漁業船舶水上安全事故應急預案的系統分析與設計

黃應邦，許明監，潘灶林，陳余海，馬勝偉，林錫坤，吳洽兒

（中國水產科學研究院南海水產研究所，廣東廣州 510300）

自“十三五”以來，全國漁業系統積極推進漁業供給側結構性改革，漁業經濟發展穩中有進，漁業強國目標正在逐步實現。但在優越的成績背后也伴隨著較大的產業風險。目前，中國漁業產業仍存在諸多安全生產問題：人員生產性事故、操作不當導致船舶自沉、商漁船碰撞事故等［1-3］。造成這些安全事故的主要原因有：漁船數量眾多、漁船老齡化和安全救生設備配備不足、大量存在的“三無”船舶影響了正常生產秩序、船員文化水平和技能低下、安全監管不足以及惡劣的天氣海況等［4-7］。

近年來，中國漁業主管部門極為重視漁業安全生產。國務院和農業農村部下發文件，要求夯實漁業安全生產管理，健全應急管理機制，推動各地行業應急管理融入地方應急管理體系，完善漁業水上應急預案，加強專、兼職應急救援隊伍建設，強化漁船船員基本技能和漁船應急處置措施，加強救生、消防等應急演練，切實提高廣大漁民的安全航行和應急逃生技能，提升風險防范能力。開展新型漁業無線電設備的研發與推廣使用，切實提高險情事故應急處置和搜救成功率。推動建設漁業與海事系統航行安全和海上搜救信息共享平臺，研究開發基于自動識別技術的商漁船防碰撞預警系統，實現商漁船防碰撞合理自動預警、即時規避。農業農村部《全國漁業發展第十三個五年規劃》再次重申加強安全生產管理，推動安全生產責任制落實，加強漁業安全應急管理體系，完善各項漁業安全應急預案，開展漁業海難救助演練。農業農村部《2020年漁業漁政工作要點》中強調，要堅持不懈抓好漁業安全生產，集中整治漁業安全生產管理企業（船東）、船員安全隱患，建立漁業安全生產知識和技能教育制度，加強從業人員安全教育培訓，切實加強漁船船東和船員綜合素質。強化漁船職務船員航行、作業、錨泊等狀態下的避碰知識教育，普及漁船消防、救生、信號、航行、無線電通信等安全設備的應用和維護常識，提升職務船員專業技能。

應急預案是海上緊急突發事件和應急管理的重要環節，是提升應急處置效率、保障漁業水上事故救援的重要基礎。目前，中國漁業主管部門特別注重漁業應急預案工作［8-10］，但漁業水上突發事件應急預案仍存在很多缺陷，例如，只重理論，實際操作困難，遇到漁船突發事件無法得到有效的控制和及時的救援等［11-13］。為此，本文以海上作業的漁業船舶為研究對象，開展漁業船舶水上安全事故應急預案的系統分析和實施方案的設計研究，旨在增強應急預案實施方案的指導性和適用性，有利于形成全國漁業聯合應急行動的穩定機制，成為各級漁業主管部門、漁業企業及漁業從業人員參與漁業水上應急行動的指南。

1 應急預案的系統分析

1.1 概念和分類

1.1.1 應急預案的概念

漁業船舶水上安全事故應急預案是指為應付（預警或發生）重、特大漁業水上安全事故而事先制定的行動方案，包括應急響應、管理、指揮、救援計劃等。當漁業船舶在水上生產過程中遇到安全事故時，漁業主管機構接收到事故船舶或其他渠道的信息報警，對信息匯總分析并根據應急預案，形成對應的事故處理方案，能及時、有效處置安全事故，最大限度地減少事故造成的人員傷亡和財產損失，維護漁區社會穩定。

1.1.2 應急預案的分類

應急預案的主要目的是為漁業船舶水上安全事故提供應對措施［14］。按照應急預案的編制與執行主體來進行分類，可以分為國家預案、省級預案、地（市）級預案、縣級預案4類。（1）國家預案是一種宏觀管理，以場外應急指揮為主的綜合性預案，包括涉及全國或性質特別重大事故災難的危急處置情況。（2）省級預案是涉及省內漁業船舶水上安全事故的危急處置，也是以場外指揮為主的預案，其內容同國家預案大體相似。（3）地市級預案應既有場外應急指揮，也有場內應急救援指揮，還包括應急響應程序和標準化操作程序。所有應急救援活動的責任、功能、目標都應清晰、準確，每一個重要程序或活動必須通過現場實際演練與評審。（4）縣級預案大多是一種現場預案，以場內應急指揮為主，主要強調預案的可操作性。

根據漁業船舶水上安全事故發生的原因［5］，應急預案可分為水上生產安全事故和自然災害事故2種：（1）水上生產安全事故應急預案，包括：碰撞應急預案、風損應急預案、觸損/擱淺應急預案、火災應急預案、機械損傷應急預案、自沉應急預案、作業人員觸電、中毒、溺水應急預案等；（2）自然災害事故應急預案，包括：風暴潮應急預案、海嘯應急預案、臺風或大風應急預案、冰凍應急預案、暴雨應急預案、霧霾應急預案等。

1.2 應急預案的體系結構

漁業水上船舶在遇到安全事故時，會在第一時間利用一切可用渠道向漁業主管部門反饋事故信息，漁業主管部門在收到信息后，應立即依據匯總信息判斷事件的等級，然后根據突發事件的等級劃分標準分別向縣、市、省、國家等不同級別的管理機構啟動相應的漁業應急響應，組織漁業及專業救助力量，并協助海上搜救中心全力救助事故船舶。漁業船舶水上安全事故應急預案是處理漁業水上突發應急事件的“總綱”。

按照應急管理的層級，中國漁業應急預案體系由國家預案、省級預案、地市級預案、縣級預案等四級構成，每一級預案中又包括總體預案和各種專項預案，各級機構均設置相關應急領導小組、應急辦公室和應急指揮中心。四級應急預案中的上級與下級之間是指導關系，下級預案是上級預案的具體化體現，縣級應急預案還需要對現場救援隊伍的設置和資源分配做出具體安排。具體應急體系框架如圖1所示。

圖1 漁業船舶水上應急體系框架Fig.1 Framework of water emergency system for fishing vessels

1.3 應急預案的處置流程

漁業船舶在海上生產作業遇到突發事件時，局勢一般較為復雜，如果不能在第一時間提出針對性的救援方案和措施，將可能導致事故的影響范圍擴大。為提高應急處置效率、降低漁業事故損失，必須明確整個突發事件的處置流程。針對漁業船舶在海上生產過程中所發生的安全事故救援特征，應急預案由預警和報警、險情確認和核實、應急響應、應急救援行動、應急行動結束、評估總結、記錄歸檔等過程組成。主要包括5個程序，具體如下。

（1）預警、遇險報警。預警、遇險報警過程是制定應急預案的基礎，省、市、縣級漁業主管部門及其所屬漁業行政執法機構值班室負責可能引發海上突發事件信息的收集。海事、氣象、海上搜救中心、水利、海洋、環保、地震等部門負責提供即時的海上有關預報預警信息。各級漁業主管部門及其所屬漁業行政執法機構值班室對接收的信息進行分析評估，根據預警等級采取相對應的應急準備。漁業船舶遇險報警是指漁業船舶在海上航行或生產作業遇到險情時，利用自配的通信設備，迅速、可靠地將遇險事件向能提供協調援助的附近其他船舶、岸上有關部門報告的過程。主要包括船到岸、船到船以及岸上部門間的通信。

（2）險情確認和核實。在實施應急預案時，首先開展事故的信息采集，確認事故險情，再依據各方信息的匯總分析進行準確的預判。核實的內容包括：①事件性質（熱帶氣旋等氣象災害、海洋災害、火災、碰撞、觸礁、觸損、擱淺、機械故障或傷殘等）；②事件發生的時間、地點及事發海域海況；③事件漁業船舶資料、特征；④遇險人數及人員傷亡等情況；⑤事件漁業船舶已采取的措施和效果；⑥其他需要核實的內容。

（3）應急響應。中國漁業船舶安全突發事件分為特別重大突發事件、重大突發事件、較大突發事件和一般突發事件4個等級，分別對應國家、省、地（市）、縣級4個應急預案響應級別。漁業主管部門在嚴格執行應急預案值班制度的前提下，應當時刻保持船舶與陸地之間的聯系，收集關于遇險船舶的不同來源信息，例如海上搜救機構的信息、本系統內部信息，遭遇突發事件的漁船求救信息等，并對獲取的信息迅速進行核實，形成可靠的信息報告，依據風險分析與分級等具體情況，啟動相應的應急響應。各級預案啟動的原則與條件如下。

①特別重大突發事件：造成死亡（失蹤）人數在30至49人，由農業農村部決定啟動本級預案，其所屬的漁業行政執法機構在職責范圍內采取應急處置措施；當造成死亡（失蹤）人數在50人以上時，農業農村部除啟動本級預案外，還應立即報請國務院指導、協調突發事件的應對工作。

②重大突發事件：造成死亡（失蹤）人數在10至29人，由省級漁業主管部門決定啟動本級預案，其所屬的漁業行政執法機構在職責范圍內采取應急處置措施。

③較大突發事件：造成死亡（失蹤）人數在3至9人，由地（市）級漁業主管部門決定啟動本級預案，其所屬的漁業行政執法機構在職責范圍內采取應急處置措施。

④一般突發事件：造成死亡（失蹤）人數在1至2人，由縣級漁業主管部門決定啟動本級預案，其所屬的漁業行政執法機構在職責范圍內采取應急處置措施。

⑤發生任何漁業船舶水上安全突發事件，縣級漁業主管部門應首先啟動預案。

⑥省、市、縣級漁業主管部門在啟動本級預案時，由于能力和條件不足等特殊原因不能有效處置突發事件的，可請求上級漁業主管部門啟動相應級別的預案。

（4）應急救援行動。漁業主管部門應第一時間成立應急指導工作組，綜合氣象條件與預報信息的海況，配合相關的海上搜救機構指導遇險漁業船舶開展自救互救、指揮和調度在事發海域附近的漁船參與救援、組織漁業執法船或其他相關力量進行事故救助。在救助的過程中，根據突發事件應急預案，判斷事故類型，進行遇險人員的救助、事件的控制、檢測與警戒等，避免事故的后果再擴大，確保有效、妥善處置突發事件。

（5）應急行動結束。當應急事件處理中止或者結束后，首先，漁業主管部門需要協助清理現場及恢復秩序，做好事故處理、受災船損失情況匯總，處理好漁民及家屬安撫等善后工作，盡快協助復工復產；其次，漁業主管部門應協助保險機構評估受災船的財產及人員傷亡情況，并及時理賠；最后，對事故的整個過程開展調查，進行綜合分析研判，認定事故性質、類別、成因、責任等，提出具體處理意見，并評估總結整個事故發生過程，吸取經驗，提出整改措施，并做好相關材料、記錄的歸檔工作。其具體工作流程如圖2所示。

圖2 漁業應急事件工作流程圖Fig.2 Flowchart for fishery emergency disposal

2 應急預案實施方案的設計

2.1 實施方案設計的基本原則

在應急預案分類和體系框架構建的基礎上，進行實施方案的編制，具體需要融入一些實際性的分析方法，使制定出的應急預案更具有針對性、更貼合實踐、實用性強。漁業船舶水上安全事故應急預案制定的好與差，以及實施的順暢度直接影響到漁業船舶在水上應急救援過程中的及時性和有效性，因此，實施方案設計的基本原則是確保事件船舶獲救及時、順利，最大程度地降低事故船的損失和減少社會輿論影響。

2.2 實施方案設計的基本程序

應急預案實施方案的內容涉及面廣，編制工作復雜，需要安全、組織管理、工程技術、醫療急救等各個方面的知識，漁業主管部門在制定應急預案實施方案時必須嚴格遵守以下四個流程，如圖3所示。

圖3 實施方案編制程序Fig.3 Steps of programming the implementation plan

首先，要以有關法律法規為指導，以原農業部頒發的《漁業船舶水上安全突發事件應急預案》等有關文件為依據，按照事故應急預案實施方案的要求進行編制，成立實施方案編制小組。

其次，在編制實施方案之前，要充分調查研究本單位、本轄區漁船水上事故的實際情況，結合具體情況有針對性地編制切實可行的救援預案實施方案，內容要實際、具體、有實效性，文字簡練、準確，圖表簡明、醒目。

第三，編制小組首先要熟悉相關的預案，掌握“框架結構”，按照預案框架結構編制實施方案。當預案的實施方案制定好后，還應經過實踐和反復性地實際驗證，并且通過業內權威專家的評估論證后，方可上交有關部門進行審批發布。

第四，方案正式發布后還需通過培訓機構定期對漁業從業人員和管理人員組織培訓和現場演練，模擬突發事件的發生，熟練應急預案流程和救援過程，同時在培訓過程中還應當找出方案的缺陷并不斷修正，加以完善。

2.3 實施方案的內容分析

應急預案實施方案是根據漁業生產中可能發生的事故類別、危害程度而制定的事故應急救援方案，要體現人員、設備、通信等實際情況和條件配備，使之能夠及時有效地正確指導應急救援行動。實施方案包括的內容如表1所示。

表1 實施方案內容Tab.1 Composition of the implementation plan

2.3.1 總則

總則規定了實施方案編制的目的、依據和工作原則，以及實施方案的使用范圍和條件。目的是為了進一步細化漁業船舶水上安全應急預案，進一步提高漁業船舶水上安全應急預案的可操作性和指導性，進一步增強各級漁業主管部門實施預案的規范性，保障各級漁業主管部門高效有序組織協調各部門之間的救援工作，以達到最大限度地減少漁業水上事故造成的人員傷亡、財產損失以及對事故發生地周圍環境和社會的危害。依據則是關于中國漁業安全的相關法律法規《漁業船舶水上安全突發事件應急預案》《漁業船舶水上事故統計規定》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》等。基本工作原則是統一指揮、分級負責、分級管理、充分準備、快速反應，安全搶險、生命至上，自救和社會救援相結合。

2.3.2 編制實施方案的相關要求

實施方案的編制應提高應急預案的可操作性和指導性，為制定漁業水上應急行動計劃提供指導。編制實施方案的相關要求，包括：一是，要結合漁業安全實際，按潛在的事故類型、特征、影響范圍、危害程度、嚴重后果等預測狀況，制定相應的實施方案。依據應急預案分類結果，結合漁船碰撞、火災、爆炸、人員落水等不同類型，形成利于統籌安排的救援力量。二是，方案要具實用性和權威性，便于實際操作，各級應急救援組織要分工明確，各司其職，協調配合。三是，實施方案要定期演練和復查，根據實際情況和客觀條件的變化，規定檢查和修正周期，應急救援隊伍要進行專業培訓，并詳細記錄培訓形成檔案，應急救援人員要通過嚴格考核，確實有能力勝任才能上崗。四是，需要配備質量可靠的應急器材，并定期檢查，確保性能良好，避免在應急救援中因設備問題引起損失。

2.3.3 應急組織機構的主要成員與職責

水上突發事件確認后，按照事件等級，第一時間成立應急組織機構。應急組織機構與職責規定了應急救援工作所涉及的部門、人員以及每個部門成員所需要承擔的責任。實施方案要求明確組織機構涉及的部門，涉及部門的職責以及涉及部門的負責人。確保實施方案能夠合理高效地指導組織有關機構完成應急救援工作。

應急組織機構包括應急領導小組、應急辦公室、應急處置力量等。應急領導小組作為應急組織指揮機構，由當地政府主管部門、地區、企業協商組建，由各級政府主管部門領導人擔任組長，成員應該包括主管部門各相關處室的負責人，同時還有相關的管理、技術人員。應急辦公室設在漁業主管部門所屬的漁業行政執法機構，由其分管領導任辦公室主任，相關處室負責人為具體執行人。

應急領導小組負責對漁業船舶水上安全應急事故救援工作進行統一領導；如果引發其他事故時，命令啟動相關應急預案；與相關部門聯系，必要時請求支援；判斷并決定是否上報上級部門和請求支援；其他緊急事項的決策。

應急辦公室主要職責為：受理、收集并跟蹤掌握漁業船舶水上安全突發事件信息，及時向領導小組和上級報告有關情況；負責具體落實領導小組的決策和部署，協調、組織開展相關工作；協調專業應急救援力量，指揮漁業應急救援力量和其他社會應急救援力量，及時處置漁業船舶水上安全突發事件；整合應急資源，適時調整處置方案，指導落實處置措施，力求最佳處置效果；組織、協調、配合做好漁業船舶水上安全突發事件的相關調查工作，并提供行業技術支持；指導漁業企業編制、修訂同類預案；負責制定本方案或預案的演練計劃，并協調演練工作，指導轄區內漁業企業開展相關演練工作。

2.3.4 應急施救網絡

應急施救網絡是指應急預案中涉事單位和相應的地方政府部門在救援全過程中的聯絡關系網，即應急領導小組下設的專家、信息、后勤、環監、醫療、調查、處理、新聞報道等和地方相關省、市、區的衛生、公安、環保、消防等部門在救援中相對應的聯絡關系。應急預案的種類不同，施救網絡也有所不同。

2.3.5 應急響應

應急響應規定了啟動應急預案的各類條件，包括：不同響應級別對應的應急響應程序，從人員傷亡、危害范圍、經濟損失等方面的情況，規定了啟動應急響應級別的標準。事故發生后，根據漁船安全事故人員傷亡和經濟損失情況，啟動相應等級的應急預案，執行對應的應急行動程序，并逐級上報，上級部門根據情況啟動相應的應急預案，這就是應急響應的過程。

2.3.6 應急處置

水上突發事件確認后，承擔應急指揮職責的機構立即進入應急救援行動狀態，調集力量開展救援，控制事態發展。具體包括：①在已掌握情況基礎上，確定救助區域，明確實施應急任務與具體措施；②啟動相應類別應急分預案或應急處置程序，調動應急力量執行應急任務；③建立應急通信；④指定現場指揮（員）；⑤根據應急情況，及時調整應急措施。

應急處置需明確以下事項：①險情種類、遇險者情況及所需要的救助、搜救區域和搜救方式、所執行的任務及其目的；②險情發生的時間、位置；③救助區域的海況或水文氣象；④已指定的現場指揮（員）；⑤通信聯絡要求；⑥實施應急過程中的工作與現場報告要求；⑦其他所需信息。

根據應急行動情況及需要，應急組織機構應及時協調安排下列事項：①做好遇險人員的醫療救護；②當險情可能對公眾造成危害時，通知有關部門組織人員疏散或轉移；③協調有關部門提供水上突發事件應急響應的支持保障。

3 加強應急預案管理的對策建議

鑒于我國目前漁業船舶水上安全形勢依然較為嚴峻，為進一步提升漁業船舶水上安全和應急管理水平，提出加強漁業船舶水上應急預案管理建議如下。

3.1 開展漁業安全培訓教育

通過開展漁業“安全生產月”和“安全生產萬里行”等活動，加強漁業船舶安全宣傳教育工作，充分運用各類媒體和網站等平臺，宣貫漁業安全生產法律法規和安全生產新理念、新知識，創建安全知識競賽，有效阻斷漁船安全生產人為風險［17］。加強對船東、船長、漁業船員、漁業企業和漁業執法人員的安全生產警示教育工作，切實解決漁船安全生產活動中存在的思想認識不到位、安全生產主體責任落實不到位、安全監管責任落實不到位、監管執法不到位等問題，積極整改漁業船舶安全生產事故隱患。加強漁業船員培訓考試工作，拓展漁業船員培訓形式、創新考核方式，提高漁業船員培訓質量，提升漁業船員業務綜合素質［18］，保障漁業船舶水上航行作業安全。加強漁業執法人員的安全法律法規知識、管理知識等方面的業務培訓，提高漁業安全執法工作能力，依法履行執法職能，強化漁船日常監督，加強漁業安全源頭治理，夯實漁業安全基層基礎，落實漁業安全生產監管責任，推進漁業高質量發展。

3.2 強化漁業水上應急處置

應急預案是應對漁船安全事故的參考依據，在一定程度上決定了應對效果。各級漁業部門要制定完善的漁業船舶水上安全事故應急預案，實行24小時值班和信息報送制度，定期組織預案的應急演練，熟練應急程序，不斷完善預案的演練環節，健全完善預案，提高應對各類突發事件時的應急反應能力和指揮能力。同時，在應急預案演練中重視新聞發布與媒體應對環節，提高新聞發布與媒體應對能力與水平［15］。加強對高風險漁船和涉外漁船的隱患調查、重點管理和控制，嚴格執行應急計劃，實現對漁業船舶的全面監管，加快漁業事故的開發和應用報告制度，確保遇到漁業水上險情、涉外漁業事件等第一時間報告、第一時間處置，提高應急處置水平。進一步加強漁業安全生產事故調查專家委員會力量，提升事故調查處置能力，最大限度地減少漁民生命和財產損失。

3.3 提高漁船事故防范能力

漁船在面臨自然災害的危險情況下，應按照“安全第一、生命第一”的原則，主動避開災害對漁船和人員的威脅。漁船碰撞事故的發生，在很多時候是人的疏忽造成，漁船應密切關注漁區安全情況、保持正確的瞭望、與其他船舶保持一定的安全距離，并掌握有效地避讓方法，盡可能地避免漁船碰撞事故的發生［8］。各級漁業部門要完善海洋氣象災害預警預報信息共享機制，及時為漁民提供氣象預警和避險信息服務，扎實做好漁業防災減災救災工作，提高災害防御能力；要培養漁民自救知識和自救技能，提高海上應急隊伍救援水平，提倡漁民開展自救互救，健全企業參與搶險救助的補貼機制，切實保障漁民生命財產安全；嚴厲打擊“四超”（超員、超量、超時、超產）行為，加強漁船脫檢脫管、船員不適任和船舶不適航等違法違規行為的執法檢查，重點整治安全隱患突出的作業漁船、漁港和地區；要強化漁船穿越商船航道的動態管控，降低商漁船碰撞事故發生幾率；做好漁業安全信息化建設，加強漁船安全監控系統與漁港管理視頻系統的整合升級［16］，進一步發揮技術手段在漁船監控與安全管理上的重要作用，做到人防與技防有機結合，實現對漁船和漁港全水域、無縫隙的動態監管，防范安全事故的發生；對違法違規、發生安全事故的漁船漁企，要加大整治力度，嚴格落實各項安全防范措施，提高漁船安全生產防范意識。

4 結語

原農業部頒發《漁業船舶水上安全突發事件應急預案》之后，隨之相配套的文件措施也相應出臺，為漁業船舶應急救助提供了一定的技術規范和應急機制，對于減少漁業安全事情損失起到了積極作用。但是，由于目前各級漁業部門與漁業企業等對于漁業船舶水上安全突發事件應急預案的理解存在差異，導致地方各級漁業部門之間以及各漁業企業之間的聯合應急行動不暢，直接影響了漁業水上應急指揮與協調工作的快速性和協調性，一定程度上增加了漁業船舶的人員、財產、環境損失風險。

本研究比較系統地分析了漁業水上突發事件應急預案的分類、體系結構和處置流程，并針對實施方案進行了設計，以便漁業船舶水上安全事故應急預案在實際實施中更具有指導性和適用性。鑒于近年來各地政府機構正在進行部門的調整與設置，各部門的職能也相應地發生了一定變化，為此，本文提出的漁業船舶水上安全事故應急預案的實施方案也有待于今后進一步的調研完善，以便與最新的部門設置相匹配；需要進一步理順漁業應急值班室與海上搜救中心的關系，形成兩者在應急指揮方面的合作機制；漁船碰撞應急反應分案、漁船火災應急反應分案、漁船機械損壞應急反應分案、漁船人員遇險應急反應分案、漁船醫療援助應急反應分案等還需要進一步完善，并開展應急反應分案的可行性評估［19］，進一步增強實施方案的可操作性和有效性。