當代中國黨政體制的沿革：路徑與邏輯

陳明明 李松

摘? 要：黨政體制是理解中國共產黨與當代中國政治發展邏輯的關鍵視角。就廣義的政黨和國家的政治關系而言，中國黨政體制是一種融動員型政治、整合型政治和全控型政治于一體的政治形態。當代中國黨政體制的發生和發展可從歷史、治理需求、制度規范三個視角進行理解。改革開放后，黨政體制進入了重大調整的歷史時期，經歷以“放權讓利”為取向的政治變革階段、以“提高執政能力”為目標的政黨建設階段、以“國家治理現代化”為中心內容的體系能力建構階段。黨的十八大以來，黨政體制改革在中國共產黨與國家、中國共產黨與社會、中國共產黨與民主黨派關系等方面，既保持了改革的連續性，也對中國共產黨的全方位的集中統一領導進行重新強調。“統攬全局、協調各方”是中國共產黨領導的黨政體制的行動邏輯，也是黨的十八大以來黨政體制改革的指導原則。由于市場經濟、社會結構和利益格局及思想觀念的多元化復雜化，黨政體制改革實際上一直在兩個重心——分權邏輯和集權邏輯之間進行調整。在當代中國的政治約束下，集權是通過中國共產黨的“集中統一”和“全面領導”體現和實現的，表現為對中國共產黨領導制度的重申和強化、對中國共產黨政治建設的強化和全力推進、對意識形態工作及其領導權的重視和掌握、對新型政黨制度概念的論證和落實。未來中國黨政體制的實踐與研究議題要重點關注這些方面：長期執政、反腐敗、國家治理效能、協商民主、統一戰線。深入研究中國共產黨及其黨政體制，挖掘中國政治中潛藏的歷史-社會-文化資源，加深認識中國政治的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，仍然是學界的重要課題之一。

關鍵詞：政黨中心主義;政黨-國家;黨政體制;政黨-國家-社會;統一戰線;中國政治學

中圖分類號：D621? ?文獻標識碼：A ??文章編號：2096-3378（2020）06-0001-17

中國共產黨是當代中國政治體系的核心組成部分。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”^[1]以中國共產黨領導制度為支撐的中國特色社會主義政治制度和中國共產黨全面領導的政治過程是當代中國政治生活的主要內容，理所當然也應該成為中國政治學研究的主題。正如劉云山同志指出的：“要研究好中國，就應該研究好中國共產黨。……研究好中國共產黨，實際上就是抓住了研究中國的核心，就找到了解答當代中國從哪里來、向哪里去的‘鑰匙。”^[2]本文以政黨、國家與社會關系為主線，梳理和討論目前學界關于中國共產黨領導制度及黨政體制發展的研究現狀，考察改革開放以來中國共產黨與國家、中國共產黨與社會、中國共產黨與民主黨派之間的關系，以期提供一種理解中國共產黨與當代中國政治發展邏輯的視角。

一、中國政治研究范式的變遷

改革開放以來的中國政治學在20世紀八九十年代的學科恢復重建中，先后深受西方“政治系統論”和“國家回歸學派”的影響，經由結構功能主義和新制度主義方法論的動員，逐漸形成研究中國政治的“國家中心主義”取向。它關注的主要議題是黨和國家領導制度的改革，研究對象包括政黨、立法機關、行政機關、司法機關等主體，研究領域涉及黨政關系、央地關系、政府間關系、政府職能轉變、政府決策體制和干部人事制度等多個方面^[3-7]。同期出現的相當數量的以國家建設為主題的論文和著作，既有宏觀上對中國現代國家建設歷史的考察，對中國作為不發達國家進入現代世界面臨的體制性障礙的分析^[8-9];也有中微觀上對技術官僚制和政府政策執行問題的探討，對人大代表履職、干部績效考核、基層政權結構和土地財政的研究^[10-13]。國家中心主義取向揚棄了政治系統論的抽象和非歷史的方法論特點，聚焦于政治選擇背后的制度強制或制度誘致，注意到國家自主性的邏輯，但是仍然忽略掩藏在正式層面之下的許多其他認識。

1992年以后，在鄧小平南方談話的激勵下，中國的市場化改革蓬勃興起，中國的社會組織、社會力量快速成長。中國政治學界的注意力開始落到國家和市民社會關系上，討論的重心從國家轉移到社會，政治學中具有悠久傳統的“社會中心主義”研究取向由此復興。它主要關注市民社會、民主化、市場化與社會結構變遷等議題。其中，農村村民選舉、基層城市社會治理、社會運動理論和實踐成為熱門話題：俞可平、鄧正來等學者探討了中國的市民社會建構^[14-15];徐勇、李連江等學者研究了中國農村的村民自治和農村基層民主建設^[16-17];蔡曉莉（Lily Tsai）研究了中國基層社會的問責機制^[18]。“社會中心主義”在方法論上有深厚的積累，但在理論上主要反映英美“公民社會”的獨特經驗，和中國的政治現實有相當大的距離。所以，楊光斌教授稱其為“被掩蔽的經驗，待建構的理論”^[19]。

就現代中國政治發展的歷程而言，“國家中心取向”和“社會中心取向”都不能有效解釋作為后發國家中國的政治現代化歷程。中國不存在歐美式的“國家-公民”或“政黨-選民”政治結構，而存在“國家-人民”“政黨-群眾”重疊融合的政治結構。政黨不是作為社會“部分”的利益表達組織，而是作為社會整體的代表。王浦劬教授認為，在當代中國政治背景下，國家意志、人民意志與執政黨意志在本質上高度統一，中國共產黨的本質屬性和執政地位在法理意義上決定了中國共產黨必然代表人民執掌政權、運行治權，執政黨組織與其層級對應的政府體系必然融合而成“黨政體制”，進而現實地體現為當代中國治理的黨政結構和路徑，使得中國共產黨不僅是人民意志的引領和代表主體，也是國家意志的實施和運行主體^[20]。中國共產黨不僅是國家政治生活的領導核心，而且是社會生活的組織核心^[21]。景躍進教授根據中國共產黨在社會政治中的地位，認為對國家與社會關系分析范疇進行必要的調適，將政黨“帶回來”是一個合乎邏輯的結論^[22]。因此，無論是結構性的制度形態，還是功能性的政治過程，中國共產黨的領導地位和領導原則以及由此決定的黨與國家、社會的關系，都是當代中國政治發展最為重要的影響全局的支配性因素。研究中國政治，必須研究中國共產黨及其領導制度。

其實在20世紀五六十年代和70年代早期，對中國共產黨的研究曾占據西方學界中國研究的核心位置。無論是革命時期還是計劃經濟時期，中國共產黨被視為唯一進行民族國家構建和經濟社會轉型的“行為體”^[23]。學界主要關注諸如中國共產黨取得政權的崛起歷程、中國共產黨意識形態、中國共產黨領袖毛澤東及其他領導人等議題^[24]。舒曼（Franz Schurmann）的《共產主義中國的意識形態與組織》，介紹了中國共產黨的意識形態及組織結構，尤其指出中國以群眾路線為基礎的“延安道路”與高度依賴技術專家貫徹中央計劃的“蘇聯道路”存在差別^[25]。鮑大可（Doak Barnett）的《干部、官僚主義和中國共產主義政權》，詳細描述了中國共產黨與政府的正式機構、組織形式、溝通渠道以及招募新成員的方法^[26]。這些著作都是那一時期國外學界研究中國共產黨的代表作。只不過改革開放后，隨著市場化催動的社會結構發生變遷，學界的研究視角逐漸轉向了國家與社會。但即使如此，國內仍有不少學者，如王浦劬、朱光磊、楊光斌等教授，在他們編撰的論著和教材中，一直明確地把中國共產黨的領導作用或中國共產黨的領導制度作為解讀中國政治的邏輯起點^[27-29]。

2002年，丹麥哥本哈根商學院舉行了題為“把中國共產黨找回來：中國是如何治理的”的國際學術研討會，呼吁將中國共產黨帶回到中國政治的研究之中。國內一些學者從中國的實際政治出發回應了這一呼吁。楊光斌教授指出，許多后發國家的現代化由政黨組織主導，是一種有別于“國家中心論”和“社會中心論”的現代化模式，在中國這一特征更加明顯。他據此提出了“政黨中心主義”的研究范式^[30]。林尚立教授認為，中國的發展需要一個非同尋常的現代政黨，即能夠成為中國社會發展的核心力量和支撐力量的政黨，這是由中國發展的邏輯決定的，是中國在現代化潮流中得以生存、延續和復興的內在要求^[31]。許多學者都同意，中國共產黨的存在與領導，在面對外部強制和內部危機的情況下，不僅在制度上成功地維護了國家主權獨立、領土完整和人民團結，在實踐中也提供了解決權力的集中統一與監督問責問題的經驗。郭定平教授認為，中國已經形成一種基于民主法治的政黨與國家相互嵌入、以政黨為中心的國家治理新模式^[7]。黃天柱、丁長艷等學者的研究表明，作為統一戰線產物的多黨合作與人民政協制度體現了“政黨中心主義”的特征，在制度結構、主體行為、功能特征和行為結果等方面構成當代中國政治制度的獨特優勢^[32-33]。

因此，中國政治學研究范式應該轉移到“政黨中心主義”。中國共產黨在構建現代國家過程中形成的“黨政體制”形態，既是現代中國政治發展的現實基礎，也是中國政治學研究的核心內容。

二、當代中國黨政體制的歷史邏輯和現實路徑

就狹義的政黨和政府的權力關系而言，中國黨政體制主要有三重特征：一是權力中心的唯一性，黨中央是最高的決策中心，只有一個“政治設計院”;二是權力結構的集中性，政府所有主要和重要事項均須請示中央，并經過中央討論批準后始得執行;三是權力形態的統合性，政府不僅受其內部黨組領導，而且受其外部同級黨委領導。就廣義的政黨和國家的政治關系而言，中國黨政體制是一種融動員型政治、整合型政治和全控型政治于一體的政治形態。在這種政治形態中，政黨是國家和社會政治運行和變革的發動機;政黨的各級組織機構遍布國中，按照中央制定的路線方針政策，自上而下將地方機構、社會團體和政治人口“整編”納入既定的政治框架中;政黨控制全部的暴力資源和大部分人力、組織資源，主導國家的政治方向，規定國家的政治過程，是國家和社會政治體系的核心結構^[34]。

理解當代中國黨政體制的發生和發展，大致有三個視角：

首先是歷史的視角。這種視角把黨政體制看作特定歷史條件下中國現代國家建設的必然選擇。林尚立教授認為，中國是從帝國解體、社會分裂、民眾分散的基礎上開啟現代國家建設歷程的。中國現代國家建設的根本任務是：以重組社會的方式重建中央集權，實現國家的一體化，在此基礎上建設中國的現代化、民主化，實現中華民族偉大復興。中國歷史發展的邏輯表明，只有能夠重聚社會與國家的政治力量才能擔當起中國的現代化和民主化建設，中國共產黨就是這樣的力量^[35]。景躍進教授等學者在審視諸如政治危機論、經濟決定論、精英主導論、社會政治化論的基礎上，提出一種“結構約束+中觀視角”的比較社會歷史理論的解釋，通過這樣的中觀視角使宏觀歷史場景成為一個有理論假設和經驗事實支持的“具體的宏觀和具體的抽象”。在一個進入資本主義全球化擴張的國際環境中，國內“低度組織化”的社會結構無法聚集力量支撐中國的現代國家建設，因而不得不依靠強大的政治力量來完成社會組織的重構，重構的過程就是“黨政體制”的形成過程^[34]15-16。這種觀點也反映了一些海外中國研究者的認識。例如鄒讜很早便指出中國社會革命與“全能主義”的共同淵源：中國面臨“全面危機”之時，通過建立強大政黨，運用政治力量深入每一個階層和領域，達到改造或重建社會、國家和各領域的組織制度，以最終克服結構性的總體危機^[36]。在這個過程中，中國共產黨在革命階段所積累的各種資源為革命后政黨-國家的形成提供了重要的基礎，尤其是黨在革命中深入中國社會底層而形成超強的政治動員能力，使政黨-國家體系的滲透性、輻射性、內聚性和整合性遠在其政治對手之上^[37]。這就是中國政治過程中黨政體制的歷史規定性。

其次是治理需求的視角。這種視角把黨政體制看作解決超大國家治理難題的產物。中國是一個走向現代化的超大國家，超大國家規模和人均資源貧弱構成國家發展的長期制約。在快速和復雜的現代化過程中，要維護超大規模的統一多民族共同體，有效解決問題和應對危機，客觀上要求集中權力，擁有一個強有力的中央權威^[38-39]。換句話說，中國需要一個可以應對國家和民眾承受巨大生存和發展壓力的集中統一的政治制度。中國政治制度中集中統一的合理性與必要性在于能夠滿足和契合一個超大型國家的治理需求。包括孫中山在內的中國革命先行者開始并未認識到這個問題。他們曾試圖用西方的體制形式來解決中國的現代化困境，但后來認識到在一個不存在市民社會和議會民主條件的多民族超大國家，西式體制（如國家結構的聯邦制、政治結構的多黨制）無法滿足中國的現代化要求。要解決資源總量貧弱和人口規模巨大的難題，就要有一個權力高度集中的政府體制，亦稱“黨國體制”。王紹光教授認為：“共產黨后來建立的體制，就是一個黨國體制。……它確實解決了中國的第一個問題，就是治國能力。”^[40]中國共產黨擔當了這個政府體制的“綱”，綱舉目張。黨在國家的領導地位具體表現為它對國家各個方面的政治領導、組織領導和思想領導。為確保黨的全面領導的實現，黨的組織存在于廣泛的社會政治生活中。不論是構成政治權力中樞的中央政治機關，還是基層的鄉村管理機構、街道辦事處和企事業單位及群眾團體，都有黨的組織，由此形成了當代中國政治關系中最根本的“黨政關系”^[29]23-24。

再次是制度規范的視角。中國的制度被認為是一種雙重性的代表制結構。第一重結構是“國家-人民”結構。在這個結構中，國家政治生活的主體不是西方意義上由個體構成的“公民”，而是作為公共人格的“人民”。其根本原因在于國家建構的邏輯并非來自西方國家轉型中“社會契約”“天賦權利”的設定。在中國的制度結構中，公民分散多元利益隱含的內在沖突只有整合為集中統一的人民利益才能克服，公民法律上的權利平等只有通過人民政治上經濟上的權利平等才能實現，公民的階級地位和政治態度只有經過政治性的甄別而納入人民范疇才能轉化為新政治的基礎。在“國家-人民”的結構中，基于人民主權的委托代理理論，代表制并不排斥選舉，而是需要和運用選舉——以定期選舉來完成授權，以隨時罷免來進行問責。第二重結構是“政黨-群眾”結構。政黨與群眾構成中國政治最重要的因素。“政黨-群眾”代表制結構的主要運轉要件是：（1）作為社會動員整合機制的“統一戰線”;（2）作為利益表達綜合機制的“政治協商”;（3）作為社會主義民主特有形式和獨特優勢的“協商民主”;（4）作為國家治理機制的“群眾路線”。在第二重結構中，代表關系不需要引入選舉，而是基于“三個代表”理論。“先進生產力的發展要求”“先進文化的前進方向”“最廣大人民的根本利益”三者實際上構成中國社會的整體利益。政黨要代表社會的整體利益，注定它的組成和取向不能局限于某個階級、階層或團體的訴求，而必須是社會整體的薈萃和社會意志的集中。政黨和人民群眾的這種關系要求前者必須對后者承擔無限的責任，即對人民的福祉負責，對國家的興衰負責。反映在政府原理上，政黨不僅是國家的“有機”組成部分，而且是國家的“根本”組成部分，所以黨政體制是國家政治制度的內核^[41-42]。

三、當代中國黨政體制的沿革與任務

黨政體制源于中國共產黨在革命年代進行戰爭和動員的需要。在計劃經濟時期因實行社會經濟關系的重組和現代化的趕超戰略，國家延續和強化了這個體制高度集權的特征，使整個社會政治生活具有濃厚的政黨、國家與社會三者邊界彼此重合、功能高度重疊的總體化色彩。改革開放后，隨著黨和國家工作重心的轉移和社會主義市場經濟體制的建立，黨政體制進入了重大調整的歷史時期。就政黨、國家和社會關系而言，黨政體制的調整大體上可分為三個階段。

第一是以“放權讓利”為取向的政治變革階段，也可稱“推動社會成長”階段。其主要任務是恢復民間和地方的活力，首先解決的問題是給社會“松綁”，借助市場的力量對原有高度管控的國家與社會關系進行調整和變革，因而需要通過放權來培育突破計劃經濟體制、全面推進改革的各種政治和社會力量，包括獲得自主權的地方政府、企業單位以及日益獨立的社會個體。為適應這一轉變，在鄧小平《黨和國家領導制度的改革》講話精神的指導下，黨政體制改革提出了以“黨政分開”為突破口的戰略目標，政治體制改革成為當時中國政治學界的討論熱點。大量的論著和論文集中在如何克服高度集權體制的弊端、黨政分開的路徑和方法、廢除領導干部職務終身制、推進政治民主化等方面^[43-46]。

第二是以“提高執政能力”為目標的政黨建設階段。受20世紀80年代末國內外政治事件的影響，“黨政分開”的改革思路漸趨式微。中國共產黨新一屆中央領導集體關于政治體制改革的思路發生了重大調整。在改革的方向上，明確重申政治體制改革是“中國社會主義政治制度的自我發展和完善”，而不是推倒重來，其中最重要的內容是發展和完善包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度在內的中國特色社會主義政治制度。在改革的目標上，明確指出政治體制改革“必須有利于增強黨和國家的活力，保持和發揮社會主義制度的特點和優勢，維護國家統一、民族團結和社會穩定，充分發揮人民群眾的積極性，促進生產力發展和社會進步。在改革的指導原則上，明確要求政治體制改革必須“把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，三者的有機統一被視為中國特色社會主義政治發展道路的特色和優勢所在。其中，由于中國一切問題的關鍵在于共產黨，探索黨的領導和執政的新方式，創造和積累黨在新時期執政的合法性資源，成為世紀之交前后十余年黨政體制改革的重要內容。圍繞執政能力建設，中國政治學界對政黨現代化、黨政關系規范化、組織建設、執政方式、黨的基層建設等問題進行了深入的研討。其中，“革命黨-執政黨”的分析框架在執政能力建設討論中產生了重要影響^[1]。

第三是以“國家治理現代化”為中心內容的體系能力建構階段，也可稱“國家再造”階段。這個階段的主要任務是通過執政黨建設及其領導的政府職能轉變逐步建立起適應市場經濟的體制結構和行為方式，同時努力解決市場化和分權化帶來的一些消極問題和困難。其主要表現為黨和國家組織體系、制度體系和工作機制的科學合理構設，中央對地方的政治控制，政府與市場關系的厘定，政府對市場的宏觀調控和國家對社會的分類管理。其基本取向是改善優化政治結構及其統治能力。這個階段是第二個階段的延續，但也出現了一些重要的差異，最重要的差異是明確提出黨是國家“最高政治領導力量”。因而，黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”目標，不是回到計劃經濟時期“黨政不分”的舊軌，因為黨政不分不適合國家治理體系和治理能力現代化的科學要求;也不是回到改革開放初期“黨政分開”的思路，因為黨政分開可能會弱化國家治理體系和治理能力現代化的政治內涵。“國家治理體系和治理能力現代化”的目標要在黨的“集中統一”和“全面領導”的黨政體制框架內予以積極妥善的籌劃。如王浦劬教授所指出的：在中國政治邏輯和政治語境中，“國家治理、政府治理和社會治理在本質上具有一致性，這就是中國共產黨領導人民進行的治國理政”^[47]。總而言之，中國共產黨對國家和社會的領導是政治上、思想上和組織上的全面領導：在各國家機關和社會組織中，同級黨委居于軸心地位，總攬全局、協調各方，這是中國共產黨領導的黨政體制的基本框架和基本要求。