成都市產業功能區建設背景下社區職能優化研究

羅永 楊坤 李根 聶有亮

摘 要：社區是城市健康肌體中最活躍的“細胞”，是產業功能區的基礎單元，也是產業生態圈的重要一環。近年來，成都市社區發展取得了一定的成效，但從調研情況來看，還存在管理效能不優、服務效率不高等問題，與產業功能區建設要求還存在一定距離。在剖析產業功能區內社區治理現狀及問題的基礎上，提出推進職能轉變、完善治理機制、優化服務供給等對策建議，以期為成都市產業功能區建設和社區發展提供參考。

關鍵詞：產業功能區;社區治理;職能優化

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）30-0108-03

2017年7月，成都產業發展大會明確提出規劃建設產業功能區，以產業功能區建設重構破解大城市病空間格局，提升城市發展能級。成都市提出將產業功能區建設成“一個產業功能區就是若干城市社區”“集生產、研發、居住、消費、服務、生態多種功能于一體的新型城市社區”。產業功能區的提出，對社區建設提出了新的要求。社區作為產業功能區的基礎單元，為產業功能區建設提供土地、勞動力、服務等資源要素，承載著文化傳承、生活保障等多種功能，是產業功能區環境營造和產業發展的重要本底。因此，優化社區職能，提高管理效率，提升服務質量，不斷增強人民群眾獲得幸福感安全感，是產業功能區良性發展的重要支撐，是體現產業功能區“人城境業”和諧統一的關鍵。

當前，成都市初步構建了新型城鄉基層治理機制，構建了多元社區服務體系，不斷創新探索治理方式，積極打造共建共治共享的城鄉社區治理格局，為產業功能區建設奠定了基礎。但對表市委、市政府“推動社區自治組織設置扁平化、治理層級簡約化、職能配置專業化，有力提升產業功能區社區化服務水平”的工作要求，社區管理體制還無法適應社會管理形勢的需要，社區服務功能還不能滿足居民日益增長的服務需求，社區建設任重而道遠。

一、產業功能區建設背景下成都市社區治理主要做法

（一）持續推動職能轉變，明確權責邊界

1.促進街道職能轉變。成都市先后印發《關于轉變街道（鄉鎮）職能促進城鄉社區發展治理的實施意見》《成都市深化街道職能轉變加快推動黨建引領基層治理的措施》，分類指導街道（鄉鎮）完成“5+X”機構設置，優化調整鄉鎮（街道）職能，推動招商引資職能向66個產業功能區和專業招商機構轉移，進一步厘清街道與職能部門、產業功能區和社區間的職責邊界。

2.創新產業功能區管理體制機制改革。先后印發《在崇州市和新津縣開展建立現代農業功能區建設管理體制試點工作方案》《關于創新產業功能區體制機制的指導意見》，推進產業功能區內鄉鎮（街道）和村（社區）優化調整，鼓勵有條件的地方將鄉鎮（街道）委托產業功能區管理。

（二）堅持以人民為中心，提升服務質量

1.開展社區營造。成都市先后印發《關于深入推進城鄉社區發展治理建設高品質和諧宜居生活社區的意見》《關于進一步深入開展城鄉社區可持續總體營造行動的實施意見》，開展城鄉社區可持續總體營造行動，積極建構社區的主體性，提供社區公共產品，解決社區沖突與問題，提升居民的生活品質和幸福指數。

2.推動載體重構。全覆蓋推進街道黨群服務綜合體、社區黨群服務中心、小區院落黨群服務站和商圈樓宇、園區市場等黨群服務站的“3+X”黨群服務體系建設，打造“易進入、可參與、能共享”的鄰里中心和溫馨家園。打通黨建、政務、城市管理等多個系統，以大調解、網格化為抓手，構建“大聯動、微治理”信息平臺，推進信息資源整合、各級聯動，支撐綜合治理基層基礎建設[1]。

3.推進產業功能區服務提升。編制《成都市社區發展規劃（2018—2035）》，制定產業功能區社區服務配套基本導則，推進 66 個產業功能（園）區社區服務提升。

（三）構建基層治理體系，促進共治共享

1.完善黨建引領社區治理機制。制定《城市基層黨建實施方案》《黨組織領導下的“一核三治、共建共治共享”基層治理機制的意見》，建強四級聯動的“動力主軸”，全覆蓋建立四級班子聯系下級黨組織制度。全面做實基層黨建推進機制，推廣社區黨建“五線工作法”，發揮好“戰斗堡壘”作用[2]。

2.健全多元參與治理體系。強化互聯互動的“條塊協同”，開展非公企業、社會組織、產業園區集中建黨行動，擴大黨的組織、工作、活動覆蓋。開展社會組織提能培育，建設成都社區發展治理支持中心，按照公共服務政府承擔、公益服務適度補貼、經營服務推向市場的思路，通過服務外包的方式，鼓勵和引導社會力量參與城鄉社區服務，構建形成以社區居民需求為導向、社工人才為支撐、社會組織與自治組織合作的“三社聯動”機制。

二、產業功能區背景下成都市社區治理存在的主要問題

（一）思想認識有待加強

社區工作人員存在思維慣性和路徑依賴，對“產業功能區就是若干個城市社區”的理解還不夠深入，沒有深刻認識到產業功能區建設對社區治理發展帶來的深刻變化，社區對產業功能區的服務作用還不明顯，也沒有用好功能區建設對社區發展帶來重大機遇。調研發現，在實際工作中，部分產業功能區在社區治理方面與其他社區基本一致，未充分考慮功能區多元化發展需求，針對功能區的社區職能優化和服務提升工作開展很少。

（二）職能權責有待優化

部分功能區管委會、街道（鄉鎮）、社區的職能權責落實不到位。功能區管委會還承擔著部分行政職能，其管理人員多數由政府公職人員兼任，既要對功能區負責，又要對派出部門負責。街道（鄉鎮）作為職能部門工作向下延伸的主要依托，仍然承擔著經濟職能。基層社區同時承擔著行政事務，政府部門常以下達任務的方式將本該由政府行政管理部門承擔的工作移交給社區，疊加了基層負擔，阻礙了社區自治功能的有效發揮。

（三）精準服務能力有待提升

不同類別的社區，居民的需求不盡相同。在農村社區，除了產業發展，居民對教育、醫療等公共服務的需求越來越大;在新建的城市社區，社區居民更多是產業工人，對社區文化氛圍、配套服務等整體環境優化的需求較大。調研發現，功能區內部分社區規模與服務力量存在不匹配現象，社區服務半徑過大，人員配備不足，難以實施精準化管理和精細化服務。以龍泉驛區龍華社區為例，現服務人口超過10萬人，但社區工作人員僅有20人，其中兩委人員10人，服務半徑過大，社區服務力量和服務對象不匹配。

（四）多元主體活力有待激發

1.村（社）特別法人地位尚不健全。部分自治組織性質名不副實，村（居）委會存在行政資源路徑依賴，運用行政手段開展工作，仍然習慣于包攬，未充分行使自治權利，自治功能弱化。

2.市場化服務機構參與社區治理力度不足，社工機構參與社區營造深度需加強，社會組織發展不平衡，依靠政府資金和政策扶持的多，自給自足的少。

3.社區營造創新性不足，文化、科技、教育等多種元素缺乏有機融合，政府向社會力量購買服務的范圍、領域、規模有限，資金占比較低，引領示范作用未充分發揮。

三、產業功能區建設背景下推進社區職能優化的建議

（一）全面深化改革，推進職能轉變

1.提高營城理念認識。開展社區工作人員理論培訓，提高對產業功能區營城理念認識，瞄準生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的目標，將功能區建設成為“人城境業”和諧統一公園城市的集中承載地和展示區[3]，建設成為高品質的城市生活社區。

2.扎實推進職能優化。剛性落實“社區減負”等政策措施，針對功能區經濟發展職能，重點在產業發展規劃、重大項目包裝策劃等環節，加強與街道協商，征求社區意愿。針對街道公共服務管理職能，重點在公共服務配套、管理制度制定、營商環境優化、便民服務等環節，加強與功能區管委會及社區溝通協商。針對社區自治職能歸位，強化產業功能區與社區共建，加強向功能區管委會反饋群眾產業發展訴求，向街道反饋群眾公共服務和管理方面的訴求，探索建立社區依法履職事項清單和協助公共服務事項清單管理制度。

3.加快推進改革試點。充分發揮好產業功能區試驗場作用，優先在產業功能區探索推進管理體制機制改革試點、開展職能優化經驗模式推廣。借鑒民政部公布的100個優秀社區工作法，在產業功能區率先開展社區職能優化試點、社區規模優化調整，繼續探索“居站分離”模式，推動社區去行政化，推進社區自治職能歸位，打造一批可借鑒、可推廣、可復制的改革成果。

（二）優化服務供給，提高服務效率

1.科學布局功能設施。以產業社區為單元營建高品質功能設施，高度關注現代城市人文需求的多樣性和消費偏好的差異性，注重從不同群體的消費需求出發，因地制宜布局生活性基礎設施、發展生活性服務業，以產業特征為牽引布局專業化公共服務平臺和生活性服務平臺，科學布局人才公寓、社區餐飲等便利性生活配套和商務、學校、醫院等品質化生活配套，提高產業功能區的功能復合率和宜業宜居度。

2.建立并完善服務清單制度。按照產業功能區所屬的生態圈類別，結合社區發展實際，在開展服務需求調查的基礎上，將通用社區服務歸類為基礎類，差異化社區服務歸類為特色類，統籌制定“基礎+特色”社區服務目錄，結合“放管服”改革，制定服務目錄標準，并對外公開成都社區服務清單。并定期及時更新服務清單，提升社區服務發展水平。

3.探索制定社區規模優化標準。根據產業功能區未來發展需求，借鑒全國先進經驗，結合成都市打造社區“15分鐘服務圈”的目標，探索確定社區空間布局和規模邊界[4]。在城市社區，按照服務半徑1.5—3公里、常住人口4 000戶左右的標準合理調整社區規模，重點對10 000戶以上的大型社區適當調整。在農村社區，穩妥實施撤村并村、村改居，有效解決部分農村“低小散”（規模小、數量多、布點散）的問題。中心城區村（農村社區）常住居民原則上在1 000戶以上，郊區市縣村（農村社區）常住居民一般在1 000戶左右。

（三）完善治理機制，形成治理合力

1.加強黨的建設，筑牢社區治理核心。構建以黨組織為核心的功能區區域化組織架構，以功能區發展為依托，充分依靠基層黨組織直接與群眾相聯系、直接與群眾的需求相對接的優勢，從源頭上發揮基層黨組織引領社區治理的“橋頭堡”作用。

2.創新服務觀念，提升社區治理能力。用好村（居）民委員會特別法人資格[5]，厘清村（居）民委員會和基層政府之間的功能界限，掌握好特別法人身份能夠利用的社區治理與社區服務空間。創新開展社區治理與社區服務，鼓勵村（居）民委員會發展社區經濟，探索由村（居）民委員會牽頭組建“小區物業便民服務管理中心”提供基礎物業服務和低償便民服務。

3.強化共治、共建、共享社區治理成果。完善社區議事協商治理機制，引導開展村規民約（居民公約）制定與修訂，通過集體協商，明確村規民約（居民公約）相應條款積分，以積分管理的方式進行有效治理。將社區治理與功能區建設發展緊密結合，尊重當地群眾意愿，共享社區治理成果[6]，讓政府與群眾在思想上、情感上、價值取向上達成新共識，實現更穩固的治理。

參考文獻：

[1] ?提升黨領導基層治理的水平建設體現新發展理念的城市[J].中國領導科學，2019，（4）：84-88.

[2] ?王雪鈺.全面貫徹落實中央城市基層黨建要求 成都走出一條以黨建引領基層治理的新路子[N].成都日報，2019-08-07.

[3] ?本報評論員.推動產業功能區建設實現城市革命性重塑[N].成都日報，2019-09-27.

[4] ?朱靜輝.城市空間的社區類型及其治理機制研究[J].長白學刊，2019，（1）：118-126.

[5] ?慕良澤.村民自治研究40年：理論視角與發展趨向[J].中國農村觀察，2018，（6）：2-11.

[6] ?李華胤.鄉村振興視野下的單元有效與自治有效：歷史變遷與當代選擇[J].南京農業大學學報：社會科學版，2019，（3）：55-62.

Research on the Optimization of Community Function Under the Background

of the Construction of Chengdu Industrial Functional Area

LUO Yong，YANG Kun，LI Gen，NIE You-liang

（Chengdu Academy Of Agricultural And Forestry Sciences Institute of Urban Modern Agriculture and Information，Chengdu 611100，China）

Abstract：Community is the most active cell in the healthy body of the city，the basic unit of the industrial functional area，and an important part of the industrial ecosphere.In recent years，chengdu community construction has achieved certain results，but from the perspective of investigation，there are still some problems such as poor management efficiency and service efficiency，which are far from the requirements of the construction of industrial functional areas.Based on the analysis of the current situation and problems of community governance in the industrial functional area，this paper puts forward countermeasures and suggestions to promote the transformation of functions，improve the governance mechanism and optimize the service supply，so as to provide reference for the construction of industrial functional area and the governance of community development in Chengdu.

Key words：industrial function area;community governance;function optimization