公共衛生安全事件下防疫檔案四維響應體系研究

任越 唐啟

摘要：2020年初，新冠肺炎疫情在全球各地突然爆發，這場公共衛生安全事件對政府處置突發事件能力提出了極高的要求。建立疫情防控工作的檔案響應機制，具有重要意義。文章借此案例構建了橫跨國家機關、醫療機構、科研院所、媒體組織的疫情檔案四維響應體系，并闡釋了該體系中疫情檔案服務政情決策、服務醫情防治、服務科情研究、服務媒情宣傳模塊的具體響應流程。

關鍵詞：公共衛生 新冠肺炎 防疫檔案 響應體系

Abstract： In early 2020， the COVID-19 epidemic suddenly broke out all over the world. This public health security incident puts extremely high de？ mands on the governments ability to deal with emer？ gencies. In the epidemic prevention work of COVID-19 in China， the epidemic prevention file formed dur？ ing the SARS epidemic in 2003 provided timely infor？ mation support for the epidemic prevention and con？ trol in Wuhan. This article proposes to use this case to build a four-level response system for epidemic files across national organs， medical institutions， sci？ entific research institutes， and media organizations， and to explain the policy decision- making， medical service prevention， and scientific research of epidem？ ic files in the system. The specific response process of the service media publicity module.

Keywords： Public health；COVID-19；Epidemic prevention archives；Response system

2020年伊始，因新型冠狀病毒感染引發的肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎”）在全球迅速爆發。此次突發公共衛生安全事件是繼非典型肺炎后（以下簡稱SARS）全球面臨的規模更大的挑戰。2020年2月7日，國家檔案局下發的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》[1]指出，檔案部門應明確自身定位，發揮疫情檔案信息資源在疫情防控各領域的重要作用。筆者認為建立基于疫情防控工作的疫情檔案響應機制有助于在重大公共衛生安全事件處置過程中發揮檔案工作的優勢，有助于為防疫工作的推進提供信息資源的支持。

一、防疫檔案的相關研究概述

此次新冠肺炎疫情發生后，有關防疫檔案與防疫檔案工作的研究逐漸引起學界的關注，在目前已經發表的部分成果中，徐擁軍、姚靜、陳怡在《加強防疫檔案管理服務防疫工作大局》中將“防疫檔案”定義為：“在防控突發重大疫情過程中直接形成的，且具有保存價值的文字、圖像、聲像、影像等不同載體和形態的原始記錄。”該文并提出“建立防疫檔案工作組，明確防疫文件材料歸檔與移交范圍；開展全方位檔案收集”[2]的檔案收集策略。謝玉雪、聶書源、郭若涵在《檔案部門在疫情防控工作中的角色與職能》中提出“加大疫情防控檔案收集，指導疫情防控文件材料的收集歸檔；加強疫情防控檔案的主動收集”[3]的疫情防控檔案收集策略。夏振華、趙真在《加強新冠肺炎疫情防控檔案收集工作的思考》中提出疫情檔案的收集機構應包括“疫情防控工作機構；疫情防控領導小組成員單位；醫療衛生機構、疾控機構、科研院所和企業；鄉鎮（街道）和村（社區）；其他單位”[4]的五大收集主體。韓雙在《抗擊新冠肺炎疫情下疫情防控檔案的收集與利用》中提出“主動收集、跟蹤收集、合作收集”的三大收集原則[5]。

上述學術觀點的提出一方面彰顯出我國檔案學術研究緊密結合當前社會熱點事件開展實務研究的速度越來越快，成果的學術水平及對現實工作的指導意義越來越高；另一方面表明學界對防疫檔案工作的探索仍處于初級階段，研究側重于檔案業務在防疫工作中的開展，且主要以針對防疫檔案的收集與利用問題為主，具有理論揭示性意義的成果不多，并缺乏對社會相關部門、相關領域防疫檔案信息服務的頂層設計。由此，筆者從公共衛生安全事件處置的宏觀視角出發，構建出四維防疫檔案響應機制，可為今后防疫工作中檔案部門的快速響應與有針對性地開展檔案利用服務提供參考方案。

二、防疫檔案的四維價值內涵及特殊性闡釋

（一）防疫檔案的四維價值內涵解讀

防疫檔案是一種圍繞防疫工作開展所形成的檔案材料的集合，其來源渠道特殊，內容涉及面廣，且收集難度大，以SARS疫情檔案為典型代表。具體來說，防疫檔案是指以防疫工作為主題，由國家機關、醫療機構、科研院所和媒體組織在抗擊重大疫情活動中直接形成的，具有決策咨詢、疫情救治、科學研究和媒體宣傳等作用的原始信息記錄，如表1所示。根據謝倫伯格“文件雙重價值”理論中對文件第一價值與第二價值的界定，筆者將防疫檔案的價值屬性也劃分為第一價值與第二價值，即第一價值是指防疫檔案積累形成過程中對國家防疫工作相關機構產生的價值；第二價值是指防疫檔案對社會其他組織，如科研機構、公眾防疫知識普及、輿情把控等工作的價值。

（二）防疫檔案的特殊屬性

1.檔案組織特殊性。防疫檔案不同于以往以來源機構為內核的檔案組織邏輯，而是以某次疫情為一個立檔單位。社會公共衛生安全事件并非是由一個機構就能完全掌控并解決的個體事件。以此次新冠肺炎疫情防控工作為例，除了各級衛健委主導疫情防控工作、各級各類綜合醫院參與病患救治外，醫療科研機構研發疫苗與病毒分析、商務部門組織防疫物資分配、媒體跟進報道防疫工作與最新信息發布、政府與基層社區組織公眾有序防控疫情活動等在各級各類社會組織的通力配合下，疫情防控工作才取得階段性勝利。在此過程中各級各類社會組織形成的各種文字材料并不會遵循“來源于一個組織的檔案不分離”的原則，而是以新冠肺炎疫情為主題單獨組織一個全宗。以防疫工作為主題組織而成的防疫檔案能夠完整記錄與重現國家各級組織機構在抗疫活動中所形成的各種文字材料，并根據所涉領域分門別類組成國家防疫檔案全宗，這將為今后社會公共衛生安全事件的應急處理帶來重要的參考依據。對此次新冠肺炎疫情中武漢火神山與雷神山醫院的建設以及最初新冠肺炎病例的診治而言，SARS疫情期間積累而成的防疫檔案發揮了重要的作用。

2.價值屬性特殊性。如前文所述，筆者將防疫檔案的價值屬性按照文件雙重價值理論劃分為對防疫檔案形成機構的第一價值和對社會其他組織與公眾的第二價值。防疫檔案是依照主題而非機構進行劃分的，其第一價值與第二價值所針對的對象是不同的：防疫檔案的第一價值是指針對防疫管控機構和醫療衛生機構的參考價值，這是因為防疫檔案中包含了大量病患的診治方案與防控方案，這對醫治患者與加快防疫部署至關重要；防疫檔案的第二價值則主要針對一般社會公眾的情報價值，一方面防疫檔案可警示與教育公眾重視疫情防控工作，為公眾提供科學系統的防疫知識，另一方面防疫檔案可作為媒體推廣防疫方案、證偽不實流言、維護社會信息的正向流動的信息來源，有助于營造理性、透明的防疫工作信息環境。

3.檔案利用緊迫性。新冠肺炎疫情病例最早出現在2019年年末，2020年1月20日，由國家衛健委牽頭，涉及32個部門的應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制得以建立，國務院副總理孫春蘭主持了首次會議，會上提出國家應對疫情的頂層設計需要多部門的協調合作，并特別強調由于此次新冠肺炎疫情與2003年SARS疫情在病理上具有相似之處，以往治療SARS疫情的方案及社會防疫防控方案應優先采納，并結合防疫工作形勢和病患診治效果進行方案更新。迫切的防疫工作需要決定了在防疫工作中推進防疫檔案的重要性與緊迫性，如火神山與雷神山醫院僅用不到10天時間便建設完成，并投入使用，SARS疫情期間北京小湯山醫院的設計圖紙為兩座臨時醫院的建設提供了重要參考，而SARS疫情的診治方案也為感染者的初步救治贏得了時間。

三、防疫檔案的四維響應機制構建

2003年SARS疫情期間國務院通過并實施的《突發公共衛生事件應急條例》第11條指出：“全國突發事件應急預案應包括針對突發事件信息的收集、分析、報告、通報制度。”[6]而防疫檔案的內容恰恰為預案的制定提供了信息支撐。2017年由國家衛健委頒布的《突發事件衛生應急預案管理辦法》第23條提出：“衛生應急預案應經由有關部門及衛生應急專家的評審并形成書面材料。”[7]該項規定也為防疫檔案的構成提供了政策保障，而應急預案的制定又需要以往防疫檔案來提供借鑒。2020年新冠肺炎疫情期間建立的疫情聯防聯控工作機制也需要檔案在疫情響應中發揮重要作用。筆者根據相關政策法規及防疫檔案從內容到利用的特殊性，構建了防疫檔案的四維響應體系，如圖1所示（圖中知識結構部分的圓點代指邏輯知識單元）。

公共衛生事件下的防疫檔案響應體系不是僅僅涉及檔案或僅僅涉及檔案部門的響應體系。防疫檔案的響應需要與國家對疫情的整體防治戰略相呼應，以“中國疾病預防控制信息系統”為重要的防疫檔案信息響應資源，發揮其在公共衛生安全事件中的“政情”“醫情”“科情”“媒情”的四維價值，即發揮在“國家決策”“疫情救治”“科學攻關”“宣傳普及”等領域的重要作用，構建起跨越“國家機關”“醫療機構”“科研院所”“媒體組織”的四維防疫檔案響應模式。

如圖1所示，t1、t2、t3為時間軸中前后相繼的三次類似疫情，其中t1疫情中疫情防控工作所形成的檔案信息資源邏輯歸檔接入中國疾病預防控制信息系統。t2疫情發生時，防疫檔案隨國家總體應急決策進行響應，促使防疫檔案的有效利用（a），其中包括四個方面。a1：面向國家機關的國家決策利用；a2：面向醫療機構的治療疫情救治利用；a3：面向科研院所的科學攻關利用；a4：面向媒體組織的宣傳普及利用。疫情防控過程中產生的防疫檔案信息收集錄入（b）中國疾病預防控制信息系統，其中包括四個方面。b1：疫情決策信息歸檔；b2：疫情治療信息歸檔；b3：疫情研究成果信息歸檔；b4：疫情宣傳記錄信息歸檔，以備t3疫情發生時的信息利用。在疫情防控過程中，疫情程度走勢線與防疫檔案價值發揮線呈負相關，且在t1、t2、t3時間段中，防疫檔案信息的知識結構也經歷了一個分解重組的過程。

（一）“政情”響應級：防疫檔案對國家機關的決策響應

2020年2月7日，國家檔案局下發的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》中第三部分著重強調防疫檔案工作要“服務大局，充分發揮檔案的資政作用”。防疫檔案也應成為國家疫情戰略決策的重要依據。在疫情防控過程中，防疫檔案的利用涉及國家各職能部門及社會機構：①為國家機關疫情管理決策；②為國家機關疫情救治決策；③為國家機關疫情科研決策；④為國家機關疫情宣傳決策。具體信息流動及決策響應機制如圖2所示。

2020年1月20建立起的國務院聯防聯控工作機制，是由國家衛健委牽頭成立的。防疫檔案的“資政”作用，應以中國疾病預防控制信息系統為中心，以應急管理部為重要依托。2020年3月10日，應急管理部副部長尚勇表示：“應急管理部按照中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制的部署……與衛生健康部門等相關部門密切合作……”[8]第一，在國家機關疫情管理決策方面，應將疾病預防控制信息系統中的相關患者患病信息及醫護信息等內容，作為人社部調整全國就業形勢、完善新冠肺炎病人社會醫療保障、編制適時的社會保險基金預算決算草案、調整醫護人員職稱評定等的重要決策依據。第二，在國家機關疫情救治決策方面，應將防疫檔案信息接入各級人民醫院及醫療救助單位實現信息聯動，并依據實際情況調整人員物資等配給，并將防疫檔案作為國家醫療保障局、國家藥品監督管理局等配置醫療資源及藥品供應的重要決策依據。第三，在國家機關疫情科研決策方面，將中國疾病預防控制信息系統的重要信息資源，作為以國家醫療專家組為咨詢，在科技部領導下，以高等學校及醫學研究機構為依托的新冠肺炎疫情專項研究計劃的重要科研數據來源。第四，在國家機關疫情宣傳決策方面，以疾病預防控制信息系統的重要疫情實時數據為權威信息來源，由國家交于諸如國務院直屬新華通訊社、中央廣播電視總臺等權威媒體進行發布，并對網絡媒體及自媒體的信息傳播進行監管，明確新聞源頭，杜絕虛假信息傳播。

（二）“醫情”響應級：防疫檔案對醫療機構的防治響應

防疫檔案是醫療機構對疫情防控的重要診療參考，發揮防疫檔案信息在患者信息審查、治療計劃制定及跟蹤防控等方面的重要作用，需建立起一個以互聯互通的醫療機構網絡為實體、以防疫檔案信息系統為內核的疫情信息醫療防治響應體系，具體如圖3所示。

防疫檔案對醫療機構的防治響應是一個以疫情防治信息系統為核心，以提供患者信息參考、診療信息參考及防控信息參考為三大功能的響應體系。第一，過去疫情產生的患者基本信息資料，諸如性別、年齡、居住地等人口學特征信息可用于初步分析疾病特征。防疫檔案中以往患者諸如心、肺、胸、腹、淋巴等一般體征信息，及血常規、尿常規、肝功能、心電圖等檢查下的檢驗結果數據可用于為患者的疫病確診提供依據[9]。而以往患者的患病史、過敏病史、家族病史等也可為疫情預測及正確診療提供參考。第二，有關以往疫情的收治流程環節記錄可以用于提高疫情醫院響應的速度和效率。過去的診斷方法、治療計劃及諸如用藥名稱、用藥頻次、每次用量、用藥天數、給藥方式等用藥方案信息都可以為疫情治療提供最大限度的幫助。第三，醫療機構應將本次疫情生成的患者行程信息、密切接觸信息、入院出院信息等信息內容及時通過權威媒體向公眾發布，最大限度減少因疫情對社會公眾財產及生命產生的損失。

（三）“科情”響應級：防疫檔案對科研院所的研究響應

疫情防控是一個全面的系統性工作，需要各學科、各領域研究的通力合作，具體來說，主要包含三個方面的研究，即疫情防治研究、疫情數據研究及疫情管理研究，一是（如圖“病毒”“數據”兩維度結合）為疫情防治與疫情數據結合疫情病理研究；二是（如圖“病毒”“社會”兩維度結合）為疫情防治與疫情管理結合的疫情防治研究；三是（如圖“數據”“社會”兩維度結合）為疫情數據與疫情管理結合的疫情治理研究，具體如圖4所示。

“科研攻關需要素材，而這里面必然不可缺少疫情防控檔案。”[10]第一，在疫情防治研究方面，防疫檔案對疫情防治的研究主要集中在自然科學領域，以醫院及研究所、高校等科研機構為主，以疫情病毒為主要研究對象，依賴對疫情患者臨床治療期間形成的防疫檔案等文字材料，以對患者的治療、藥物研制及疫苗研發為主要目的，提高疫情科研攻關的速度及效率，提高疫情研究進程。第二，在疫情數據研究方面，集中在信息科學等領域，運用諸如大數據技術、地理信息系統（GIS）等技術，將疫情發生的防疫檔案等數據資源進行實時監測、分析，為疫情科學研究提供嚴謹的、最新的數據支持。第三，在疫情管理研究方面，該研究領域主要集中在社會科學領域，以國家機關內政策研究室及高校等機構為智庫主體，以構建行之有效的疫情防控工作體系、對突發公共衛生事件的應急處理等機制、環節為研究，以期更好地實現疫情期間的社會管理。

（四）“媒情”響應級：防疫檔案對媒體組織的宣傳響應

在自媒體時代，人人既是信息的發布者，也是信息的接受者。在公共衛生安全事件下，權威信息的發布對社會輿情的導向與公眾的信心具有極大的影響。媒情的響應一般在公共衛生安全事件發生的初期與中期兩個階段，初期因為官方信息發布不及時或發布渠道受阻，而導致公眾出現恐慌或抱怨的情緒。權威媒體的及時跟進報道、及時向公眾報道信息是這一階段媒體工作的重心。中期自媒體信息的爆發使得公眾獲取信息的渠道更加廣泛，虛假、不實或片段的信息開始出現，而權威媒體則將工作重心放在對自媒體信息發布的監管以及利用防疫檔案對虛假信息進行封堵與證偽上，以此為社會公眾營造健康的媒體環節，有助于防疫工作的有序開展。筆者基于波士頓矩陣，繪制了如圖5的疫情期間媒體宣傳響應矩陣圖。