垃圾治理政策的密集出臺，我國的農村生活垃圾治理問題得到了一定程度的緩解，農村人居生活環境也不斷改善。

3.1 農村生活垃圾收集率和處理率顯著提高

根據《中國城鄉建設統計年鑒》數據統計，2006年我國農村對生活垃圾進行處理的行政村數量為148 067個，占全國行政村的比例為5.5%;至2016年，我國農村對生活垃圾進行處理的行政村數量為263 412個，占全國的比例上升為65.0%，比2016年增加了接近60百分點，說明農村地區的垃圾處理問題已得到各個層面的逐漸重視，但離全面覆蓋仍有較大的提升空間[6]。

農村生活垃圾收集點作為垃圾清運的重要環節，決定著垃圾能否得到及時有效的處理。2006年，我國農村有生活垃圾收集點的行政村數量為 294 436 個，占全國行政村的比例為10.9%;2014年，我國農村有生活垃圾收集點的行政村數量為 349 774 個，占全國的比例為64%，約增加了53百分點，年均增長5百分點，但仍有很多農村地區沒有設置生活垃圾收集點，影響了農村生活垃圾的收集和處理效率的進一步提升[7]。

3.2 農村環保配套設施不斷改善

目前，我國農村地區的環保配套設施也在不斷地完善。我國鄉鎮一級的環衛專用車輛從2006年的4.6萬臺，增長到2007年的11.5萬臺，10多年間農村地區環衛專用車輛數量增長了2倍多。作為農村地區垃圾收集和轉運的鄉、鎮中轉站數量在2007年分別只有0.5萬、2.3萬座，而2017年這一數量則增長到1.1萬、2.8萬座，中轉站數量的增加也大大提高了農村生活垃圾的收集清運效率。

3.3 農村環境治理投入持續加大

農村環境治理資金投入在國家政策支持下不斷加大。從絕對值看，2007年我國農村鄉、鎮兩級垃圾治理資金分別為1.3億、13.8億，這些投入在2017年分別增長為10.1億、89.1億元，10年分別提高了8.6、6.3倍。說明農村生活垃圾治理的資金投入有了顯著的增長。從相對值看，農村生活垃圾治理資金占環衛資金的比例也在不斷提高，鎮、鄉、村三級垃圾治理資金比例已提高到47.8%、516%、461%，其中村級資金提高的比例最大。