論法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征

裴佳勇 劉東斌 吳雁平

摘? 要：本文通過對比分析新修訂《檔案法》與1987版、1996版《檔案法》，發(fā)現(xiàn)檔案銷毀工作“銷有據(jù)”特征的不變性，從銷毀檔案的鑒定觀、依據(jù)觀、程序觀和計劃觀4個方面對法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特征的具體內(nèi)涵進(jìn)行解讀。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案鑒定;檔案銷毀;銷有據(jù)

Abstract： By comparing and analyzing the new Archives Law of 2020 edition with the 1987 and 1996 editions of Archives Law， this paper finds the invariance of the characteristics of 'destruction having basis ' in Archives destruction and interprets the specific connotation of the characteristics of 'Archives destruction having basis ' under legal regulation from four aspects： to identify， confidentiality， procedures and work plan.

Keywords： Archives law; Identification of archives; Destruction of archives; Archives destruction having basis

1 引言

本文是新修訂《檔案法》的規(guī)制解讀系列文章之一，旨在通過對《檔案法》檔案銷毀相關(guān)法律條款的分析，闡明檔案“銷有據(jù)”的含義及具體內(nèi)涵，為認(rèn)識法律規(guī)制下的檔案、檔案工作和新《檔案法》頒布后開展檔案鑒定銷毀工作提供借鑒。

2 “銷有據(jù)”——世界各國檔案法中共性條款

新修訂《檔案法》第二十一條鑒定與銷毀的規(guī)定與1987版、1996版《檔案法》有關(guān)條文基本一致，沒有變化。

所謂檔案“銷有據(jù)”，就是對檔案的銷毀有各種依據(jù)的限制，必須依據(jù)法律及檔案行政主管部門的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行，不按照法律及相關(guān)規(guī)定銷毀檔案將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

在聯(lián)邦政府層面，美國《國家檔案局檔案管理法》第2905條關(guān)于非法移除、污損、篡改或銷毀（行為）的規(guī)定，[1]明確了國家檔案局對聯(lián)邦機(jī)關(guān)銷毀檔案所負(fù)有的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。《聯(lián)邦機(jī)關(guān)檔案管理法》明確聯(lián)邦機(jī)關(guān)檔案必須依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行銷毀，法律未規(guī)定的禁止銷毀并在法律上確立了聯(lián)邦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對本機(jī)構(gòu)檔案銷毀工作的責(zé)任制。[2][3]2014年9月17日美國國會參眾兩院通過的《2014年聯(lián)邦檔案責(zé)任法案》對政府雇員非法銷毀檔案的進(jìn)行行政處罰的規(guī)定。[4]《聯(lián)邦檔案館藏與檔案管理法規(guī)》也明確了相關(guān)規(guī)定[5]。

在州政府層面，《華盛頓州檔案法》第020條規(guī)定“州檔案工作者應(yīng)當(dāng)確保華盛頓州所有公共檔案的維護(hù)與安全，禁止未授權(quán)轉(zhuǎn)移或銷毀”等。[6]加拿大《圖書館與檔案館法》第12條[7]、英國《1958年公共檔案法》第6條[8]、蘇格蘭《2011公共檔案法》第2部分[9]、澳大利亞《1983年檔案館法》第6條[10]、日本《公文書管理法》第二章第二節(jié)第五條[11]和第八條[12]等均有明確規(guī)定。此外，還有新加坡《國家圖書館管理局法》、[13][14]南非2001年新修訂的《國家檔案館和檔案法》[15]等。

綜上，七國檔案法律法規(guī)條款的具體表述各不相同，但均對銷毀公共檔案進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)定，均具有檔案“銷有據(jù)”特征。

3 我國法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”特有內(nèi)涵

3.1 銷毀檔案，要科學(xué)鑒定。存毀鑒定，又稱為期滿鑒定。[16]近年來，在檔案的形態(tài)由紙質(zhì)檔案逐漸向電子檔案轉(zhuǎn)變的背景下，學(xué)界對傳統(tǒng)的銷毀鑒定提出了質(zhì)疑。相繼提出鑒定工作不包括銷毀[17]、鑒定和銷毀應(yīng)該被弱化[18]等觀點(diǎn)，也有的提出了銷毀鑒定應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化[19][20][21]的觀點(diǎn)。

筆者贊同應(yīng)強(qiáng)化檔案銷毀鑒定而不是廢除的觀點(diǎn)。鑒定需銷毀檔案的依據(jù)分為三類：法律規(guī)定、部門規(guī)章及檔案鑒定理論。

鑒定檔案應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定。新修訂《檔案法》第十三條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍的材料清單，是銷毀鑒定的根本法律依據(jù);國家檔案局于2002年、2006年、2013年相繼頒布了《國家重大建設(shè)項目文件材料歸檔范圍和保管期限表》《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》，分別對國家重大建設(shè)項目、機(jī)關(guān)文件材料和企業(yè)文件材料的歸檔范圍及保管期限進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，是部門規(guī)章依據(jù)。

鑒定檔案應(yīng)依據(jù)檔案鑒定理論。檔案鑒定理論包括年齡鑒定論、行政官員決定論、職能鑒定論、文件雙重價值鑒定論、利用決定論、社會分析與職能鑒定論、文獻(xiàn)戰(zhàn)略、宏觀鑒定戰(zhàn)略等。[22]

從我國檔案鑒定工作的實際情況來看，采用檔案雙重價值鑒定法與宏觀鑒定論相結(jié)合的方式較為合理。此外，在銷毀鑒定時還需“遵循精煉與慎銷相統(tǒng)一、保存價值與利用價值兼顧、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益并重的原則”。[23]

3.2 銷毀檔案，要遵循依據(jù)。待銷毀檔案因機(jī)要性仍“嚴(yán)禁將應(yīng)銷毀的檔案作其他用途，更不準(zhǔn)出賣”。[24]必須將待銷毀檔案依法按照嚴(yán)格的銷毀程序進(jìn)行銷毀。[25]對涉密檔案的銷毀應(yīng)格外重視，嚴(yán)格按照涉密檔案相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。[26][27]

3.3 銷毀檔案，要履行程序。檔案銷毀工作應(yīng)遵循一套嚴(yán)格的程序和步驟，包括成立專門的館藏檔案鑒定工作小組、編制檔案銷毀清冊[28]、選擇檔案銷毀場所、監(jiān)銷等。銷毀完成后，監(jiān)銷人應(yīng)在銷毀清冊上注明“已銷毀”字樣并簽字。

1987版《檔案法》《檔案館工作通則》均有相關(guān)規(guī)定，但對鑒定的原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)及不進(jìn)行鑒定銷毀有何處置均無說明，導(dǎo)致實踐工作的模糊與空白。

作為完善的法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”，嚴(yán)格的銷毀檔案的程序和辦法是必不可少的。建議國家檔案主管部門盡早盡快出臺具體的具有可操作性的銷毀檔案的程序和辦法，使法律規(guī)制下的檔案“銷有據(jù)”能夠便于依據(jù)操作又能真正落到實處。

當(dāng)前，檔案銷毀工作的開展情況不容樂觀。存在待銷未銷保管成本高[29]、無利用價值的檔案占比過半[30]、多半是緩期執(zhí)行或根本不執(zhí)行[31]、存在“鑒”而“不定”，說“銷”而“不毀”[32]現(xiàn)象等，甚至出現(xiàn)只考慮豐富館藏，不顧及銷毀認(rèn)識。[33][34][35]

因此，檔案銷毀工作應(yīng)列入單位的年度工作計劃和考核指標(biāo)之中，有目的、有組織、有規(guī)章、有秩序、有節(jié)奏地定期進(jìn)行。

4 結(jié)語

檔案“銷有據(jù)”特征在法律規(guī)制下的檔案工作核心內(nèi)涵是固有的、穩(wěn)定的。即使在電子檔案大量產(chǎn)生、檔案管理模式朝向單軌制轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，檔案“銷有據(jù)”特征依然對檔案鑒定銷毀工作具有重要的指導(dǎo)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]Uscode[EB/OL].[2020-07-21].https：//uscode.house.gov/view.xhtml？req=granuleid：USC-prelim-title44-section2905&num=0&edition=prelim.

[2]Uscode[EB/OL].[2020-07-20].https：//uscode.house.gov/view.xhtml？req=granuleid：USC-prelim-title44-section3105&num=0&edition=prelim.

[3]Uscode[EB/OL].[2020-07-20].https：//uscode.house.gov/view.xhtml？req=granuleid：USC-prelim-title44-section3106&num=0&edition=prelim.

[4][5][11][12][26]國家檔案局政策法規(guī)司編譯.境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2017：37、92-93、444、85.

[6]2019 Revised Code of Washington[EB/OL].[2020-07-20].https：//law.justia.com/codes/washington/2019/title-40/chapter-40-14/.

[7]Library and Archives of Canada Act[EB/OL].[2020-07-20].https：//laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-7.7/page-1.html.

[8]Public Records Act 1958[EB/OL].[2020-07-20].https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/6-7/51/contents.

[9]Public Records （Scotland） Act 2011[EB/OL].[2020-07-20].https：//www.legislation.gov.uk/asp/2011/12/contents.

[10]Archives Act 1983[EB/OL].[2020-07-20].https：//www.legislation.gov.au/Details/C2019C00179.

[13]注：2013年3月28日，新加坡國家檔案館由國家文物局移交給國家圖書館管轄，國家檔案館館長對國家圖書館管理局負(fù)責(zé).

[14]National Library Board Act[EB/OL].[2020-07-29].https：//sso.agc.gov.sg/Act/NLBA1995.

[15]The National Archives and Records Service of South Africa Act[EB/OL].[2020-07-29]. http：//www.national.Archives.gov.za/.

[16][23][25]丁德勝.機(jī)關(guān)檔案的鑒定與銷毀——《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》解讀之十[J].中國檔案，2019（09）： 30-31.

[17]馬伏秋.論我國檔案鑒定工作之“銷毀鑒定”[J].檔案學(xué)研究，2015（04）： 85-89.

[18]周林興，鄧晉芝.錯位的價值判定應(yīng)該被糾正——對檔案鑒定及銷毀的歷史視域考量[J].檔案學(xué)通訊，2015（02）： 38-42.

[19]王增強(qiáng).銷毀鑒定應(yīng)該廢除嗎？——與《論我國檔案鑒定工作之“銷毀鑒定”》作者商榷[J].檔案學(xué)研究，2016（02）： 27-30.

[20]謝詩藝.回歸與反思——對檔案鑒定的多維視角認(rèn)識兼與周林興教授商榷[J].檔案學(xué)通訊，2015（04）： 14-17.

[21]孫大東.檔案鑒定的歷史和現(xiàn)實視域考量——與周林興、鄧晉芝二位作者商榷[J].檔案學(xué)通訊，2015（05）： 13-17.

[22]馮惠玲，張輯哲.《檔案學(xué)概論》（第一版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：218-223.

[24]陳兆祦，和寶榮，王英瑋.檔案管理學(xué)基礎(chǔ)（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：215-216.

[27]資陽市人力資源和社會保障局.國家秘密載體保密管理規(guī)定[A/OL].（2015-06-10）[2020-07-20].http：//srsj.ziyang.gov.cn/zyks/news/show-8218.html.

[28]國家檔案局.機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定[EB/OL]. （2018-10-23）[2020-07-20]. http：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201810/8515c1f79e904e08aef8bf63dcc9b1f7.shtml.

[29]陳忠海.檔案鑒定的理論與實踐[M].北京：中國檔案出版社，1999：18.

[30]龍福英.應(yīng)進(jìn)一步重視檔案資料的鑒定銷毀工作[N].中國檔案報，2013-12-13（002）

[31]任漢中.話說檔案那些事（六）： 看不明白的檔案鑒定[J].檔案管理，2019（03）： 68+80.

[32]吳雁平.局館合一體制下綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)若干問題的思考[J].檔案管理，2012（04）： 27-29.

[33]汪偉.縣級檔案館檔案銷毀工作應(yīng)提上日程[J].檔案，2005（03）： 49-50.

[34]劉學(xué)才，劉相彩.縣館檔案銷毀工作應(yīng)提上日程[J].中國檔案，1994（02）25-26.

[35]李興利.也談檔案鑒定與銷毀——讀《談所謂“大內(nèi)檔案”》有感[J].檔案管理，2008（02）： 44-46.

（作者單位：裴佳勇，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院;劉東斌，濮陽市檔案館;吳雁平，開封市檔案館? ? 來稿日期：2020-08-18）