行政審批局運行現狀分析

郭燁 段曦雨 胡燦寧 李梓源

摘 要：行政審批局是我國行政制度改革的又一探索，2016年正式開始試點。實踐證明，行政審批局這一模式能夠切實有效地提高行政審批效率，規范審批工作，有利于打破傳統行政生態困局。但在四年多的實踐中，行政審批局也暴露出不少弊端，各地審批效率未達預期，信息孤島問題嚴重，行政審批局作為法律責任主體的地位并不明確。要破除運行困境，仍需在加強頂層設計、建立數據共享平臺、對應修改法律法規等方面持續努力。

關鍵詞：行政審批局;運行模式;運行困境;建議

中圖分類號：D63 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）30-0111-02

一、行政審批局運行模式與基礎情況

（一）行政審批制度改革的探索

隨著改革開放的不斷推進，沿海地區為了改善政府審批環境，提高招商引資效率，開始采用一站式辦公。一站式辦公也可以理解為集中辦公，起源于撒切爾執政時期的英國，隨后被世界各國廣泛采用。1999年，浙江省上虞縣將行政審批事項機械集中到同一場所進行辦公，成立了我國第一家集中辦公的政務服務辦事機構——便民服務中心。2004年行政許可法實施，明確了各地方政府可以根據精簡、統一、效能的原則，決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權，并肯定了審批事項統一、聯合、集中辦理的做法。由此，行政服務中心在各地普遍建立起來。隨后，各地又以“兩集中兩到位”對相對集中行政許可權進行探索，讓進駐機構擁有受理以及審批的權限，例如浙江省“最多跑一次”改革。從這兩種運行模式可以看到，行政服務中心的這種集中都是“量”的集中，而非“質”的集中，不符合《行政許可法》第25條的立法原意，也使得其存在的合法性存疑。

（二）行政審批局模式的出現與推廣

為了深化改革，提高行政審批效率，進一步激發市場和社會活力，成都市武侯區、天津市濱海新區率先在全國范圍內成立行政審批局，主管全區行政審批事項的辦理工作，實行“審管分離”，為行政審批制度改革提供了新模式。

隨后，經國務院批準，中央編辦聯合國務院法制辦先后發布了《關于印發〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》（中央編辦發[2015]16號）、《關于印發〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》（中央編辦發[2016]20號），在天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州、遼寧、安徽、湖北、湖南、廣西、寧夏等十四個省、直轄市、自治區，開展相對集中行政許可權改革試點工作，并取得初步成效。2018年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》（廳字[2018]22號）明確指出：“有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行‘一枚印章管審批?！敝链?，行政審批局模式在全國推廣實踐。截至2018年6月，全國共有21個省份開展相對集中行政許可權改革試點，試點共有368個，其中：地市級65個、縣級257個，各類開發區49個。江蘇省也于2019年1月起，逐步擴大相對集中行政許可權試點，在全省13個地級市，96個縣（區），100多個開發區范圍內成立行政審批局。

（三）建設行政審批局模式的意義

建設行政審批局最顯著的成果便是提高了行政審批的效率。政府行政審批效率逐步提升的發展背景下，舊有的行政審批中心模式作為提升行政審批效率、優化行政審批程序的初步舉措取得了成功。其次，規范了行政審批工作。我國實施公共服務改革和政府職能改革以來實現服務流程優化、辦事程序簡化、內部協調程度提高、公共服務質量上升。近年來，南京市浦口區將分散在34個部門的430項審批項目納入中心，對審批項目進行整合，實現了行政審批從分散到集中的轉變。行政審批局的設立不僅能夠進一步優化政府流程，更能表現為對政府自身的機構改革，從根本上解決行政服務中心地位較低、協調乏力、審批權名義集中的現實困境。最后，為打破傳統行政生態困局提供助力。傳統行政管理模式主要表現為機構設置上的“條塊分割”和“職責同構”，這是縱向政府間關系特征的一個理論概括。行政審批局的設立打破了傳統行政管理體制格局，成為我國全面深化改革的主要突破口。如果“行政審批局”模式能夠走向成熟，那么必將成為政府職能由管理型政府向服務型政府轉變的“有力推手”，營造出一種新的行政生態，為當下動力不足的行政改革吹入一股新風。

二、行政審批局運行困境

（一）行政審批局審批效率問題

1.行政審批權高度集中。經過對江蘇省各區行政審批局審批事項列表進行對照分析后，課題研究組發現并非所有行政許可權均適合集中。類似農作物種子質量糾紛田間現場鑒定這類需要實地檢驗、麻醉藥品和精神藥品經營、購買審批這類涉及到公共安全的、醫療機構準入這類具有專業性的事項均不適合集中。行政許可權的集中行使應具有相對性，而不是片面追求大而全的絕對集中。具有天然專屬性，涉及專業性的許可權不宜集中。即便是適合集中的許可權，也不能完全與原職能部門脫離?！耙坏肚小笔降脑S可資源分配方式未慎重考慮許可權力集中與配置的科學性乃至不同許可權之間的協調與分工等事宜，容易過分改變以往行政許可權力的運行規律與軌跡，對行政部門之間條塊分割的現狀影響過甚，會從根本上動搖現行行政體制。

2.行政審批事項集中不到位。將行政審批事項機械集中到同一場所辦公的行政服務中心，一定程度可以看作是行政審批局的前身，其本身就已涵蓋了如繳納水電費、煤氣費、閉路費等不屬于行政審批范圍的辨明服務事項。由于設置初衷并不相同，兩者職能存在重合部分卻并不完全一致。“行政服務中心”模式本質上是行政審批部門場所的一種物理集合，將各部門以各自辦事窗口形式集中?？此婆c行政審批局模式相似，但是其本質完全不同。正因如此，在實踐中我們發現，不少政府仍將行政服務中心作為行政審批局，將行政審批局作為申請文件接收的窗口，實際審查辦理的權力仍屬于原部門，這是實踐中出現的最大誤區。例如，鹽城市行政審批局在服務流程中仍將農作物種子生產經營許可證核發這一審批事項交由農委。

（二）行政審批“信息孤島問題”

“信息孤島”理論運用在行政學中指的是各部門之間由于種種原因造成部門與部門之間完全孤立，各種信息無法在部門與部門之間順暢流動。從江蘇省內來看，溧陽市政務服務事項涉及69個上級業務審批系統，其中國家部委系統32個，省級系統24個，市級系統13個。常州市武進區行政審批局在信息平臺建設過程中，涉及了38個各級業務審批系統，其中國家部委系統17個，省級系統14個，市級系統7個。這些審批業務系統層級高、數量多、且結構不統一，部門信息系統整合不到位，各部門之間的審批網絡具有專門性，很難打通，以致數據共享困難。目前行政審批局的業務辦理過程中還是存在著系統多、流程多等問題，網絡系統的繁雜大大制約了審批效率的提升。

目前行政審批局模式仍處于試點階段，并未開始全國推廣，試點地區和非試點地區之間對行政審批局公章的認可度容易產生偏差。2018年，中共中央辦公廳國務院辦公廳，要求全面推行審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，拒絕重復蓋章。但在實踐中還是遭遇了困境：2017年7月，無錫市行政審批局設立，下轄的各區也隨后成立了行政審批局，并將原屬于工商部門的市場主體設立登記職能劃轉至新設立的行政審批局。由于行政審批局作為試點范圍的局限性，其效力沒有能夠被廣泛認可，江陰某公司因其持加蓋無錫市行政審批局公章的營業執照，在上海投資設立新公司受阻。

就審批事項而言，即使是已經發布行政審批集中事項指導意見的江蘇，各市縣對相對集中事項的處理也不盡相同，蘇南相較于蘇北，更加注重于經濟類審批事項的集中。各試點集中的事項各不相同，關聯事項的缺位會導致審批事項的完整性和整體性有所缺憾。例如建設工程施工許可事項的集中，就會關聯到其立項、工程證、施工圖設計審查等事項的集中。如果不能做到集中的完整性，就會導致企業辦事難、重復多，反而喪失了行政改革的便民性。此外，在對行政審批集中事項的研究中，不難發現還有如農作物種子質量糾紛、田間現場鑒定這類需要實地檢驗的，麻醉藥品和精神藥品經營、購買審批這類涉及公共安全的，以及醫療機構準入這類具有專業性的事項也不宜集中。

（三）法律責任主體不明確

正如前文所提到的，行政審批局這一制度的改革，能夠調整和重塑政府層級間、條塊間關系。由于目前在國家層面沒有設立行政審批局，大部分試點地區也沒有設置省級行政審批局，導致極易出現“信息孤島”問題。特別是能夠指導地方行政審批的上位法并未相應修改，審批的法律責任主體還是原先行政部門，行政審批局由于缺乏上位法的支撐，實際審批機構和法律責任主體之間容易產生權責矛盾，部門之間相互扯皮、推諉的現象仍無法得到改善，最終會影響到審批機關和個人的實際利益，增加其辦事難度，損害政府形象。以股權出質的設立登記的審批為例。目前江蘇省內已將該項審批劃撥至行政審批局，但是根據《中華人民共和國物權法》規定，以基金份額、股權出質的，當事人應當訂立書面合同。以基金份額、證券登記結算機構登記的股權出質的，質權自證券登記結算機構辦理出質登記時設立;以其他股權出質的，質權自工商行政管理部門辦理出質登記時設立。法律明確了股權出質的登記機構為各級工商行政管理機關的企業登記機構。

三、具體建議

第一，加強頂層設計。根據我們的研究來看，江蘇省內行政事項的集中情況可以概括為和而不同。以省內發布的集中事項指導意見為依托，根據各市區自身情況加以增減調整，大致上做到了各層級相對一致。行政審批局制度的推行，在省級層面，能夠以江蘇為模版，由省政府制定好集中事項的指導意見，在省級層面確保市縣集中事項方向一致。在國家層面，如果想要做到在全國范圍內推行行政審批局模式，最好能夠出臺關于集中事項的指導意見，并由各地根據當地情況自行調整，既能夠做到對集中事項的相對規范，又可以給予地方自主性，最大程度上提高事項集中的效率。

第二，建立數據共享平臺。建立數據共享是為了破除目前行政審批局存在的信息孤島問題。在江蘇省的試點實踐中，我們不難發現依托江蘇政務服務網這一平臺，江蘇各市區在信息交流和傳輸上并不存在太大障礙，但省級平臺并不能兼容全國，推行行政審批局模式必須合理運用我國網絡優勢，打造全國共享的數據平臺，在國家層面建立共享數據目錄，破除各省之間的信息處理壁壘，各省各市各區縣分級打通，加快全國行政信息系統整合，最終能夠做到行政審批事項一網通辦。

第三，對應修改法律法規。我國是一個堅持依法治國原則的國家，劃撥行政許可權力至行政審批局那就必須重視其合法性問題。國家應逐步修改劃撥事項相關的法律法規，明確行政審批局作為審批責任主體的合法地位，從根本上明確審批事項的責任主體，防止審批局與原部門之間扯皮推諉。另外，法律法規修改完善之前，國務院可以出臺一個過渡性實施辦法，使行政審批局運行有據可依。

四、結語

十八大以來，我國面臨的經濟壓力顯著，急需政府簡政放權，深化行政審批制度改革，打造“輕審批、重監管”的服務型政府，成為經濟新的增長點。行政審批局模式作為中央重點試點的改革模式，其自身有著行政服務中心不可比擬的優越性，我們在肯定行政審批局模式優勢的同時，也應注意到其在試點運行中出現的問題，在大規模推行前破除弊端。無論是什么審批模式，都不可避免地需要重視其合法性問題，改革想要取得相應成效，首先在立法層面給予肯定，這是我國制度穩定運行的前提，也是對實踐的最佳回應。

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