“意見”公文文種異化現象分析

范錚

摘? 要：本文在分析公文中“意見”的使用情況基礎上，探討“意見”文種異化的問題，提出了規范化建議。

關鍵詞：意見;公文;異化;規范建議

Abstract： Based on the analysis of the use of "opinions" in official documents， this article explores the disadvantages of the "opinions" language type alienation， and puts forward standard recommendations.

Keywords： Opinions; Official documents; Alienation; Standard recommendations

“意見”是黨政機關使用頻率較高的公文文種之一。中共中央辦公廳1996年5月發布的《中國共產黨機關公文處理條例》，將“意見”列為黨的機關主要公文種類，“用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

國務院2000年8月發布的《國家行政機關公文處理辦法》，也將“意見”作為新增文種列入行政機關主要公文種類，“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。

2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《黨政機關公文處理工作條例》，同樣將“意見”作為黨政機關15種主要公文種類之一。

但是，在黨政機關公文中經常見到“實施意見”“指導意見”“若干意見”等與“意見”并存的現象，給廣大文秘工作者正確使用“意見”這一文種帶來困惑。

本文以《國務院公報》2010—2019年刊登的公文文本為例，對此現象進行分析，并提出在公文處理工作中規范使用“意見”的建議。

1 《國務院公報》中“意見”的使用情況與分析

《國務院公報》主要刊登中共中央、國務院及其辦公廳和國家各部委（局）制發的主動公開的公文。《中華人民共和國立法法》規定：“在國務院公報上刊登的各類公文與正式文件具有同等效力。”

由于黨政機關公文處理要求的上下一致性，《國務院公報》刊登的“意見”，尤其是中共中央、國務院及其辦公廳制發的“意見”，對黨政機關應用“意見”文種具有示范作用，對其他單位應用“意見”文種具有參照作用。

《國務院公報》每年35 期，2010—2019年共350期，本文以此為分析樣本。

1.1 “意見”發文量統計分析。從表1可以看出，“意見”已經成為中共中央、國務院、國務院各部委、各直屬機構應用頻率較高的公文文種。

2010年以來，“意見”應用的比例每年都超過13%，2014年—2016年更是突破了20%。

由此可見，“意見”越來越成為上級黨政機關指導工作的重要公文種類。

1.2 “意見”文種異化現象。統計期內《國務院公報》所刊登的大量“意見”前加了修飾詞“指導”“若干”“實施”，如：《中共中央 國務院關于推進貿易高質量發展的指導意見》《國務院辦公廳關于開展消費品工業“三品”專項行動營造良好市場環境的若干意見》（國辦發〔2016〕40號）、《工業和信息化部關于促進制造業產品和服務質量提升的實施意見》（工信部科〔2019〕188號）。

另外，還有少量“意見”前加“適用”“框架”“工作”等修飾詞。如：《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于完善審計制度若干重大問題的框架意見〉及相關配套文件的通知》。

有學者認為：“意見可以直接以‘意見行文，也可以按照內容側重點的不同，加前綴修飾詞稱為‘指導意見‘實施意見，或沿襲習慣，稱為‘若干意見。”[1]

也有學者認為：“這些標題中出現的……‘實施意見‘試行意見……都屬于生造出的文種，是不規范的。”[2]筆者同意第二種觀點。

從表2可以看出，統計期內《國務院公報》所刊登的“意見”，文種名稱前無修飾詞的“意見”465件，占43.7%;有修飾詞的“意見”598件，占56.3%，超過一半以上。

1.3 “意見”發文形式統計分析。從表3可以看出，統計期內“意見”直接發文813件，占76.5%，這是“意見”發文的主要形式。如：《國務院辦公廳關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》（國辦發〔2019〕10號）。以“通知”印發164件，占15.4%。如：《衛生健康委 發展改革委 財政部 人力資源社會保障部 醫保局關于印發開展促進診所發展試點意見的通知》（國衛醫發〔2019〕39號）。以“通知”轉發（批轉）59件，占5.6%。如：《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見的通知》（國辦發〔2010〕25號）。以“公告”發布27件，占2.5%。如：《關于完善上市公司股票停復牌制度的指導意見》（中國證券監督管理委員會公告〔2018〕34 號）。

2 “意見”文種異化的弊端

2.1 造成公文標題結構的繁冗。按照《黨政機關公文處理工作條例》，法定公文標題一般由發文機關名稱、事由和文種三部分組成。發文機關之后通常用介詞“關于”引出關涉對象，與事由組成介詞結構，作為文種的定語。顯而易見，公文標題是個名詞性偏正短語，其結構形式可表示為：發文機關+“關于”+事由+“的”+文種。文種為中心語，發文機關名稱和事由二者共同充當文種的定語。“在通常情況下，事由和文種中間的結構助詞‘的就成了中心詞文種前面定語成分的標志。”[3]如果在“意見”前加修飾詞“指導”“若干”“實施”等等，意味著發文機關名稱、事由、修飾詞三者都充當文種的定語，造成公文標題結構的繁冗。

2.2 造成“意見”文種使用的混亂。“意見”適用于對重要問題提出見解和處理辦法。對一份應該采用“意見”文種的公文，是寫“意見”“指導意見”還是“實施意見”，廣大文秘工作者莫衷一是。有學者認為，“‘指導意見‘實施意見揭示意見內容的不同側重點。一般而言，‘指導意見相對比較抽象、比較宏觀，理論色彩較濃，是對某項工作的意義、指導思想、主要任務、要達成的目標、工作步驟、工作措施等進行總體部署。‘實施意見也可能包括上述內容，但更側重于工作步驟、工作措施等具體的工作安排。”[4]筆者比較了《國務院關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》（國發〔2018〕32號）、《國務院關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》（國發〔2019〕3號）、《中共中央 國務院關于推進貿易高質量發展的指導意見》、《國務院關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》（國發〔2016〕56號）等公文，發現這些公文大多采用了“總體要求（包括指導思想、基本原則、主要目標等）+分條表述政策措施（具體任務）”的內容結構，無法比較誰更宏觀抽象、誰更具體，“實施意見”中也并無涉及工作步驟的具體安排。因此，筆者認為“指導”“若干”“實施”只是標題中的修飾詞，對內容和結構并沒有明顯的界限區別。也有學者認為：“‘指導意見適用于上級對下級行文，‘若干意見‘實施意見則是泛行的。”[5]這一觀點只是排除了上行文、平行文不能用“指導意見”，并不能把三者完全區分開來。“若干意見”是多條意見的意思，“意見”一般都可以稱為“若干意見”，何種情況下使用“若干意見”更是沒有界定。

3 規范建議

3.1 規范“意見”文種。從內容上分析和受文者貫徹落實文件角度考慮，“修飾詞+意見”與“意見”并沒有實質性區別，反而給公文規范帶來很多困擾，因此，筆者建議將“修飾詞”提前或者刪去，將“意見”的公文標題統一為“×××關于……的意見”的形式。如：《工業和信息化部關于促進制造業產品和服務質量提升的實施意見》（工信部科〔2019〕188號）可以將“實施”提前，加上“政策”改為《工業和信息化部關于實施促進制造業產品和服務質量提升政策的意見》;或者將“實施”刪去，改為《工業和信息化部關于促進制造業產品和服務質量提升的意見》。再如：《國務院辦公廳關于開展消費品工業“三品”專項行動營造良好市場環境的若干意見》（國辦發〔2016〕40號）可以將“若干”刪去，改為《國務院辦公廳關于開展消費品工業“三品”專項行動營造良好市場環境的意見》。

3.2 規范發文形式。“意見”是《黨政機關公文處理工作條例》規定的公文文種之一。對于本機關制定的“意見”，如果沒有除“意見”所述內容以外的工作要求，完全可以獨立行文，不再以“通知”形式印發。如：《科技部 教育部印發〈關于促進國家大學科技園創新發展的指導意見〉的通知》（國科發區〔2019〕116號）正文中僅說明了制定該“意見”的目的是“為深入實施創新驅動發展戰略，推進大眾創業萬眾創新縱深發展，激發高校創新主體的積極性和創造性，充分發揮好國家大學科技園的重要作用”和要求“請結合實際，認真貫徹落實”，目的部分與“意見”的開頭第一段完全相同，加之“意見”制定出臺的本義就是要受文機關貫徹落實，不必贅述受文者也能準確理解發文者意圖。因此，此類“意見”完全沒有必要以“通知”形式印發，該“意見”直接改為《科技部 教育部關于促進國家大學科技園創新發展的意見》即可。對于貫徹落實“意見”有其他具體要求的，可以以“通知”形式印發并提出要求。如：《發展改革委 衛生計生委 人力資源社會保障部 財政部關于印發推進醫療服務價格改革意見的通知》（發改價格〔2016〕1431號）對貫徹落實該“意見”提出了“各地價格、衛生計生、人力資源社會保障、財政等部門要按照《推進醫療服務價格改革的意見》的要求，積極穩妥推進改革。要抓緊制定改革具體實施方案，明確部門分工，加強政策銜接，做好政策解讀和輿論引導工作，形成改革合力，確保改革平穩實施”等三項要求，這些要求是“意見”里沒有的，就需要將“意見”以“通知”形式印發并提出貫徹要求。對于下級機關或同級機關制定的“意見”，可以以“通知”形式批轉或轉發。如：《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》（國發〔2011〕9號），《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》是住房城鄉建設部等部門制定的，經國務院同意出臺，即以“批轉……意見的通知”形式發文。再如：交通運輸部等部門制定的《關于加快道路貨運行業轉型升級促進高質量發展的意見》，經國務院同意由國務院辦公廳發布實施，國務院辦公廳是與住房城鄉建設部同級別的機構，應使用轉發形式，公文題目為《國務院辦公廳轉發交通運輸部等部門關于加快道路貨運行業轉型升級促進高質量發展意見的通知》。統計期內有中國證券監督管理委員會以“公告”形式發布的“意見”27份，“公告”適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項，而“意見”是對重要問題提出的見解和處理辦法，筆者認為上述“意見”的受文對象應為各證券期貨交易所、上市公司、證券期貨經營機構、證券投資基金管理公司等機構，用“公告”發布值得商榷。

3.3 規范標題格式。統計期內《國務院公報》刊登的印發、批轉、轉發“意見”存在三種公文格式。第一種格式是將“意見”的書名號和“意見”前的結構助詞“的”去掉。如：《國務院辦公廳轉發公安部 交通運輸部關于推進機動車駕駛人培訓考試制度改革意見的通知》（國辦發〔2015〕88號）就是將《關于推進機動車駕駛人培訓考試制度改革的意見》書名號和意見前的“的”去掉形成公文標題。第二種格式是只去掉“意見”的書名號。如：《水利部印發關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》（水河湖〔2018〕243號）將《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》書名號去掉，以“通知”形式印發。第三種格式是將“意見”的書名號及書名號中的內容保留。如：《高法院 高檢院 公安部 司法部印發〈關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見〉的通知》（法發〔2015〕4號）。三種格式使用哪種更規范，給文秘工作者帶來很大困惑。去掉“意見”的書名號是遵循國務院2000年8月發布的《國家行政機關公文處理辦法》，該辦法規定：“公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號。”去掉書名號時一并去掉“意見”前的結構助詞“的”，是為了使標題結構緊湊，簡潔明了。2012年7月1日起施行的《黨政機關公文處理工作條例》第十一條規定：“公文使用的漢字、數字、外文字符、計量單位和標點符號等，按照有關國家標準和規定執行。”有關國家標準指的是《GB/T 15834標點符號用法》，該標準規定書名號的基本用法是“標示書名、卷名、篇名、刊物名、報紙名、文件名等。”《黨政機關公文處理工作條例》的發布，已將《國家行政機關公文處理辦法》廢止。因此，以“通知”印發、批轉、轉發“意見”時，保留“意見”的書名號合法合規，統一為第三種格式有利于保證公文的嚴謹規范。

參考文獻：

[1][4]程大榮.從《國務院公報》看“意見”處理的規范化[J].檔案學通訊，2015（01）： 35-38.

[2]史為恒.例談公文寫作中的生造文種現象[J].秘書之友，2018（05）： 34-37.

[3][5]李緒林.公文標題結構規范辨析[J].秘書之友，2020（01）： 33-36.

（作者單位：滄州師范學院文學院? ? 來稿日期：2020-08-08）