檔案事業“十四五”發展規劃思路研究

馬秋影

摘要：本文分析了檔案事業“十四五”發展規劃思路，該思路共分為六部分：明確檔案事業發展規劃的定位，按照行動計劃的模式編制；分析發展環境，準確判斷檔案事業發展趨勢；明確檔案事業指導方針和目標，為檔案事業發展鑄魂；明確主要任務，以“五個重大”為抓手破解檔案事業發展中的重點難點問題；實施指標驅動，推動事業轉型升級；加強規劃銜接、堅持開門問策，保障規劃的科學性和有效性。

關鍵詞：檔案事業 發展規劃

以五年規劃引領經濟社會發展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。[1]地方檔案事業發展規劃屬于地方專業規劃，是規劃體系的重要組成部分。編制實施好地方檔案事業“十四五”規劃，描繪好現代化建設新征程第一個五年的檔案事業發展藍圖，更好地發揮規劃的戰略導向作用，意義十分重大。

一、明確檔案事業發展規劃的定位，按照行動計劃的模式編制

發展規劃作為一種前瞻性、戰略性、導向性的公共政策，在我國政府管理中具有十分重要的引導作用。在規劃體系上，2005年，國務院首次提出“三級三類”規劃體系。[2]2008年，黨中央、國務院又將空間規劃專門獨立出來，明確了“三級四類”規劃體系，[3]以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規劃共同組成；強調下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃互相協調，在強化國家總體發展規劃統領作用基礎上，推動專項規劃從“條”上進行深化、區域規劃從“塊”上予以細化、空間規劃從“地”上加以落實，形成定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。[4]

地方專項規劃是指以國民經濟和社會發展的特定領域為對象編制的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃在特定領域的細化安排。[5]地方專項規劃是地方各級人民政府及其有關部門指導制定領域發展、審批或者核準重大建設項目、安排財政支出預算、制定相關政策的依據。[6]地方檔案事業發展規劃是指導地方今后五年檔案事業發展的重要綱領性文件，要體現地方特色、解決地方事業發展中的實際問題。

2016年發布的《國家發展改革委關于印發“十三五”重點專項規劃預案的通知》提出，專項規劃要在加強重大項目論證的基礎上，著力做深做實規劃內容，列入規劃的重點項目，需要具備替代項目審批或核準的基本條件和工作基礎，要按照行動計劃的模式編制專項規劃。按照行動計劃模式編制規劃就是要實施項目帶動、指標驅動、政策推動，著力做深做實規劃內容。北京市檔案事業“十四五”發展規劃屬于省級專項規劃，是“十四五”時期北京市60個市級專項規劃之一，應當按照行動計劃的模式編制。[7]

二、分析發展環境，準確判斷檔案事業發展趨勢

正確分析發展環境，準確判斷發展趨勢，才能提出發展目標和任務。編制地方檔案事業“十四五”規劃，要深入研究國際國內形勢，研究地方所處發展階段，從而找準地方檔案事業發展定位，合理確定地方檔案事業發展目標。編制地方檔案事業“十四五”規劃，要放在中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局這兩個大局下來認識和把握。“十四五”時期是一個非常重要的時期，從“十四五”的第一年——2021年開始，將乘勢而上開啟全面建設現代化國家新征程，向第二個百年目標進軍。

“十四五”時期，檔案工作發展環境發生了深刻變化，機遇與挑戰并存：一是新冠肺炎疫情全球蔓延，“十四五”期間的不確定性特點甚為明顯，社會整體在“六保”態勢中運行，規劃的戰略選擇應當是化“危”為“機”，聚焦關鍵和有效目標。堅持以“虛”帶“實”，大力拓展線上服務，以線上為主、線下為輔的O2O模式[8]很可能普遍呈現；堅持以“新”謀“勝”，聚焦有限之關鍵項目，用創新之力謀求突破。檔案工作要強化底線思維、憂患意識，在應對風險挑戰中把握檔案工作發展主動權。二是“黨管檔案工作”的體制優勢對檔案事業發展提供了新機遇，要優化體制機制，認真研究檔案行政機構改革后，如何把“黨管檔案工作”的體制優勢發揮出來，做到上下貫通、執行有力。三是國家治理體系、治理能力現代化對檔案事業發展提出更高標準。四是信息技術對檔案事業發展提出更為嚴峻的挑戰。五是人民對美好生活的向往對檔案事業發展提出了更高要求。就北京來說，北京率先基本實現現代化，建設國際一流和諧宜居之都的戰略定位，對北京市檔案事業提出了更高標準。

三、明確指導方針和目標，為檔案事業發展鑄魂

指導方針是未來五年的指導思想和主要原則，是規劃發展思路的概括和凝練，是戰略意圖的具體體現。在編制地方檔案事業“十四五”發展規劃指導思想時應以習近平總書記對檔案工作提出的走向——依法治理、走向開放、走向現代化為根本遵循，堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想等。此外，指導思想還要體現地方特點，例如編制北京市檔案事業“十四五”發展規劃時，要立足首都城市戰略定位，加快建設與首善之區相匹配、與北京市經濟社會發展相適應的檔案事業，為建設國際一流和諧宜居之都做出積極貢獻。地方檔案事業“十四五”發展規劃主要原則應當包括：堅持政治統領、堅持依法治理、堅持服務為本等。

發展目標是指整個國家或某些領域，通過發展實踐期望達到的程度和標準。2035年基本實現社會主義現代化，21世紀中葉將中國建成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國，是中國社會主義現代化最重要的發展主題、最核心的發展目標和最大的發展任務。[9]在設定北京市檔案事業“十四五”發展規劃目標時，應當率先放眼基本實現社會主義現代化的戰略目標，預測2035年檔案事業發展目標，在2035年目標中謀劃檔案事業“十四五”發展規劃目標，以三個五年規劃持續接力，實現2035年目標。編制北京市檔案事業“十四五”規劃的發展目標時，要在檔案治理、檔案資源、檔案服務、檔案安全、檔案信息化和檔案人才隊伍等方面實現高質量發展。

四、明確主要任務，以“五個重大”為抓手破解檔案事業發展中的重點難點問題

主要任務是五年規劃的核心內容，要突出地方特色、前瞻性和創新性。“十四五”期間檔案工作的主要任務有：第一，圍繞黨和國家大局，加強檔案服務體系。以北京市為例，北京市提出“十四五”時期要著眼推動首都新發展，處理好“都”與“城”的關系，加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”水平。北京市檔案事業要緊緊圍繞服務首都功能建設，大力提高為“四個中心”服務保障水平。第二，滿足人民對美好生活向往，加強檔案開放利用。堅持以人民為中心的發展理念，積極回應廣大人民群眾對檔案利用日益增長的實際需求，加快檔案開放共享，讓人民群眾利用檔案更方便、更快捷，有更多獲得感。此外，檔案事業發展規劃還要在大力推進檔案治理體系、檔案資源體系、檔案安全體系，大力提升檔案信息化建設水平和檔案干部隊伍素質等方面積極謀劃。

主要任務要按照細化、量化、項目化、具體化的要求編制，確保落地完成。以北京市檔案事業發展規劃為例，要重點研究提出“十四五”時期重大工程項目、重大政策舉措、重大改革舉措、重大平臺、重大布局即“五個重大”，以“五個重大”為規劃落地實施的重要抓手，破解地方檔案事業發展中的重點難點問題。

五、實施指標驅動，推動檔案事業轉型升級

規劃應提出“十四五”時期檔案事業發展的具體指標，通過指標設置，層層傳導工作任務，強化落實責任導向，切實將全市檔案部門的注意力和關注點進一步引導到轉型升級、提質增效上來。指標包括預期性指標和約束性指標，預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現；約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化政府責任的指標，具有法律效力，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核中。[10]

地方檔案事業發展規劃設置的指標大多屬于預期性指標。北京市檔案事業“十四五”發展規劃應當設置執法檢查覆蓋率、綜合檔案館開放審核檔案數量、建成全國數字檔案館（室）數量、電子檔案接收覆蓋率等約20項指標。在設置指標時，應經過大量調查研究，力求科學、合理，并與相關標準一致。例如，設置的市和區檔案館專業檔案占館藏檔案的比例不低于20%的指標，要與《國家檔案局關于開展副省級以上綜合檔案館業務建設評價工作的通知》（檔函〔2017〕211號）設定的指標相一致。

六、加強規劃銜接、堅持開門問策，保障規劃的科學性和有效性

加強規劃之間的銜接協調是保障規劃科學性、有效性的必要環節。在制定地方“十四五”時期檔案事業發展規劃時，要與國家檔案事業發展“十四五”規劃緊密銜接，要與同級國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要銜接，要與同級其他重要專項規劃相銜接，還要與地方“十三五”時期檔案事業發展規劃相銜接，堅持“一張藍圖繪到底”。

編制規劃要堅持開門問策，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來；切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基礎經驗充分吸收到“十四五”規劃編制中，齊心協力把規劃編好。[11]要召開專家咨詢會、征求意見會、專家論證會等，深入到相關單位進行調查研究，切實做好開門問策工作，保障規劃的科學性和有效性。

此外，還要制訂規劃實施方案，促使規劃有效落實。過去發展規劃存在“重編制、輕實施”的問題，“十三五”國民經濟和社會發展綱要出臺后，中辦、國辦首次印發《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》，初步建立起系統、完整的實施機制。[12]地方檔案事業發展規劃經過政府批準發布后，要盡快制訂實施方案，明確規劃重點任務分工、實施時間表和路線圖，確保規劃的各項目標任務有效落實，把規劃藍圖變為發展實效。

注釋及參考文獻：

[1]中共中央國務院.關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見[EB/OL].[2020-10 -30].http ： //fgw.zhuzhou.gov.cn/c14809/20190926/ i982135.html.

[2][3][4][5][6]楊偉民.新中國發展規劃70年[M].北京：人民出版社， 2019：88，88，88，202，202.

[7]北京市發展和改革委員會.關于進一步做好“十四五”市級專項規劃編制工作的通知[Z].

[8]O2O即Online To Offline，也即將線下商務機會與互聯網結合在一起，讓互聯網成為線下交易的前臺。

[9]楊育慶.中國省級五年規劃發展研究[M].北京：中國計劃出版社，2019：1.

[10]中辦國辦.關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見[EB/OL].[2020-10-30].http：//www. gov.cn/zhengce/2016-10/23/content_5123382.htm.

[11]習近平對“十四五”規劃編制工作作出重要指示強調把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來齊心協力把“十四五”規劃編制好[N].人民日報，2020-8-7（001）.

[12]國務院.國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見（國發〔2007〕21號）[EB/OL].[2020-10-30].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008 - 03/28/content_ 1811.htm.

作者單位：北京市檔案局