鄉村振興背景下村務監督有效性研究

沈費偉 盧福營

摘要：鄉村振興時代總結和深化村務監督委員會制度的實踐經驗，將有助于推動農村基層治理現代化。已有村務監督研究盡管注意到了權力調控、民主監督、制度創新、利益保障等研究視角，但忽視了監督有效性視角，并且尚未結合鄉村振興戰略提出的治理有效性進行分析。從治理有效性視角出發，通過調查和評估武義縣村務監督有效性，發現當前村務監督委員會制度在效率、效果、效應三個層面均取得了重要績效。導致村務監督有效的因素，主要包括監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合、監督制度的規范性保障以及監督結構的復合性調適。為持續提高村務監督制度的治理績效，未來需要以問題為導向實施村務精準監督，通過精準定位村務監督、實施差異化村務監督、提升村務監督的專業化能力、建構簡約高效的村務監督制度機制，最終推進基層治理現代化目標。

關鍵詞：治理有效性;村務監督委員會;基層治理現代化;鄉村振興

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0079-009

“后陳經驗”是浙江人民在農村基層治理領域的一個偉大創造，對于遏制腐敗，促進農村基層民主與社會和諧做出了重大貢獻。習近平總書記先后做出8個批示，給予了高度關注。今年是后陳村務監督委員會成立15周年，總結村務監督運行十五年來的有效治理經驗，做好深化“后陳經驗”后半篇文章，對于促進農村基層治理現代化具有重要的研究意義。

一、文獻述評與研究價值

民主監督是村民自治的重要內容和環節。伴隨著村民自治的發展，村務監督逐漸獲得了學界關注，并進行了多視角、多層面的研究。

早在20世紀下半葉，許多國內外學者從不同的研究前提出發，運用各種理論范式對中國村務監督問題及其治理做了多種解釋，較有代表性的有：Helen Sui的村務監督與村莊國家化、Prasenjit Duara的贏利型經紀人與村務監督失靈、Kevin J.OBrien的基層村務民主與村民選舉、Susan Lawrence的村莊村務公開制度與農村治理、Jean c.oi的農村地方法團主義與村務民主監督問題、徐勇的農村村務監督與村級民主自治、趙芙蓉的村級民主監督機制、趙景福的農村民主監督制度，等等。這些研究從不同側面分析了中國村務監督的治理方式和影響因素，揭示了中國村務監督與農村基層治理的關系。

21世紀，尤其是2004年浙江省武義縣村務監督委員會的成立，使得村務監督與基層群眾自治議題日益成為政治學、社會學、法學、管理學等多個學科研究的熱點。胡序杭認為，解決村務民主監督制度困境的關鍵在于實現制度創新，改善制度環境。在此基礎上，劉知林強調應該以誘致性與強制性融合形式作為村務監督制度變遷的基本選擇，旨在形成一個兩種變遷模式相互支撐又相互依賴的制度變遷機制。戴冰潔則提出，高度有效的村務監督光靠制度保障還不夠，需要村民組織的積極參與。伴隨著不同學者對村務監督研究的持續深化，2010年這一農村基層民主管理的創新制度被寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》，使得村務監督研究迎來了又一高潮。朱磊的研究發現，當前村民的權利意識不斷覺醒，但是存在著農民權利保障和村務監督法律缺失問題，因此完善村務監督的法律機制是保障村民權益的重要基礎。李莉則從分權制衡的角度提出，當前缺乏村務監督委員會監督工作的程序性治理手段。盧福營等也提出，盡管村務監督有助于促進村民自治和基層民主的正向創新，但是依然面臨著治理效果不足、制度創新不佳的困境。@在學術界的引導和助推下，2017年12月中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，使該制度從治村之計上升到治國之策。近年來，伴隨著互聯網+時代的到來以及鄉村振興戰略的提出，中國村務監督研究又呈現出一些新的趨向：一是探索不同條件下村務監督的有效實現形式;二是村務監督制度的績效評價研究;三是研究新型城鎮化中的村務監督完善機制。

宏觀地看，過去十幾年中國村務監督研究主要集中于以下視角：一是權力調控視角。將村務監督權獨立出來，由村務監督委員會獨立行使，形成了村莊決策權、執行權和監督權的分立并相互制約;二是民主監督視角。認為在社會轉型過程中村務監督面臨著各項挑戰與問題，除了需要實現權力制衡的目標外，還需保障村民群眾民主監督的利益價值訴求;三是制度創新視角。村務監督是一項完善基層民主監督形式的制度創新，體現了誘致性與強制性制度變遷的融合過程;四是利益保障的視角。村務監督構建了村民與村干部的溝通機制，是維護農民合法利益的重要保障。

綜上所述，村務監督研究已然引起了國內外學者們的高度關注與研究，并且也產生了豐富的學術成果。但是現有研究存在著以下值得進一步深挖和探討的理論空間：第一，村務監督研究主要借用西方權力監督理論（三權制衡）作為理想的參照來衡量中國村務監督實踐，進而提出解決中國村務監督失靈的對策建議，未能充分關注西方監督理論在中國村務監督研究中的適用性;第二，村務監督研究主要表現為選擇性研究，集中于運用靜態的制度性研究為主，缺少對村務監督動態的“事件一過程”研究，更缺乏對村務監督創新方式的研究;第三，村務監督研究過分強調中國村務監督的一般性和普適性層面，一定程度上忽略了地區層面村務監督的特殊性和差異性，導致村務監督的針對性和精準度不足;第四，村務監督盡管注意到了權力調控、民主監督、制度創新、利益保障等研究視角，但卻忽視了更為重要的監督有效性視角，并且尚未結合鄉村振興戰略提出的治理有效性進行研究。

鑒于此，本研究以鄉村振興戰略為背景，從治理有效性切入，依據對村務監督委員會制度創新地——浙江省武義縣的調查，嘗試從效果、效率、效應三個維度，對村務監督的有效性進行評價與分析，揭示促進村務有效監督的原因，在此基礎上提出新時代村務精準有效監督的促進策略。

二、治理有效性：評價村務監督有效性的理論與方法

治理有效性是針對治理失敗或治理無效而提出來的，鮑勃·杰索普較早地提出了治理失敗的命題。在他看來，治理盡管被賦予許多優勢價值，但卻依然無法解決政府治理失敗難題。為此，要想實現有效治理目標，就需要構建與維護好各個治理主體之間的合作網絡關系，達成有效的治理結構，從而形成集體行動。美國學者弗蘭西斯·福山認為，雖然政府是社會治理的最主要行為體，但“韋伯式科層制”只是治理的理想型，有效的治理更應該考慮提高政府能力和官僚自主性。而英國地方治理專家格里·斯托克則認為構建政府有效治理機制，必須要將公民納入社會問題中，此外政府單元內部操作還必須與其他多種社會組織相互協作。美國耶魯大學農業研究項目主任、政治學家詹姆斯·斯科特進一步指出，國家在實施社會項目的過程中，政府制定規劃還必須要了解地方習慣和實踐知識，才能取得治理成功。國內學者徐勇、俞可平、周雪光、何艷玲、王浦劬、毛壽龍等學者都傾向于以“善治”來闡釋“有效治理”的內涵，即通過官民共治，達到公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。

上述研究表明，政治學者們主要是從治理的主體角度，即政府主體、市場主體以及社會主體論證治理有效性。其實除了實現各個治理主體的治理效果之外，治理有效性的評估還需要考慮治理的效率和治理的社會效應問題。基于此，借助管理學中的“三效”評價方法，我們認為治理有效性主要表現在效果、效率和效應三個層面：

首先，治理效果的具體含義是指公共事務治理實踐中，治理主體能否通過治理手段達到治理活動的預期目標，這是衡量治理是否有效的標準之一。公共事務治理追求的效果，應當是在長期的治理過程中治理對象的變化、治理手段的變化、治理目標的達成。這使得對治理效果的評價應當基于公共事務治理的整個過程。在實際治理效果評價中，治理效果是一種以結果為導向的治理評估方式，也是治理成果最直觀的體現。

其次，治理有效率的評價標準理應包括以下兩方面：一是治理主體在治理投入上的相對比重降低;二是治理對象在單位時間里，獲得的效益在相對比重中得到提升。按照這種理解，治理效率即為治理主體在單位時間里完成治理任務的低成本、高收益問題。

最后，治理效應則指的是治理主體在具體的治理實踐中，通過完成治理目標，而產生了良好的治理影響和社會評價。

綜合而言，治理有效性中的“三效”體現為效果、效率和效應的辯證統一。其中，效果是指達到目標的程度，是治理有效性的基石、靈魂和著力點;效率是指低成本和高收益的關系，是治理有效性得以實現的必要條件和必經之路;效應是指社會影響與社會好評，是治理有效性最終的目標。

下面我們試圖借助調查所獲資料，運用治理有效性的分析框架和評價機制，對武義縣的村務監督實踐進行治理有效性評估，即主要從效果、效率、效應三個維度對武義縣村務監督工作進行客觀的分析與評價。

三、武義縣村務監督有效性的調查與評估

（一）武義縣村務監督有效性的總體概況

后陳村務監督委員會制度的創立，是問題倒逼的回應性創新。20世紀90年代前，地處武義縣城郊的后陳村一直都是全縣的紅旗村。90年代末武義縣工業化和城鎮化的加速推進，后陳村大量的農地被征用，由此增加了1900余萬元的村集體收入資金。村集體資金在短時間內的急劇增多，立刻暴露出后陳村村務不公開、財務管理混亂等一系列問題，干群矛盾迅速激化，群眾上訪不斷，多次調解無果。因此，后陳村廣大村民從2003年開始了村務監督的工作探索。2003年11月，在武義縣政府的支持下，白洋街道工辦副主任胡文法被任命為后陳村黨支部書記，他積極帶領村民探索遏制村務腐敗、維護村莊秩序的制度創新，創建了村民財務監督小組，即武義村務監督委員會的雛形。

2004年6月18日，在武義縣委縣政府有關部門和白洋街道辦的指導下，后陳村積極探索村務監督制度的深化路徑，并初步形成了《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》，同時召開村民代表會議通過了成立村務監督委員會的方案。由此，村務監督的“一個機構與兩項制度”正式確立，標志著村務監督委員會在武義后陳村誕生。

村務監督委員會制度創立之初，頗受爭議。2005年6月17日，時任中共浙江省委書記習近平專程來到后陳村調研，充分肯定了村務監督委員會的制度創新，并指明了村務監督的工作方向。在習近平總書記的親自關切和指導下，村務監督委員會制度不斷得到發展與完善，并開始由“武義首創”過渡到“全省推廣”，再到“全國實施”。2010年村務監督委員會制度正式寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》。在“后陳經驗”多年的探索實踐中，習近平總書記持續關注這項工作，2005年至2014年，先后8次作出重要批示，對該項工作予以肯定和指導。2017年歲末，中共中央辦公廳印發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，為新時期村務監督委員會的工作指明了法治化的方向。

綜合而言，在村務監督委員會15年來的運行中，武義縣始終堅持問題導向，在制度設計、工作機制、監管方式等方面不斷增強規范化、合理化與標準化建設，推動村務監督制度向縱深發展。實踐證明，村務監督制度在推動農村基層民主自治，促進農村基層黨風廉政建設，維護農村社會和諧穩定等方面發揮了重要作用。隨著村民群眾民主法治意識不斷增強，深化村務監督制度建設，提升村務監督工作實效已是現實所需。

（二）武義縣村務監督有效性的評估

1.村務監督委員會制度的效果評估。

第一，村務監督委員會制度調動了村民的政治熱情，重建了干部與群眾的信任關系。武義縣委縣政府在后陳村主動推動創建村務監督委員會制度的初衷之一，就是要改變因村民群眾參與不足引發對干部及其管理工作的不信任，甚至導致群眾強烈不滿和上訪，危害鄉村治理的現象。通過村務監督委員會制度建設和一系列民情溝通工作，逐漸使得村干部重新得到了村民群眾的理解與支持，一定程度上重建了兩者之間的信任關系，使村干部擁有了更好的合法性基礎。不僅如此，通過村務監督使村民逐步恢復了參與村務管理的熱情，真正保障和實現了村民當家作主的新局面。

履坦鎮壇頭村村務監督委員會從精品村項目建設開始就激發群眾參與熱情，積極為古建筑修繕提供合理建議。村務監督委員會通過將這些整理好的村民意見在村民代表會議上討論交流，從而為精品村工程修繕建言獻策。村書記林衛良說：“古建筑修繕工程過程中很多部分采用了村務監督委員會提供的村民反映的辦法，現在工程開展得如火如荼，村民也紛紛為工程點贊。”（訪談記錄：20190409）

再比如，茭道鎮蔣馬洞村村書記說到：“村務監督委員會要在村黨組織領導下，不斷加強自身建設，獨立開展對村務決策、村務管理、村務公開、村干部勤政廉政等方面的監督，支持村黨組織和村民委員會正常開展工作，不僅有助于調動村民的政治熱情，而且也為村兩委工作提供了許多便利，真正保障和實現村民當家作主的要求。”（訪談記錄：20190412）

第二，村務監督委員會制度構建了權力制約機制，極大地約束了公權力的濫用。分權制約是村務監督委員會制度設計的重要目標，當初有人甚至于把村務監督委員會視為村支委、村委會之外的村級“第三權力”。武義縣村務監督運行中，通過將村務監督權單獨從村級權力中劃分出來，并將其賦予村務監督委員會合法行使，從而有助于重構村莊的決策權、管理權和監督權的“三權分立”關系，有助于規范村干部權力行使，產生了良好的權力調控效果。

白洋街道后陳村作為全國村務監督委員會的誕生地，自其成立之始就注重對村干部的權力規制問題。據后陳村村監委書記陳玉球說道：“自2004年以來，雖然我們換了6屆村班子，前后20余名村干部進行了調整更替，但是我們卻創造了村干部‘零違紀、村務事項‘零上訪、工程‘零投訴、不合規支出‘零入賬的‘四零記錄，完成了‘從亂到治的華麗轉身，村黨支部領導核心地位更加突出，號召力、凝聚力更強，干群關系更融洽和諧。”（訪談記錄：20190508）

壺山街道城西村村務監督委員會主任陳鎂瑩說道：“我們村委書記是2017年剛通過村民選舉出來，由于村書記年紀輕、資歷淺，因此相較于擔任十多年村干部的老村主任而言，在村兩委管理決策中處于明顯的‘弱勢地位。盡管如此，我作為村務監督委員會主任，在村黨支部書記和村委會主任之間起到了很好的平衡機制。特別是在村莊公共事務決策過程中，我會依據村莊的客觀實際，平衡兩者的意見，最終達成符合村莊長遠發展和尊重村兩委意見的最終決策。”（訪談記錄：20190511）

第三，村務監督委員會制度形成了信息溝通機制，有效地實現了矛盾化解、行為糾偏。追責是村務監督的重要功能，但并非創立村務監督委員會制度的目的。村務監督委員會制度建設的重要目標之一，無疑是防止和避免干部決策管理的違規與錯誤，減少和化解矛盾沖突，保持社會和諧發展。從一定意義上說，村務監督委員會制度的一個重要特點是從鄉村熟人社會的實際出發建立了獨特的信息溝通機制。借助于村務監督委員會的信息溝通，使得村務管理中大量的矛盾在萌芽狀態就得到化解，一些不合理不合規的問題在事前、事中得到糾正，有力地保障了農村社會的和諧，促進了農村社會的發展。

坦洪鄉趙村村監委會主任說道：“為改善農村人居環境，解決農民建房難問題，2015年坦洪鄉趙村開始空心村改造工程。在空心村改造過程中，村民趙某出去趕集，家里只剩下年邁的老母親，這時村委會叫了工程隊伍對趙某的舊房進行拆遷。我當時想到，他們戶主不在家，一定不能夠拆遷。如果硬是拆遷了，等戶主回來了，肯定是要出事情的。因此，我馬上趕到施工現場，和村委書記說明了原因之后，制止了這起危房拆遷事件。后來村民趙某得知此事，專程來我家表示感謝。”（訪談記錄：20190407）

在調研中，王宅鎮王宅村村務監督委員會主任向我們反映：“在村莊公共決策中，我們村支部書記和村委主任有時候看法存在差異，這個是我體會最深的一點。不管是這一屆還是上一屆，這個問題一直存在。作為一個班子集體，如果大家意見存在分歧，那事情也做不好。就像一場戲，我雖然不是主角，但我卻扮演著導演的角色，要把這場戲完美地給演下去。我們村務監督委員會在村兩委之間構建起了橋梁，發揮著紐帶作用，通過信息溝通、信息收集，發揮兩方面作用：一是有利于化解村兩委的矛盾;二是有利于化解村兩委與村民之間的矛盾。”（訪談記錄：20190431）

2.村務監督委員會制度的效率評估。

第一，村務監督委員會制度有效地促進了村集體資產的增收節支，是一項低成本、高收益的制度創新。據課題組調查發現，目前武義縣各個村莊中村監委主任的工資一般為2萬8左右，考核優秀的也就近3萬元;而村監委委員是沒有工資收入的，只有按照務工天數發放務工補貼，大部分村莊的村監委委員一天務工費為40元左右;有些南部村莊，由于村集體經濟薄弱，許多村監委委員是沒有務工費的。因此，即使加上其他的一些開支，政府和村集體每年需要為村務監督委員會支付的費用每年40000元左右。村監委創造的收益遠遠大于這筆開支。這里我們以制度首創地后陳村為例，據統計，截至2013年該村村務監督委員會建立9年來，為全村增收節支480多萬元，有效地實現了村集體資產的保值和收益。另外，在武義縣五一塘村，由于村務監督委員會的監督作用，使得村民年底股金和口糧發放從2010年的2000元增加到2018年的18000元，真正實現了村民收入增加和村莊集體經濟發展的目標。

第二，村務監督委員會制度杜絕了村級集體資產的流失，促進了治理任務的低成本和高收益實現。例如，2014年壇頭村開始精品村建設，主要包括村莊舊房改造和濕地公園建設兩個項目，因此各種工程建設比較多。如果走招標程序的話，費用相對會比較大。調查中，有人告訴我們：如若去招投標，一棟150平方的房子可能要70—80萬元。如果我們自己修的話，可能20多萬就可以了。因此，我們村為了節省開支，舊房改造一般都是村里面組織維修的。而村務監督委員會在這一塊發揮的作用就非常大，包括建筑材料的采購、現場施工的監督、工程財務的公開等，都是村務監督委員會在做的工作。可以說，壇頭村實施該工程，從工程方案設計到施工一直到質量驗收、費用清算，村務監督委員會都全程在現場實施監督，并在最終費用結算時用有力的監督證據為村里節約了4萬元的工程款。

3.村務監督委員會制度的效應評估。

第一，村務監督委員會制度的創新經驗影響逐漸擴大，形成為一項全國性的制度。實踐證明，村務監督制度已成為農村一種協調干群關系的自主運行機制，提升了村民自我管理、自我監督能力，推動了農村社會的和諧發展，為全國農村建立新型的基層民主監督制度提供了樣本和示范效應。2004年6月22日，就在后陳村村務監督委員會成立4天后，中辦、國辦就聯合下發《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，即中央17號文件，要求設立村務監督小組。截至2009年11月底，浙江全省30032個村全部建立了村務監督委員會。2010年10月28日，新修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條明確提出“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實”，自此村務監督委員會被正式立法。截止目前，除港澳臺以外，全國22個省、4個直轄市、5個自治區全部不同程度、不同范圍建立了村務監督委員會。總之，村務監督委員會制度已經由后陳的“一村之計”逐漸地發展為“治國之策”，成為一項全國性的農村基層治理制度。

第二，村務監督委員會制度擁有獨特價值與治理功能，獲得了廣泛的社會好評。后陳村務監督委員會制度創立不久，就引起了社會各界的廣泛關注，并得到了普遍的認同與好評。2005年12月，在中國一歐盟村務管理培訓會議中，武義縣村務監督委員會被列為重要的學習案例，得到參會人員的廣泛稱道。2006年，武義縣村務監督委員會被評定為第三屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目。2007年武義縣村務監督委員會榮獲“全國村務公開民主管理制度創新獎”。習近平同志也先后做出8次批示，給予了特別關注。各級領導先后到后陳村考察指導，各省市兄弟單位陸續地到后陳村、武義縣參觀取經，全國各地的多種媒體紛紛報道后陳的村務監督委員會制度及其創新，學術界也給予了極大的關注。據不完全統計，至今公開發表的研究村務監督委員會制度的論文和調研報告有近100篇。此外，作為村務監督委員會制度最直接的感受者和體驗者，廣大村民群眾對村務監督委員會制度做出了較高的評價。簡言之，武義縣的村務監督委員會制度日益引起社會各界的關注，獲得了較高的社會評價，取得了良好的社會效應。

四、武義縣村務有效監督的因素探析

現代村級權力監督體系的構建是規制鄉村小微權力運用的關鍵，也是實現鄉村振興的重要抓手。當前村務監督委員會對于融洽村莊干群關系、約束村莊公權力行使、化解村莊矛盾糾紛、促進村莊集體財務的增收節支等都發揮了重要作用。但同時也應看到，武義縣村莊的有效治理也離不開政府部門、村兩委組織以及村民群眾等主體的影響。通過武義縣村務監督委員會的調查與評估發現，當前武義縣村務監督有效性的因素表現為監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合、監督制度的規范性保障以及監督結構的復合性調適。

（一）監督主體的協同性合作

“后陳經驗”的制度創新，通過建構村務監督委員會載體，以村務監督的形式將村民的民主訴求與基層有效治理實現有機匹配，從而有助于推進不同監督主體的協同合作。這種建基于系統的村務監督體系基礎之上的監督主體之間的有效合作，不僅表現在傳統的監督主體內部各機構之間的分工協作，而且也體現為村務監督內外部監督主體之間的有效溝通合作。武義村務監督形成的監督主體協同性合作狀態，從更深層次上可以理解為是一種良性的“政社合作”模式，其實質反映的是各個監督主體圍繞村務監督議題確定自身的治理邊界，達成優勢互補的多元合作機制，不僅能夠充分發揮村務監督各個主體的特定功能，而且從整體上增強了村務監督系統的功效。實踐證明，“后陳經驗”開啟了基層政府與村民自治的良性互動局面。村務監督委員會是由村民選舉產生的，其群眾基礎是廣大普通村民，是村民利益的代表者，有助于推進政府、村干部、村民三者之間的良性互動。據調查發現，村務監督委員會建立后，大量的農村基層矛盾被化解在萌芽狀態，村內的上訪也大幅減少。2018年以來，武義縣村務監督委員會共參與調處各類矛盾糾紛1980件，調處成功1945件，成功率超98%，使之成為化解基層社會矛盾的重要制度創新。

（二）監督要素的系統性整合

本世紀初期，由于農村社會治理中缺乏規范的權力監督機制，無法有效制約村干部濫用手中職權進行腐敗問題，引發村民不滿，甚至造成農村基層治理危機。不少地方曾嘗試通過成立村務公開監督小組、村務監督小組、民主理財小組、村紀檢小組、村紀律委員會等監督組織去化解危機，但是這些組織在監督過程中存在嚴重的機構疊加而治理績效低下的問題。究其原因是各種監督組織之間缺乏有機的內在聯系，無法有效整合監督體系內的各項監督要素，也無法實現系統性的有效監督。因此，現實中盡管出現了眾多監督機構，但是整個監督體系卻陷入了無效的惡性循環狀態。武義縣村務監督委員會的創建通過系統性整合各種監督要素，增強監督合力，提高了監督績效。這實則體現了整體性治理的特點，通過注重對村務監督的各項要素進行系統整合，從而實現了由破碎走向整合，由部分走向整體的包容性發展。“后陳經驗”以建立村務監督委員會為切人點，不斷整合監督要素、擴大監督內容、規范監督程序，整合了鄉村治理資源，及時、準確地回應了村民的訴求，激發了村民自治的活力，杜絕了監督漏洞和監督盲點，實現了有效監督的全覆蓋。

（三）監督制度的規范性保障

一個有效運作的制度，往往是一系列具有有機聯系的制度元素聯結起來的閉合系統。武義縣首創的村務監督委員會制度，是一項應對農村基層治理的權力失范及治理困境所做出的回應性創新，推動著村莊治理由衰亂轉興治。在監督制度的規范性保障方面，武義縣立足發展實際，審時度勢加強村務管理制度、村務監督制度的梳理補充、鞏固深化，先后4次對兩項制度進行修訂。在此基礎上，2012年7月17日，針對運行中出現的問題，武義縣政府制定實施《村務監督委員會履職細則》，從規范履職要求、細化操作程序、壓縮辦事時限、建立督導制度四方面推進制度再創新。2017年，為增強村務監督委員會履職能力，促進村務公開工作經常化、制度化、規范化，武義縣出臺《關于建立村務監督委員會定期述職制度的通知》和《關于進一步規范和完善村務公開工作的通知》。2018年，為深入推進鄉村振興戰略、全面推進陽光村務建設目標，武義縣政府又出臺《關于推進村務監督委員會規范化建設的實施意見》。武義縣政府將提升村務監督的制度性保障為抓手，明確到2020年底全縣村務監督委員會100%達到規范化標準，村務公開規范率達到100%，積極打造“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理武義樣板。

（四）監督結構的復合性調適

武義縣村務監督委員會制度所建構的監督機制是一種體現“監督一制約”平衡發展特點的復合性調適結構類型。在開展村務監督過程中，村務監督委員會既需要參與到村務監督的事前事中事后過程之中，及時準確地處理好各階段出現的失范行為，也注重督促村級權力運行是否符合法律規范、是否符合村情民意。這種制度性控權與合意性控權相互配合的復合性調適監督結構，使得村務監督委員會在實際的村務監督過程中主要從兩方面來提升監督績效。一方面通過借助村莊治理的過程性分權結構，使得村莊事務決策權、管理權與監督權之間形成一種相互制約的關系。村級各項權力之間的有效劃分，相互獨立，從而塑造了一種相互牽制的鏈條和平衡的機制。另一方面，通過采用村級權力的功能性分權結構，強調按照專業化的職能分工來配置各個權力主體的權力，使得監督權與決策管理權之間形成了一種相互控權制約關系。在此過程中，通過引入外部監督力量對各種類型的村務實施監督，從而保障村級權力的合法、合規、合理行使。總的來說，“監督一制約”均衡發展的復合性調適結構，在強化異體監督效能的同時也通過權力制衡使各種權力各安其職，解決了農村基層社會治理實踐中形成的權力結構缺乏強有力制約與監督的問題，促進村治權力的運行始終圍繞村莊的公共利益，持續提升基層治理現代化水平。

五、總結與探討

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，明確地以“治理有效”替代了新農村建設戰略中的“民主管理”提法。從一定意義上，這意味著鄉村治理將從片面強調民主管理轉向在民主基礎上更為重視有效治理。但對于何謂治理有效？如何評價？人們有不同看法，迄今尚未達成一致意見。對于當前的村務監督有效性評價亦存在類似問題。基于此，本文從治理有效性視角切入，借助管理學中的“三效”評價方法，認為村務監督的有效性應當是治理效果、治理效率和治理效應的辯證統一，是“三效整合”。應用“三效”評估方法對武義縣村務監督有效性調查評估發現，當前村務監督委員會制度確實取得重大進展和顯見的治理有效性，這是由監督主體的協同性合作、監督要素的系統性整合、監督制度的規范性保障以及監督結構的復合性調適等促進的良善治理結果。

盡管如此，據筆者前期調研發現，當前武義縣的村務監督委員會制度及其實踐還存在著一些值得關注的問題，例如當前村務監督委員會制度依然存在著村務監督定位模糊、村務監督缺乏針對性、村務監督能力不匹配以及村務監督的適用性不足等問題，影響了村務監督和基層治理有效性。究其原因，固然是多方面的，但最為主要的是村務監督委員會制度設計缺乏充分的理論指導、村務監督職責與職權不清、村務監督規范與程序的模糊性等。而造成上述村務監督有效性不足問題可以聚焦于村務監督精準度不夠問題。因此未來需要我們以問題為導向實施制度再創新，通過致力于提升有效性視野下的村務精準監督，持續強化村務監督制度的績效發揮和基層治理現代化的推進。在實施村務精準監督，提升村務監督有效性策略方面，筆者認為可以從以下方面著手：

第一，精準定位村務監督。村務精準監督首先要求精準定位村務監督。結合當前農村基層治理的客觀實際，建議將村務監督委員會的監督對象定位于村務，而不是村干部。據此，要求對從事村務管理的村干部加強監督，并進一步地拓展監督范圍，把所有村務管理參與者納入監督之中。同時，要準確界定村務監督，科學地將監督與決策、管理區分開來。政府相關部門需要進一步明確村務監督委員會的職權，建議實施村務監督委員會權力清單和責任清單制度，以清單方式實現村務監督的操作化定義，推動村務監督定位的精準化。

第二，實施差異化村務監督。村務管理是多樣性的統一，村務監督也是一般性與特殊性、普適性與差異性的結合。建議在堅持村務監督基本原則一致性的基礎上實行分類指導，建構差異性村務監督機制。最為重要的是：其一，根據不同時期不同類型村莊村務管理的重點與特點，以及村民關注的焦點，實行分村監督制度。當前，武義縣有關部門對全縣258個村進行分類，并根據不同類型村莊選配“管家型”“經理型”“娘舅型”“監理型”村務監督委員會，精準實施村務監督提效工程;其二，根據村務事項的差別及其特殊要求，實行分事監督制度。村務監督委員會要緊密結合村情實際，重點加強村務決策監督、村務公開監督、“三資”管理監督、村工程項目建設監督等。針對不同類型村務制定標準化的監督流程與方法，推動村務監督的精準化。

第三，提升村務監督的專業化能力。監督者的專業化能力是制約村務監督有效性的重要因素。因此，為解決當前村務監督主體專業化能力不足的問題，建議采取以下措施：一是開展村務監督的專業培訓。在鄉村振興時期，要切實加強村監委成員的市場經濟知識和現代科技知識的培訓，提升他們的綜合素質，提高監督成效，促進村務監督的規范化、專職化和專業化;二是實施村務監督的專業指導。建議以鄉鎮或縣市區為單位，根據不同村務事項的監督需求，組建多樣化、專業化的村務監督專業指導小組，對各村的村務監督工作實行專業指導;三是實行委托監督。對于一些專業性強的村務，可以通過購買服務等方式，委托專業機構實施專業性的村務監督。

第四，建構簡約高效的村務監督制度機制。針對當前村務監督簡約度、整合度不夠的問題，一是需要建構村務監督的多元聯動機制。通過多種方式，首先將村莊內部的村務監督力量整合起來，建立統一的村務監督機構。在此基礎上，再與村莊外部的各種監督力量實現多種形式的聯動，提高村務監督力量的整合度。解決村務監督的碎片化問題，促進村務監督的精致化、簡約化、有效化;二是制定簡約方便的村務監督流程。村務監督委員會要嚴格按照收集意見一提出建議一監督落實一通報反饋的工作方式實施監督，努力簡化村務監督的流程，既方便監督者的監督，又能夠提高村務監督的有效性;三是逐步推行“智能+村務監督”。借助大數據、互聯網、智能技術等新科技成果，實現村務監督的智能化，擴大群眾知曉面、參與度，讓村務監督更精準、更簡便、更高效。

（責任編輯：石洪斌）