新舊《檔案法》規制下檔案開放利用在司法案件中的變化與應對

邢變變

摘要：與舊《檔案法》相比，新《檔案法》做了較大修訂，檔案館在相關司法案件中也將面臨很多新的問題。舊《檔案法》規制下檔案館在相關司法案件的審判中處于絕對的上風位置，而在新《檔案法》規制下相關案件的數量將會增加、檔案館勝訴的難度將會增加。檔案館應嚴格依照新《檔案法》開放利用檔案，依法積極履行政府信息公開答復義務，以應對變化和挑戰。

關鍵詞：檔案法 檔案開放利用 司法案件 中國裁判文書網

Abstract： Compared with the old Archives Law， the new Archives Law has been greatly re？ vised， and the archives will also face many new problems in related judicial cases. Under the regula？ tion of the old Archives Law， the archives are in the absolute upper hand position in the trial of the rele？ vant judicial cases， and the number of related cas？ es under the regulation of the new Archives Law will increase， while the difficulty of winning increas？ ing. Archives should be open to use archives strict？ ly in accordance with the new Archives Law ， and actively fulfill the obligation of public reply to gov？ ernment information according to law to deal with changes and challenges.

Keywords： Archives Law； Open access to ar？ chives； Justiciary case； China Referee Instrument Network

一、引言

檔案開放利用不僅是檔案工作實現社會價值的重要途徑，也是檔案館與社會公眾聯系、溝通的橋梁。但是面對多樣化的檔案利用需求，檔案館在檔案開放利用過程中難免會與利用者發生矛盾乃至產生糾紛。當前，社會公眾的法律意識越來越強，面對糾紛，很多人都會拿起法律武器捍衛自己的利益和權益。

作為我國檔案行業唯一的一部專門性法律，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）是規制國家機關、集體單位和公民在檔案方面關系的法律準繩，其在相關司法案件的審判中也被作為重要的法律依據。根據國家主席習近平簽署的第四十七號主席令，《中華人民共和國檔案法》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議于2020年6月20日修訂通過，并自2021年1月1日起施行。新《檔案法》正式實施之日就是舊《檔案法》（2016年修正）完成歷史使命之時。與舊《檔案法》相比，新《檔案法》做了較大修訂，特別是增加了很多新內容。如在與本文主題直接相關的“檔案的利用和公布”章節，新《檔案法》在國家鼓勵檔案及其信息合理利用的宗旨下，不僅條款數由原來的5條增加到8條，相關內容也本著這一宗旨做了較大改變。面對這一變化，檔案館在相關司法案件中也將面臨很多新的問題。

二、舊《檔案法》規制下檔案開放利用在司法案件中的判定情況

作為全球最大的裁判文書網，中國裁判文書網發布的裁判文書不但對司法案件的審判具有重要的借鑒和參考價值，而且也成為很多學者的研究對象。

2020年5月5日，筆者在中國裁判文書網上使用其自帶的檢索系統，以“案件名稱”為檢索項，以“檔案館”為檢索詞進行檢索并經過嚴格篩選之后，共獲得有效文書39篇，在其所涉及的裁判案例中，檔案館均作為被告身份出現。

從文書類型看，有效文書中包括裁定書25篇，判決書13篇，通知書1篇；從案件所涉檔案館的類型看，涉及綜合性檔案館的案件有29個，涉及專業檔案館的有10個；按照原告申請公開或查閱的檔案信息種類劃分，涉及文書檔案的案件有18個，涉及專門檔案的案件有21個。

從法律依據來看，在審判過程中明確指出以《檔案法》《檔案法實施辦法》《婚姻登記檔案管理辦法》等檔案法律法規為主要依據的案件有31個，占總數的79.49%，從中可以看出，檔案法律法規在相關案件的審判中發揮了巨大作用。從審判結果來看，駁回原告上訴請求的有36個案件，占總數的92.31%；原告勝訴的僅有3個案件。不難看出，檔案館在相關司法案件的審判中處于絕對的上風位置。仔細研究案件的審判過程可發現，這主要得益于兩個方面的原因。一是檔案館的性質和職能。在39個案件中，屬于行政案由的案件占97.44%。然而，由于國家檔案館屬于事業單位性質，其主要職能是提供公共服務，在履行職能的過程中不具有國家強制力保障實施的特性。此外，檔案館在檔案行政管理中要接受檔案局的監督管理，即處于被管理者的地位，檔案館的提供利用行為不具有行政權的特征。二是法律適用原則的要求。在相關案件中，原告上訴的主要法律依據是《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是，當政府信息移交到各級各類國家檔案館歸檔之后，如果相關信息的公開在適用法律上出現競合，則需要根據特別法優于普通法的法律適用原則進行處理，即公民、法人或者其他組織在檔案的查詢利用中應當依照檔案管理的法律、法規進行，而檔案館則應根據國家檔案法律法規關于檔案利用和公布的明文規定履行職能。

在2016年修正版的《檔案法》中，關于檔案利用和公布方面的規定在司法審判中對檔案館相對有利，結合相關案件的審判情況其主要表現在如下三個方面：其一，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”[1]，由此大部分原告申請公開和查閱的檔案信息不屬于開放檔案的范疇。其二，“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案”[2]。部分原告即因處理個人事項的需要申請檔案信息公開和查閱的訴求被法院駁回。其三，“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布”[3]。大部分案件中原告訴訟請求被駁回的主要法律依據即是這一條。

三、新《檔案法》規制下檔案開放利用在司法案件中將產生的變化

與舊《檔案法》相比，新《檔案法》更加強調檔案的開放和利用，尤其是在“檔案的利用與公布”章節做了較大修訂。在此背景下，未來在新《檔案法》規制下，檔案開放利用在司法案件中將由此產生很多變化，檔案館將會受到很多新的挑戰。

（一）相關案件的數量將會增加

一方面，與舊《檔案法》相比，新《檔案法》規制下的檔案封閉期由30年縮短為25年，這意味著公民可以利用檔案的范圍擴大了，其利用行為的數量也有可能增加。尤其需要注意的是，新《檔案法》實施后，很多原本屬于不開放的檔案在較短時間內就會轉為開放檔案，部分社會公眾有可能據此提出二審訴訟或新的訴訟。同時，第四十條規定“檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和提供利用”[4]，這也會在很大程度上增加社會公眾可利用檔案的范圍。另一方面，與舊《檔案法》相比，新《檔案法》中增加了一些“刺激”利用的內容，如第七條：“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展。對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵?！盵5]第四十一條：“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用?！盵6]這些規定將對社會公眾的檔案利用行為產生一定的刺激作用，并進而導致其利用行為數量的增加。社會公眾利用檔案行為數量的增加，使得其與檔案館產生矛盾的潛在風險不斷增大，如此一來產生新糾紛的概率也會增加。

（二）檔案館勝訴的難度將會增加

由于檔案館的性質和職能以及在司法案件審判中的法律適用原則沒有改變，因此，預計在今后的相關案件中，從審判結果看檔案館依然會處于上風。但是，隨著社會公眾法律意識的不斷增強，以及新《檔案法》部分條款內容的變化和新內容的增加，檔案館在司法案件審判過程中勝訴的難度將會有所增加。

一方面，2019年新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》與舊《條例》相比也有很大變化，與檔案開放利用相關案件聯系最為緊密也最為關鍵的一點即政府信息內涵的調整。舊《條例》中所稱的政府信息“是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”[7]。而新《條例》則將“職責”修改為“行政管理職能”，如此一來，政府信息的外延就會縮小。如上文所述，原告在訴訟申請中主要的法律武器即《中華人民共和國政府信息公開條例》，而在其修訂的情況下，很多原告和律師將會更多地轉向《檔案法》尋找突破口。

另一方面，與舊《檔案法》相比，新《檔案法》中增加的部分規定非常容易為原告和律師所用，從而使檔案館在司法案件的審判中處于不利地位。較為明顯的有：一是新《檔案法》第一條即開宗明義地指出制定本法的目的之一即為“有效保護和利用檔案”[8]，即從立法宗旨的角度鼓勵社會公眾的檔案利用行為。二是第五條中增加了一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都“享有依法利用檔案的權利”[9]的規定，明確了檔案利用的主體。三是第二十八條：“檔案館應當通過其網站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，不斷完善利用規則，創新服務形式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供便利。單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人。利用檔案涉及知識產權、個人信息的，應當遵守有關法律、行政法規的規定?！盵10]這一條規定了檔案館在檔案利用中的責任和義務，更為重要的是明確指出單位和個人可以向檔案主管部門投訴檔案館不按規定履行開放利用的職責，以及對投訴的處理事宜等。但是也不難發現，對于涉及知識產權和個人信息檔案的利用只說應當遵守有關法律、行政法規的規定，卻未明確指明是什么法律和行政法規，可能會為相關糾紛的發生和處理埋下隱患。我們也可以看到，在39個案件中，涉及個人信息的案件占30.77%。這方面國外部分國家做得較好，如法國的《檔案館法》規定：“個人健康有關的信息的保管，按照《公共健康法典》第1111-8條的規定進行?！盵11]四是第四十六條：“任何單位和個人對檔案違法行為，有權向檔案主管部門和有關機關舉報。接到舉報的檔案主管部門或者有關機關應當及時依法處理?！盵12]第四十八條的處分條款中新增了第七款“不按規定向社會開放、提供利用檔案的”[13]，這兩條新增內容都將為社會公眾的投訴和上訴行為提供法律依據。

四、新《檔案法》規制下檔案館在檔案開放利用中的應對策略

（一）嚴格依照新《檔案法》開放利用檔案

對中國裁判文書網39篇文書所涉案件仔細分析可知，在相關案件的審判過程中，檔案館是否是適格被告是首先需要解答的問題。在檔案機構改革之前“局館合一”的體制背景下，所涉案件中絕大部分審判長和審判員綜合依據《中華人民共和國檔案法》《事業單位登記管理暫行條例》等法律法規的相關條款可以做出準確而明確的判定，即雖然檔案行政管理部門與檔案館實行“一套人馬、兩塊牌子”的做法，但不影響各自職能的行使。檔案館作為事業單位，接受檔案行政管理部門的管理，不具有最終決定權，檔案管理工作對外不形成最終的行政法律后果。也有例外情況的存在，如在孫漢庭與港閘區檔案館政府信息公開一審案件中，審判長和審判員依據《南通市港閘區檔案局（檔案館）職能配置、內設機構和人員編制規定》得出了港閘區檔案局與港閘區檔案館實際為同一單位的錯誤結論，即檔案館在該案中被認為是適格被告。當然，即便是這種例外情況在后機構改革時代“局館分開”的體制之下也將不復存在。

首要問題得到徹底解決之后，接下來的主要問題就是檔案館相應法定職責的履行了。在39個案例中，原告的主要訴求是申請相關檔案信息的公開和利用，而且在案件審判過程中，審判長和審判員均是根據特別法優于普通法的法律適用原則做出最后判定的，因此這一層面問題解決的根本途徑自然落到檔案館須嚴格依照新《檔案法》開放利用檔案上來。

第一，檔案館應組織所有工作人員認真學習新《檔案法》，尤其是應重視新《檔案法》中相較于舊《檔案法》有所變化和增加的內容。同時，在學習過程中應將線下學習和線上學習結合起來。線下學習層面包括《檔案法》文本的自主學習和專家講座學習等；線上學習層面包括相關檔案微信公眾號有關信息的學習、利用在線會議平臺展開的討論學習、在線相關課程和講座視頻的學習等，在疫情期間和后疫情時代，線上學習的比重應有所提升。

第二，檔案館應根據新《檔案法》的相關規定及時調整和改進工作。其一，應按照第二十七條的規定，通過開放鑒定工作及時將相關檔案的封閉期調整過來，并嚴格按照調整后的封閉期開放利用。對于特殊檔案，如新《檔案法》規定的涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，其封閉期的規定應形成專門的文件以供社會公眾查閱。其二，應根據第二十八條的規定，通過檔案館網站、微信公眾號或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，修改和完善檔案開放利用制度，同時對涉及知識產權、個人信息的檔案應制定專門的利用辦法。此外，檔案館應充分利用先進技術設備和手段，如應用人工智能技術、區塊鏈技術等高效管理檔案，并通過線上檔案查詢利用服務平臺、數字檔案館系統、微信平臺等開展提供利用工作。接到檔案主管部門關于單位和個人投訴的調查通知時，檔案館應積極配合調查并提供相應證據，不能有隱瞞和包庇行為，以免產生更嚴重的后果。其三，根據第三十二條的規定，檔案館在公布檔案時除了應當遵守《檔案法》的規定外，相關信息的公開在適用法律上沒有出現競合情況時還需遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》《不動產登記資料查詢暫行辦法》等有關法律、行政法規的規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。其四，根據第四十條和第四十一條的規定，各級各類國家檔案館應重視檔案數字資源的收集、保存和提供利用，推進數字檔案館的建設步伐，積極融入檔案信息資源共享服務平臺的建設。

（二）依法積極履行政府信息公開答復義務

從39個司法案件的審判過程可以看出，絕大部分檔案館在依法履行檔案開放利用職責的過程中無可指摘，但是在答復行為中部分檔案館卻顯得有失風度。在部分案件中，由于原告是以申請政府信息公開的形式要求公開和查閱相關檔案信息的，所以他們均采用了郵寄申請資料的形式，但是有些檔案館在收到這些申請之后卻沒有及時予以答復，導致其被告上法庭。如在孫漢庭與港閘區檔案館政府信息公開一案中，被告港閘區檔案館未在法定期限內對原告孫漢庭提出的政府信息公開申請做出答復和處理，違反了《中華人民共和國政府信息公開條例》規定的答復處置義務，而被江蘇省如東縣人民法院責令其對原告的申請做出書面答復。部分檔案館甚至在一審敗訴之后拒不履行生效法律文書確定的義務，從而處于更加被動的地位。如在達州市城鄉建設檔案館與唐海履行公開信息的法定職責糾紛案件中，被告達州市城鄉建設檔案館在四川省渠縣人民法院于2014年做出一審判決之后，仍不向原告唐海提供達州市金蘭小區臨街商業用房29號的設計、竣工圖紙原件等檔案，被原告于2016年4月26日向四川省渠縣人民法院申請強制執行。

檔案館在應對社會公眾的檔案公開利用申請和相關司法案件的訴訟時應采取積極的行動，依法積極履行政府信息公開答復義務。第一，在接到社會公眾的公開利用申請時，無論其申請事項合法與否，無論其采用的是什么形式，檔案館均應予以重視并及時回復。尤其是在申請事項不符合新《檔案法》的規定時，檔案館工作人員不能一看了之，反而應加強注意。除了應依據相關法律法規充分說明不能公開的理由外，還應將答復的文件留存歸檔，已備在發生訴訟案件時用作證據，如此可避免許多糾紛案件的發生。第二，在有糾紛發生時，檔案館應積極配合檔案主管部門的調查，主動提供相關證據。如確系檔案館履行職責不利，也不應推脫和逃避，而應主動配合檔案主管部門與當事人溝通解決。第三，根據新《檔案法》的規定，檔案館除了積極配合檔案主管部門之外，還應進一步加強與檔案主管部門的聯系。

注釋及參考文獻：

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[7]劉穎，黃炎，戴天歌.《中華人民共和國政府信息公開條例》修訂對比一覽表[EB/OL].[2020-06-27]. https：//www.sohu.com/a/308470342_480400.

[11]國家檔案局政策法規研究司.境外國家和地區檔案法律法規選編[M].北京：中國政法大學出版社，2017：281.

作者單位：鄭州大學信息管理學院