一針何以穿千線：城管執法的注意力分配策略

龐明禮 陳念平

摘要：“上面千條線，下面一根針”既是科層制組織的工作任務分配方式，也是基層行政組織面臨的普遍困境。面對多層級多部門分配的工作任務，基層政府如何能實現“一針穿千線”呢？通過對武漢市B區基層城管的注意力稀缺現象及其應對策略的研究發現，科層制組織結構中隱含了基層注意力分配的內在矛盾，基層城管部門通過專業分工、程序化以及技術引入等“引線”工具使剩余事務條理化，實現注意力擴容;通過注意力的框定機制、糾偏機制、激勵機制、動員機制等“穿針”工具使管理過程理性化，實現注意力聚焦。這些工具的組合可能存在效率悖論，具有耗散注意力資源的潛在風險。應建立一種包容基層探索、鼓勵多方參與、適應具體情境的運行機制，將開放性、靈活性原則適度融入基層行政組織中，破解“一針千線”矛盾。

關鍵詞：科層制;注意力分配;城管執法;基層治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0070-009

一、“一針穿千線”：

城管執法部門的常態化行為模式

科層組織的工作任務按專業化原則進行橫向分解，按等級化原則進行縱向傳遞。作為最大的科層組織，公共行政組織擔負的目標任務紛繁復雜，其橫向與縱向分工尤其明顯。人們常以“上面千條線、下面一根針”來隱喻其工作任務分配方式。按照科層制“依法確定的權限范圍、層級節制的權力體系、依規辦事的運作機制、非人格化的組織管理、專業專職的管理人員、合理化的人事行政制度”的理性愿景，專職行政人員只需按法定職責權限和標準化的程序要求例行公事。……