評比表彰與城市治理

王英 唐霎

摘要：評比表彰作為引導和調適城市治理的重要頂層設計，旨在實現(xiàn)對城市治理績效和效能的政策激勵，推動城市發(fā)展。基于創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市這一評比表彰的“準自然實驗”，運用雙重差分法探究環(huán)境模范城市創(chuàng)建對城市環(huán)境治理績效的影響及其作用機制。研究發(fā)現(xiàn)：環(huán)保模范城市創(chuàng)建抑制了城市環(huán)境治理績效，并未出現(xiàn)預期的積極治理效應。盡管環(huán)保模范城市創(chuàng)建有助于地方政府加大環(huán)境規(guī)制力度，但未能推動地方產(chǎn)業(yè)結構轉型升級和技術創(chuàng)新，同時較高的外資開放水平和能源消耗也不利于環(huán)境治理，從而導致其治理成效不可持續(xù)。經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后，結論依然成立。此外，地方官員年齡相對較小以及處于東部發(fā)達地區(qū)的地級市，環(huán)保模范城市創(chuàng)建對城市環(huán)境治理的抑制作用更為明顯。為此，提出相關政策建議。

關鍵詞：評比表彰;城市治理;國家環(huán)境保護模范城市;雙重差分

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0038-012

一、引言

城市既是經(jīng)濟發(fā)展的空間載體，也是國家治理的中心場域。改革開放40年以來，我國發(fā)展逐漸步入“以城市為主體”的時代，城市治理水平直接關系著如何更好滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。為此，我國出臺了一系列政策以創(chuàng)新城市治理模式。其中，評比表彰是中央政府通過頂層設計來調適和糾偏地方政府行為的重要政策工具，旨在推動地方政府對生態(tài)環(huán)保、國民素質、科技創(chuàng)新等不同治理領域的關注，鼓勵地方政府積極進行資源投入，調控具體施政行為，引導城市走向治理精細化。

所謂評比表彰，主要指上級政府或由其委托的第三方機構依據(jù)特定的標準和原則對地方政府行為和效能進行評比的活動或項目。近年來不斷涌現(xiàn)的不同領域、不同層級的評比表彰，大多圍繞非經(jīng)濟領域，以“申請+考核+獲稱”的組合形式，通過營造比拼氛圍，激勵地方政府著力某一領域的有效治理。通過授予“模范”“先進”等稱號，例如“全國生態(tài)文明示范城市”“全國文明城市”“國家食品安全示范城市”等，發(fā)揮評比表彰的示范作用與帶動作用，以此動員更多地方政府爭創(chuàng)各類評比表彰稱號，實現(xiàn)“以點帶面”，促進各地協(xié)同努力和共同發(fā)展。那么，評比表彰能否如預期一樣提升城市治理績效？本文據(jù)此進行研究。

二、文獻回顧

各類評比表彰活動的興起，引發(fā)了學術界的持續(xù)關注，現(xiàn)有研究成果主要集中在三個方面：一是評比表彰的動力機制與行動邏輯的研究。針對上級政府緣何發(fā)起評比表彰，下級政府又因何競相參評，現(xiàn)有研究指出，激勵與壓力機制的變化是推動城市增長類競賽向評比表彰類的治理競賽轉變的主要動因。評比表彰的發(fā)起主體和對象都存在著獲得利益的正向驅動和避免懲罰的反向驅動。對上級政府而言，通過開展評比表彰能夠下壓成本，鼓勵下級政府間的正向競爭。同時利于上級部門宣示政策意圖、維持部門合理性和正當性。對下級政府而言，主要出于政治職位升遷、資源傾斜和政策支持等原因而參評。特別是針對非經(jīng)濟部門，由于其難以用量化績效來呈現(xiàn)自身政績，若獲批相關評比表彰稱號，可以顯示地方官員較強的治理能力和良好的治理績效，為其贏得榮譽和機遇。此外，此類稱號可視為績效“信號”，推動地方政府招商引資、吸引游客。

二是評比表彰的政策創(chuàng)新及現(xiàn)實局限的研究。一方面，相比于各級政府所實行的目標責任制，評比表彰更加鼓勵地方政府間的橫向競爭，地方政府除努力達成上級任務目標外，還會盡力與其他競爭對手角逐，起到“超基準水平”激勵的作用。另一方面，評比表彰鼓勵地方政府因地制宜進行特色發(fā)展和政府創(chuàng)新。以多元化的各類評比表彰為契機，可推進地方個性發(fā)展，逐步打造符合當?shù)靥厣陌l(fā)展名片。但也有學者強調了評比表彰的現(xiàn)實局限。認為現(xiàn)有的各類評比表彰存在評比“過量”、激勵失效、偏好替代等合法性困境，指出其并未完全規(guī)避治理缺陷，可能導致政策執(zhí)行中的治理目標的定位偏差、運作成本冗余和公眾動員工作的低效化，最終導致有關治理領域的資源投入和治理績效的不可持續(xù)。

三是評比表彰的政策效應研究。既有研究主要從微觀層面出發(fā)，吳海民基于創(chuàng)建文明城市的評比表彰，發(fā)現(xiàn)“創(chuàng)文行動”降低了民營企業(yè)的市場交易成本，進而提升了民營企業(yè)的利潤水平。文宏通過梳理全國優(yōu)秀縣委書記的評比表彰，發(fā)現(xiàn)受表彰的官員群體的提拔速率及幅度呈現(xiàn)非常態(tài)趨勢，并將其歸結于權威表彰所賦予的積極影響。與上述研究結論不同的是，部分學者發(fā)現(xiàn)評比表彰并未出現(xiàn)預期的積極效應，甚至帶來消極影響。鄭文平發(fā)現(xiàn)文明城市的評比表彰顯著抑制了所在城市企業(yè)的利潤率，并且對存活時間越久的企業(yè)其抑制作用越明顯。龔鋒的研究也證實文明城市的“金字招牌”并未有效改善企業(yè)營商環(huán)境、吸引資源要素以及增加就業(yè)崗位，僅有助于改善城市居住環(huán)境。可見，各地爭創(chuàng)的評比表彰能否為城市帶來實質性的治理效應，還有待進一步研究。

綜上所述，既有研究多數(shù)集中在評比表彰的行動邏輯、功能定位、現(xiàn)實局限等機理和問題闡述上，少數(shù)研究從微觀層面出發(fā)，對評比表彰的政策效應的研究結果也不盡相同，需進一步探討。本文在以往研究的基礎上，聚焦于國家環(huán)境保護模范城市（下稱環(huán)保模范城市）的評比表彰。選取環(huán)保模范城市有以下幾點考慮：一是城市生態(tài)環(huán)境作為城市治理的重要方面，是評比表彰所關注的重點領域之一，同時環(huán)保模范城市作為我國城市環(huán)境保護工作的最高榮譽，較高的權威性一定程度上規(guī)避了人為的干預因素。二是環(huán)保模范城市的評比數(shù)量不斷增加、覆蓋范圍不斷擴大。截至2012年底，全國曾獲得命名的城市、城區(qū)總數(shù)達到92個，其范圍從東部地區(qū)逐漸向中、西部地區(qū)擴展，全國范圍內的大樣本使得研究更具代表性。三是逐次批復的特征使得環(huán)保模范城市具有較好的“準自然實驗”的性質，從1997-2012年幾乎每年都有新的城市被授予環(huán)保模范城市稱號，這為實證研究提供了有利條件。

基于此，本文采用雙重差分法研究環(huán)保模范城市的評比表彰對城市環(huán)境治理績效的影響。可能的邊際貢獻在于：第一，不同于以往探究評比表彰的政策微觀效應的研究，本文從城市宏觀層面出發(fā)，剖析評比表彰在城市宏觀層面可能帶來的政策效應;第二，本文基于雙重差分法，有效地避免政策作為解釋變量所存在的內生性問題，對創(chuàng)建環(huán)保模范城市的環(huán)境治理效應進行了無偏估計;第三，在一系列穩(wěn)健性檢驗后，本文在可能的范圍內識別了創(chuàng)建環(huán)保模范城市影響城市環(huán)境治理績效的內在機制及其異質性，研究結論豐富了有關評比表彰的研究。

三、政策背景

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。在“九五”期間，為推進我國城市的可持續(xù)發(fā)展，1997年原國家環(huán)境保護局決定在全國開展創(chuàng)建環(huán)保模范城市，力求通過此評比表彰解決環(huán)保工作中的重點、熱點和難點問題。此后，許多城市反響熱烈，依照考核指標要求，積極投入創(chuàng)建工作。創(chuàng)建環(huán)保模范城市需經(jīng)過“準備一申請一驗收一命名一復查”等多個環(huán)節(jié)，涉及面廣、起點高、難度大。截至2012年底，已有92個城市或城區(qū)獲批環(huán)保模范城市。然而，在現(xiàn)實中，隨著越來越多的城市加入創(chuàng)建環(huán)保模范城市行列，創(chuàng)建過程中出現(xiàn)了突擊整改、考核指標體系不健全、后續(xù)監(jiān)督機制缺乏等一系列問題，導致獲批后的“示范區(qū)效應”不斷削弱，主要問題表現(xiàn)在：

一是以突擊整改治理為主導方式，缺乏城市環(huán)境治理的長效機制。在“幾年內創(chuàng)建成功”等口號及壓力下，只有最大限度調用城市各種資源，充分釋放城市潛力，才有可能達到相應的環(huán)保模范城市創(chuàng)建標準。創(chuàng)建環(huán)保模范城市以政府主導為主，著眼于具體的考核指標。對不達標項目進行突擊整改成為參與創(chuàng)建的主要措施，如短期內強行要求市內工業(yè)企業(yè)降低污染物排放、能源消耗等，雖然能夠在短期內成功達標，但工業(yè)企業(yè)排污、節(jié)能等環(huán)保核心技術卻未得到提升，往往治標不治本，其環(huán)境治理成效的穩(wěn)定性與可持續(xù)性難以得到保證。

二是考核指標量化不足，指標體系不夠健全。部分環(huán)保模范城市的創(chuàng)建指標可操作性較差，例如環(huán)境保護機構獨立建制、環(huán)境保護能力建設達到國家標準化建設要求等，諸如此類的指標在短時間內難以量化和落實。同時，各地區(qū)生態(tài)資源稟賦和環(huán)境基礎存在差異，采用統(tǒng)一考核標準會導致部分城市為達標需要付出巨額的成本。如考核指標中近3年的環(huán)境保護投資指數(shù)≥1.7%，部分地級市為達到此指標需占用大量投資支出，高額的治理成本也使其難以長期維持，浮于表面的短期治理局面難以改變。

三是缺乏完善有效的監(jiān)督機制。技術評估與考核驗收是國家環(huán)保總局考核創(chuàng)建城市是否達標的主要方式，由國家和省級環(huán)境保護行政主管部門工作人員以及環(huán)境保護部委派的專家組成考核小組，主要實行專家負責制，采取現(xiàn)場審核、檔案核查及明察暗訪等方式進行。此類一次性的考核方式僅限于考察考核期內的城市環(huán)境治理效果，然而獲評模范城市后，地方政府進行持續(xù)環(huán)境治理的積極性下降，形成“閾值效應”，城市環(huán)境反而進一步惡化。同時，對環(huán)保模范城市的監(jiān)督管理，僅依靠地方自主報送的文字材料，以及三年一次的復查，難以得到有效保證。隨著創(chuàng)建模范城市的日益增多，其巨大的工作量和高昂的監(jiān)督成本也使得應付考核、形式主義等現(xiàn)象突出。

四、實證策略與數(shù)據(jù)

（一）計量模型的設定

由于不同城市獲批環(huán)保模范城市的時間點并不相同，本文構建如下多期雙重差分模型，識別當選環(huán)保模范城市的環(huán)境治理效應。基準回歸模型如下：

（二）變量

（1）被解釋變量。本文的被解釋變量為城市環(huán)境治理績效，選取工業(yè)固體廢物綜合利用率（Solid waste）、生活污水處理率（Waste water）、生活垃圾無害化處理率（Garbage）三個分項指標，相比于以往研究選取SO2、CO2等工業(yè)廢氣廢水的排放量等單項指標，本文選取的這三類比率性指標能更加客觀和準確反映城市環(huán)境治理績效。

（2）核心解釋變量。本文的核心解釋變量為環(huán)保模范城市，根據(jù)原國家環(huán)保局每年公布的環(huán)保模范城市創(chuàng)建名單，構建核心變量（Mofan）。

（3）控制變量。由于城市環(huán)境治理受到多種因素的影響，為緩解遺漏變量誤差，結合已有研究及數(shù)據(jù)的可得性，我們引入以下變量作為控制變量：經(jīng)濟發(fā)展水平（Pgdp），現(xiàn)有研究認為經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境污染之間存在“倒u”型關系，因此，以人均GDP及其平方項表示城市經(jīng)濟發(fā)展水平;經(jīng)濟增長波動（Gdpr），以GDP增長率控制經(jīng)濟增長波動對污染排放的作用;產(chǎn)業(yè)結構（struc），選取第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重表征產(chǎn)業(yè)結構;外資開放程度（Fdi），以實際外商直接投資與GDP之比表征外資開放程度;財政赤字規(guī)模（Fisca），財政赤字規(guī)模較大的地區(qū)財政壓力相對更大，往往傾向于降低環(huán)境規(guī)制門檻來吸引投資，環(huán)境治理績效也就越差，因此，以財政支出減去財政收入的差額除以GDP表示地方財政赤字規(guī)模;人口密度（Popdens），人口密集的地區(qū)排污等污染問題較多，環(huán)境治理績效可能較差，控制人口密度變量;人口素質（Human），通常認為城市居民的教育程度越高，環(huán)保意識也相對較高，更有利于環(huán)境治理，因此，以普通高等學校在校人數(shù)占地區(qū)總人口比刻畫不同地區(qū)人口素質;環(huán)境規(guī)制（Envreg），借鑒王明康等人的研究，文中使用生態(tài)環(huán)境部門（包括水利管理、公共設施管理及生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)）從業(yè)人員數(shù)占總從業(yè)人員數(shù)比重來衡量環(huán)境規(guī)制;能源消耗（Elect），借鑒于林伯強（2003）等人的研究，電力需求的GDP彈性與總能源非常接近，電力能源更能夠代表我國能源整體的消耗及效率狀況，同時考慮到被解釋變量是工業(yè)污染處理指標，故選用單位GDP的工業(yè)用電量（而非居民用電量）;技術創(chuàng)新（Patent），選取專利申請授權數(shù)表征技術創(chuàng)新。

（三）數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計

考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性以及地級市變動情況，最終選取2003-2016年282個城市非平衡面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)選取遵循以下原則：第一，剔除北京、天津、上海和重慶四個直轄市數(shù)據(jù);第二，由于海南省的三沙市和儋州市、貴州省的畢節(jié)市和銅仁市、青海省的海東市五個地級市成立時間較晚，安徽省巢湖市2011年被撤銷地級市，以上地級市數(shù)據(jù)缺失較為嚴重，予以剔除;第三，考慮到地級單位中的地區(qū)、自治州、盟等的數(shù)據(jù)缺失嚴重，予以剔除。地級市數(shù)據(jù)主要通過《中國城市統(tǒng)計年鑒》（2004-2017年）直接或者間接計算獲得，專利數(shù)據(jù)來源于國家知識產(chǎn)權局公布的專利統(tǒng)計資料，官員特征數(shù)據(jù)來源于陳碩及其團隊整理的2000-2010年地級市989位黨委書記個人信息。為確保數(shù)據(jù)的有效性和可比性，選取2003年為基年，以各省份的CPI指數(shù)代替市級層面的指數(shù)對文中的人均GDP、人均科技支出、財政赤字規(guī)模等變量進行平減，以省級固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)對實際外商直接投資進行平減。同時，為減少異方差和消除量綱，本文對部分數(shù)值型數(shù)據(jù)進行了對數(shù)化處理。

五、基礎回歸結果與因素解析

（一）適用性檢驗

采用雙重差分方法的基本前提是滿足平行趨勢假設事前檢驗，即如果政策沒有對處理組產(chǎn)生沖擊，處理組和控制組的變化趨勢不應隨時間推移存在系統(tǒng)性的差異，即使存在差異，兩者的發(fā)展趨勢應該一致。圖1a-圖1c分別報告了處理組和對照組在各年之間的工業(yè)固體廢物綜合利用率、生活污水處理率和生活垃圾無害化處理率的趨勢變化情況。可以發(fā)現(xiàn)，處理組和對照組在環(huán)保模范城市創(chuàng)建前的趨勢基本相同，無顯著的系統(tǒng)差異，說明本文數(shù)據(jù)結構適合采用雙重差分法進行檢驗。

為檢驗環(huán)保模范城市創(chuàng)建對城市環(huán)境治理績效的凈效應，本部分采用雙向固定效應模型，模型（1）（3）（5）僅控制時間和個體效應，模型（2）（4）（6）在控制時間和個體效應的同時加入控制變量，具體結果見表2。可以看出，創(chuàng)建環(huán)保模范城市反而降低了當?shù)爻鞘械墓I(yè)固體廢物綜合利用率、生活污水處理率以及生活垃圾無害化處理率，抑制了城市環(huán)境治理績效，在加入控制變量后結論依然顯著。表明創(chuàng)建環(huán)保模范城市并不利于當?shù)爻鞘协h(huán)境治理，反而抑制了城市環(huán)境治理績效。

（三）因素解析

基礎回歸結果顯示，環(huán)保模范城市創(chuàng)建未能如預期提高城市環(huán)境治理績效，反而存在消極的影響。究竟是什么原因導致評比表彰政策失效？前文已經(jīng)指出，產(chǎn)業(yè)結構、外資開放、能源消耗、環(huán)境規(guī)制、技術創(chuàng)新是影響城市環(huán)境治理績效的重要因素，那么，創(chuàng)建環(huán)保模范城市是否通過影響上述變量降低了城市環(huán)境治理績效？

對模型（2）和（3）進行分析，將環(huán)保模范城市分別與產(chǎn)業(yè)結構、外資開放、能源消耗、環(huán)境規(guī)制、技術創(chuàng)新的交互項引入模型后，表3、表4的結果顯示，整體而言，創(chuàng)建環(huán)保模范城市對城市治理績效的負向影響依然顯著。但環(huán)保模范城市與產(chǎn)業(yè)結構、外資開放和能源消耗的交互項系數(shù)顯著為負，與環(huán)境規(guī)制、技術創(chuàng)新的交互項系數(shù)顯著為正，這表明，環(huán)保模范城市對城市環(huán)境治理績效的影響高度依賴于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化、外資開放的減少、能源消耗的降低，以及環(huán)境規(guī)制力度的加大和技術創(chuàng)新的提升。

進一步以環(huán)保模范城市創(chuàng)建為解釋變量，將產(chǎn)業(yè)結構、外資開放、能源消耗、環(huán)境規(guī)制和技術創(chuàng)新等五個指標作為被解釋變量進行回歸。表4的回歸結果顯示，創(chuàng)建環(huán)保模范城市對地方環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生顯著正向影響，表明地方加大環(huán)境規(guī)制力度有助于提升城市環(huán)境治理績效。然而，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、減少外資開放的污染、降低能源消耗以及推動技術創(chuàng)新方面影響并不顯著，這表明創(chuàng)建環(huán)保模范城市未能有效推動城市環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展。就地方政府而言，如果不是通過產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、加快技術創(chuàng)新等實現(xiàn)持續(xù)性的環(huán)境治理，僅僅依靠行政措施以強行達標環(huán)保模范城市的評比表彰，最終反而會對城市環(huán)境治理績效產(chǎn)生抑制作用。

上述結論在分析緣何創(chuàng)建環(huán)保模范城市對環(huán)境治理產(chǎn)生抑制效應時，僅從影響環(huán)境治理的直接因素出發(fā)，那么，具體到模范創(chuàng)建的政策過程中，又是什么原因導致此評比表彰的政策失效？本文將創(chuàng)建環(huán)保模范城市置于制度環(huán)境中的治理決策下，嘗試對其解釋：

第一，科層運作。作為政府以形式政績塑造合法性的手段之一，此類評比表彰自上而下的運作高度依賴“條塊體制”，如創(chuàng)建環(huán)保模范城市需由城市申請——省級環(huán)境保護行政主管部門評審——城市人民政府批準——省級人民政府推薦——國家環(huán)境保護部門審核等環(huán)節(jié)，其始終脫離不了科層體制而獨立存在。在壓力型體制下，市縣級政府本身多元化、多維度的任務和職責已趨于飽和，評比表彰活動不可避免地帶來了更大的壓力和負擔，各類貫徹上級有關評比表彰的指令、落實計劃等活動逐漸行政常規(guī)化，在考慮各類任務輕重緩急下，實際創(chuàng)建模范工作可能一壓再壓，“象征性”的合作在評比表彰過程中層出不窮，同時由于涉及到環(huán)保部門、規(guī)劃部門、監(jiān)測部門、企業(yè)主體等多個對象，存在多方利益博弈，容易出現(xiàn)利益沖突導致政策難以執(zhí)行，最終表現(xiàn)出對創(chuàng)建模范工作的執(zhí)行虛化、停滯甚至抵制。此外，科層體制下，組織規(guī)模擴大、等級鏈條延長等削弱了信息的真實性，地方政府利用信息不對稱以應付考核等行為，也進一步削弱了地方環(huán)境治理績效。

第二，運動式治理。在爭創(chuàng)環(huán)保模范城市的規(guī)劃期內，很多考核標準在短時間內難以達成，如城市清潔能源使用程度、環(huán)境保護機構獨立建制、環(huán)境保護能力建設達到國家標準化建設要求等，為全面、高效地完成既定任務，同時在評比表彰中盡可能突出、占優(yōu)，地方政府往往采用非常規(guī)的運動式治理，動用大量人力、物力及財力，在短時間內依賴大量資源進行環(huán)境治理，此種“速成式”的治理方式難以融入常態(tài)治理，導致治理績效的不可持續(xù)性，如在人力資源方面，創(chuàng)建模范城市期間臨時抽調各職能部門的相關人員，其組成的環(huán)境建設領導小組在完成“臨時性”目標后，借調人員紛紛回歸原單位，環(huán)境建設領導小組“名存實亡”，治理成效逐漸消退。可見，此類運動式治理會導致短期的治理效應，不利于城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。盡管環(huán)保模范城市創(chuàng)建有著復核制度，但僅僅憑借地方政府每年自主報送的文字材料以及幾年一次的復查，難以實現(xiàn)持續(xù)性的監(jiān)督和激勵。

第三，政績共謀。當此類評比表彰出現(xiàn)政策失靈后，上級政府卻因政績共謀不予修正和制止，進一步弱化了政策效應。從委托一代理角度來看，在實際評比表彰過程中，中央政府部門作為評比表彰的發(fā)起主體，也成為實際的委托人，省級政府機構如環(huán)境保護行政主管部門為第一級代理人，市級政府為第二級代理人，形成自中央到地方的“委托一代理”鏈。各級代理人需要向上一級委托人凸顯政績，導致層層的加碼行為，當中央政府對市級政府進行評估和驗收時，由于上下級政府的同構性，為規(guī)避本地區(qū)治理績效與中央預期的偏差，中間層級的政府便傾向于與它的下級政府形成“利益同盟”，進而采取“政績共謀”應對策略。如將評比表彰的考核標準以隱性方式逐步降低，在實際考核中對部分指標“睜一只眼閉一只眼”以降低考核標準，盡可能使考評結果符合代理人的預期。這些行為使評比表彰的考核和評估淪為形式，或成為地方官員制造治理政績的工具。

（四）穩(wěn)健性檢驗

1.事件分析

為了更直觀地觀察環(huán)保模范城市創(chuàng)建前后城市環(huán)境治理績效的動態(tài)差異，本文遵循Jacobson等的方法，采用事件分析的研究框架，分別繪制出以工業(yè)固體廢物綜合利用率、生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率為被解釋變量的動態(tài)效應圖（圖2a-圖2c）。可以看出，在環(huán)保模范城市創(chuàng)建前，三個被解釋變量的估計系數(shù)整體上均未通過顯著性為5%的原假設，這也再次證實了上文的適用性檢驗。而在環(huán)保模范城市創(chuàng)建后，當?shù)爻鞘械沫h(huán)境治理績效顯著降低，且呈現(xiàn)逐漸擴大的趨勢。這表明，處理組的城市環(huán)境治理績效的下降與環(huán)保模范城市創(chuàng)建密切相關，而非事前差異的結果。

2.反事實檢驗

通過替換虛擬的政策干預時間來進行反事實檢驗。假設處理組樣本環(huán)保模范城市創(chuàng)建的年份都提前，政策效應依然顯著，則說明城市環(huán)境治理績效變化很可能來自于其他因素。表5的檢驗結果發(fā)現(xiàn)，將環(huán)保模范城市的創(chuàng)建年份分別提前1年、2年和3年之后，環(huán)保模范城市創(chuàng)建對城市環(huán)境治理績效均無顯著變化，表明基準模型所得出結論是可信的。此外，還對被解釋變量進行增長率換算以及縮尾檢驗，均發(fā)現(xiàn)其回歸結果與基準回歸的結果基本一致。

（五）異質性分析

1.官員特征異質性分析

已有研究關注到官員個體特征對環(huán)境治理績效的不同影響。在評比表彰過程中，大多數(shù)地方政府會成立專門的領導組織，如“創(chuàng)建某城市領導小組”“創(chuàng)建某城市指揮部”等專門性機構，由地方高層官員直接管理。地方官員對評比表彰的重視程度可能直接影響其治理績效，那么創(chuàng)建環(huán)保模范城市對環(huán)境治理績效的影響是否因地方官員的個體特征而存在差異？為此，本文選取官員年齡、官員工作年份、官員性別表征地方官員的個體特征。表6報告了官員個體特征異質性的估計結果。

可以發(fā)現(xiàn)，地方市委書記的年齡與環(huán)保模范城市的交互項系數(shù)顯著為負，這表明地方市委書記年齡越小，當?shù)貏?chuàng)建環(huán)保模范城市對環(huán)境治理績效的抑制作用會更強。從地方官員的政治晉升激勵來看，自改革開放以來，中國政府提出了官員年輕化的要求，同時對官員升遷的年齡設置了相應的“天花板”。有研究顯示，在50歲之前官員晉升概率逐漸上升，之后開始下降。這意味著，地方官員要盡可能在年齡較小時獲得政治晉升。對于年齡較小的地方官員，強烈的晉升欲望會使其急于追求短期或快速的政績，借助于環(huán)保模范城市這一評比表彰，集中大量資源進行“速成式”的短期治理績效以凸顯自身政績，最終反而導致更低的城市治理績效。在地方市委書記的性別和工作年份方面，模范城市對城市環(huán)境治理的影響未出現(xiàn)顯著差異。

2.區(qū)域異質性分析

一般而言，各城市環(huán)境治理政策、標準、能力、污染源均有所差異，使得城市環(huán)境治理狀況也有所區(qū)別，較為發(fā)達的地區(qū)通常城市環(huán)境治理較好，反之，欠發(fā)達地區(qū)則在城市環(huán)境治理的投入和成效較差。那么，環(huán)保模范城市對城市環(huán)境治理績效的影響是否也存在地區(qū)差異？表7報告了區(qū)域異質性的回歸結果。

可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保模范城市創(chuàng)建對城市環(huán)境治理績效的抑制作用在東部發(fā)達城市更為明顯，而在中西部欠發(fā)達城市的抑制作用并不明顯。對此可能的解釋是：地方政府間的標尺競爭一般在同類城市中進行，即考察城市政績時往往是東部城市間比較或中西部城市間比較。評比表彰中亦是如此，東部發(fā)達城市的橫向競爭更為激烈，獲得環(huán)保模范城市的評比表彰稱號大多為東部地區(qū)的地級市也印證了這一點。為爭創(chuàng)環(huán)保模范城市，東部發(fā)達地區(qū)的城市不得不投入更多的資金、人力等資源，但正如前文所述，此種運動式的治理方式會導致極大的社會資源浪費和錯配，而且長效機制的匱乏造成不可持續(xù)的治理效果，在獲評后環(huán)境治理績效反而更低。反之，中西部城市間的競爭則相對平和，且參與創(chuàng)建的城市數(shù)量也相對較少，其環(huán)境治理的積極性弱于東部城市，政府往往選取更為合理和持續(xù)性的治理方式，使得環(huán)保模范城市創(chuàng)建的消極影響更小。此外，相對中西部地區(qū)，東部地區(qū)的工業(yè)化程度較高，城市的環(huán)境污染更為嚴重，環(huán)境治理可能需要極大的成本才能達標，這也可能導致創(chuàng)建環(huán)保模范城市對環(huán)境治理績效抑制作用在東部發(fā)達城市更為明顯。

六、結論與政策建議

評比表彰作為重要的國家頂層設計，是我國一項城市治理之道，近年來多部門、多領域的評比表彰層出不窮，其實際治理成效還有待檢驗。本文基于創(chuàng)建環(huán)保模范城市的準自然實驗，利用雙重差分法，探究創(chuàng)建環(huán)保模范城市對城市環(huán)境治理的影響及其作用機制，在一系列穩(wěn)健性檢驗后，進一步探討了官員特征異質性和區(qū)域異質性。研究發(fā)現(xiàn)：創(chuàng)建環(huán)保模范城市并未有效推動城市環(huán)境治理，反而在一定程度上存在著抑制作用。盡管其有利于政府加大環(huán)境規(guī)制，但未能推動產(chǎn)業(yè)結構轉型升級及技術創(chuàng)新，同時較高的外資開放水平和能源消耗也不利于環(huán)境治理，最終反而抑制了城市環(huán)境治理績效。在經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后，結論依然成立。進一步發(fā)現(xiàn)，對于地方官員年齡相對較小和處于東部發(fā)達地區(qū)的地級市，創(chuàng)建環(huán)保模范城市對城市環(huán)境治理的抑制作用更為明顯。

針對如何改進現(xiàn)有的評比表彰，使其更好地發(fā)揮積極作用，本文的政策建議如下：首先，統(tǒng)籌規(guī)劃并適度整合現(xiàn)有的評比表彰，減少過量的評比表彰給地方政府帶來的負擔。近年來由中央牽頭清理、撤銷部分評比表彰已取得階段性成果，在此基礎上，對保留的項目繼續(xù)統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化組合，在盡量不增加地方政府任務與負擔的基礎上，秉承“宜少不宜多、宜精不宜濫”的原則，集中清理和合并現(xiàn)有各類層次、級別、領域的評比表彰項目，形成評比表彰項目庫，并及時向社會公示。其次，探索建立長效評比及監(jiān)督機制，打造可持續(xù)發(fā)展的城市治理模式。一方面，減少和糾正原指標中的盲目性和隨意性，替換難度大、質量低、主觀性過強的指標;另一方面，改進評比表彰的監(jiān)督機制。通過增加復查制度的頻率，縮短檢驗周期，適當進行隨機抽查和評估，保持評比表彰機制對相關領域的持續(xù)激勵。此外，還可充分吸納社會性力量。如在“上級一下級”這一單向鏈條中引入中間主體，包括學術機構、智庫、社會組織、市民群體及代表，盡可能匯集多種群體的真實意愿，提升他們參與城市評比表彰活動的頻度與深度。最后，因地制宜參與評比表彰，補充階段性榮譽授予。如對于中西部環(huán)境基礎、經(jīng)濟條件較弱城市，即使未能全面達成目標，但在申報創(chuàng)建中在環(huán)境保護方面取得的明顯提升和單項突破的予以肯定和表彰。

本文的研究結論在一定程度上豐富了評比表彰的相關研究，當然還需進一步探索：一方面，本文僅選取環(huán)保模范城市為研究對象，評比表彰項目紛繁復雜，需要擴大樣本，以更多的評比表彰項目進行研究;另一方面，當前制度框架下評比表彰影響城市治理的內在機制還需要進一步探究，尤其需要深度訪談和田野觀察等質性研究，以揭示評比表彰主體運作和客體調適等機制;此外，限于數(shù)據(jù)的可得性，本文研究范圍僅包括地級市樣本單位，而縣級市創(chuàng)建環(huán)保模范城市對城市治理的影響還有待進一步檢驗。

（責任編輯：徐東濤）