環境正義視域下江蘇省濕地生態補償制度的困境與出路

屈帥

關鍵詞濕地保護 生態補償 環境正義

濕地、海洋、森林是地球的三大生態系統，具有無可限量的生態價值和經濟價值。濕地具有重要的功能，如蓄水防洪、干旱預防、區域氣候調節、地下水補給、生物遺傳保護等。我國濕地類型豐富，濕地面積廣闊，不僅為全球提供了豐富多樣的濕地生物資源，也為全球自然資源遺產保護做出了貢獻。在全國范圍內，江蘇省的濕地面積比重是最高的，占國土面積的比例達到了26%，在全國排名第六位。然而，由于居住人口和社會經濟的快速增長，長久以來社會對濕地不當開發利用，濕地保護和利用的矛盾日益突出，濕地自然生態資源遭到了嚴重破壞，濕地面積和數量下降的同時濕地的生物資源也面臨著生存的威脅，濕地生態環境保護迫在眉睫。而濕地能否保護好，關鍵看是否有持續動力維持生態平衡，能給予不問斷新動力的制度就是濕地生態補償制度。近年來江蘇省加大了濕地保護力度，極力推動濕地生態補償，但濕地生態補償實踐因相關法律法規體系不完善仍存在諸多問題需要積極應對。本文運用環境正義理論來分析江蘇省濕地生態補償過程中的環境非正義現象，從分配正義、承認正義、制度正義三個維度探索如何完善濕地生態補償制度。

一、濕地生態補償中的環境正義

（一）環境正義的內涵

環境正義源起于20世紀80年代的綠色環保運動，是指所有人不分國別、民族種族、性別年齡、地區及貧富差異等，平等享有利用自然資源和安全健康的環境權利，公平承擔保護環境的責任與義務。

運用環境正義來評價環境問題可有三個維度：一是各主體問要公平合理地分配環境收益和環境風險;二是承認并尊重每類主體尤其是弱者的尊嚴與價值;三是在制定與實施環境政策的過程中，各類主體能夠平等的實質性參與。制度正義是實現環境正義的重要保障;分配正義是制度正義保障下的結果;而承認正義是達至制度正義的價值認同維度;三者之間是緊密相連、相互促進的關系。

（二）濕地生態補償中的環境正義

生態補償是通過調整人與人之間的關系來間接調整人與自然的關系。濕地生態補償是通過經濟手段來協調各主體問的利益平衡，其內涵要求公平的分配由濕地生態環境帶來的好處，共同承擔因發展經濟帶來的濕地環境風險，同時，那些污染了濕地生態環境的個人或者單位應當為污染的治理提供必要的資金，而那些因他人的污染行為而受到傷害的人，應當從污染者那里獲得必要的補償，以此實現保護濕地生態環境的目的，最終保障人與濕地的和諧及共贏發展，從而實現環境正義。

二、江蘇省濕地生態補償實現環境正義的規范依據與成效

濕地生態補償制度是為了修復濕地生態系統，限制濕地環境破壞，減少社會開發濕地造成的經濟損失，并對破壞濕地生態系統的行為和活動征收稅費，同時對保護修復濕地而利益受損的相關團體或個人給予政策上的優惠或經濟補償，從而激勵全社會共同參與濕地修復保護工作，使濕地生態系統進行循環時保持良性發展。

（一）江蘇省濕地生態補償制度的規范依據

中國尚未出臺生態補償專門法律，有關濕地生態補償規定分散在濕地保護的法律和政策文件中。2009年，國務院制定了加快建立濕地生態補償試點方案的計劃，并提出建立生態補償的長效機制。2013年，國家林業局發布了《濕地保護管理規定》，明確了國家賠償濕地保護中合法權益受到損害的濕地所有權人、承包人，還規定了建設單位應按照“先占后補，占補平衡”的原則對占用的濕地進行等價值的補償。2014年，新修訂的《環境保護法》將濕地作為環境的基本要素納入“環境”的定義中，其第31條明確國家層面要建立、健全生態保護補償制度，由此確立了生態補償制度的法律地位。2016年，國務院頒布了《濕地保護修復制度方案》，明確提出要建立濕地生態補償制度，改善濕地保護和恢復保障機制，制定了濕地保護的總體目標，并對濕地面積、濕地保護管理和濕地保護監督機制做出了具體規定。

近年來，江蘇省日益重視濕地生態補償制度的完善和發展，并頒布了一系列條例規章以保證濕地生態補償的順利進行。《江蘇省濕地保護條例》（以下簡稱《條例》）第39條第一款明確規定，縣（區）級以上各級政府應當逐步建立濕地生態補償機制，并在第二款中確定了在特定條件下由縣區級以上地方人民政府承擔補償主體，政府是濕地生態補償的主體，引導社會一起參與。同時，《條例》明確了濕地生態補償的對象以及濕地生態補償經費的來源。《江蘇省濕地保護修復制度實施方案》（以下簡稱《方案》）結合我省濕地實際情況，明確規定了要遏止濕地面積降低發展趨勢，提高濕地保護率，提出了提升濕地生態質量的總體目標要求。明確加大資金投入，生態補償資金來源有了法律保障，濕地生態補償資金得到充分的保證。《江蘇省濕地保護規劃》（以下簡稱《規劃》）在總體布局中明確提出對太湖流域濕地實施生態補償，提出要推進完善濕地生態補償制度，建立長效機制。《關于推進生態文明建設工程的行動計劃》中提出要加強對濕地的保護，對濕地進行生態補償。，把生態文明建設落到實處。《江蘇省生態補償轉移支付暫行辦法》確立了生態補償的指導思想、基本原則、補償范圍、補償資金的使用和監管等，為濕地生態補償提供了更加具體明確的實施辦法。

江蘇省地方各級政府也加大濕地生態補償力度，如南京、蘇州、無錫等地的濕地保護條例已經初步形成或在征求社會意見階段，明確要求建立濕地生態補償制度。這些都為濕地生態補償實踐提供了法律保障，對實際補償過程中可能遇到的問題具有指導意義。

（二）江蘇省濕地生態補償制度的實施成效

江蘇省濕地生態補償的主體是由政府來承擔的，由政府對因保護濕地受到經濟損失的單位和個人進行補償，補償資金主要來自于財政轉移支付，將補償資金納入財政預算，確保了補償資金的來源，而補償標準的確立則是根據當地的經濟水平和財政水平來劃定的，通過這些方式構建了一個完整的濕地生態補償系統。

雖然江蘇省濕地生態補償制度的實施取得了一定的成效，但是隨著生態文明建設的不斷發展，濕地生態補償存在明顯區域差別和生態補償經費不到位的情況。到目前為止，蘇州、南京、無錫、常州等地相繼實施更大力度的地方生態補償制度，但是我省濕地面積最多的蘇中、蘇北地區至今沒有專項濕地生態補償資金，這些地區遍布著各種級別的濕地，其他多數地方只能從生態補償財政轉移支付資金和“綠色江蘇建設”資金中獲得一定程度的補償。這些現象是由于對區域承認非正義，補償主體中的分配非正義而導致的。

三、江蘇省濕地生態補償悖于環境正義的現狀評析

濕地生態補償的內在要求是人們平等的享有利用濕地資源的權利，公平的分擔保護濕地的責任，這也是環境正義所強調的。然而當前江蘇省的濕地生態補償存在許多悖于環境正義的現狀，如補償主體不全面，補償方式單一，補償標準不合理等問題，可以運用環境正義三重維度：分配正義、承認正義和制度正義理論來具體分析濕地生態補償中的非正義現狀。

（一）濕地生態補償中的分配非正義

分配正義是環境正義中最重要最基本的維度。作為分配維度的環境正義，不僅強調環境權利的平等分配，還重視環境責任的平等分配。這里主要討論的是環境責任的分配非正義，表現為補償主體不全面，補償資金不足等問題。

1.補償主體責任分配非正義

濕地生態補償除了要向那些污染和利用濕地資源的主體索要補償金或者其他補償物品外，還需要對那些為保護濕地做出了巨大貢獻的人員提供相應的獎勵和補償，因此需要有補償主體承擔起這方面大量的資金需求，僅僅依靠政府的投入是不夠的。然而在實際的生態補償實踐中，政府幾乎承擔了濕地生態補償的全部責任。從環境法律關系來看，涉及環境利用關系的主體包括國家、政府及其主管部門，以及公民、環境保護團體等社會組織以及各種企事業單位。幾乎所有的環境污染利用行為都由政府直接或間接參與，但這并不意味著所有責任都必須由政府來承擔，有時政府還必須通過間接的作為或借助第三方來排除環境危害。因此，政府不能作為濕地生態補償責任承擔的唯一主體，濕地生態破壞者也應當承擔一部分責任，這部分企業和個人逃避了補償責任，將修復濕地生態的成本由政府全部承擔，其根本原因正是濕地生態補償的責任分配非正義。

2.補償資金分配非正義

近幾年，全國用于濕地生態補償資金在120億元至140億元之間，不完全統計，江蘇省各級政府累積補償資金支出為15億元，其中，南京、無錫等城市對不同級別的濕地公園建設按年度補償40萬至200萬元不等，蘇州市為95個濕地村莊提供60萬至100萬元生態補償。江蘇省濕地生態補償資金重點支持的是太湖流域，而蘇北地區濕地生態補償資金一直沒有落實，造成了濕地自然環境日益惡化的現狀。產生這一情況的原因正是因為對補償資金的分配非正義，國家對于補償資金的分配沒有出臺相應的法律法規，造成了一些地方政府部門擅自將補償資金用于別的項目，由于濕地自然生態環境問題日趨惡化，用于濕地保護的資金需求量非常巨大，但是因為補償資金不到位，給濕地生態補償帶來了巨大挑戰。不僅濕地生態橫向補償資金得不到落實，縱向補償更是存在不平衡和不到位的境遇，一些小的濕地得不到補償資金，隨意破壞的情況比比皆是。

（二）濕地生態補償中的承認非正義

環境正義的承認維度是指政府在制定和實施環境政策的過程中，必須尊重不同群體的獨特性，不能對任何群體抱有成見或偏見，更不能因此而施加環境非正義行為。結合江蘇省濕地生態補償的實踐來看，濕地生態補償中的承認非正義主要表現在補償范圍的劃定和補償標準的制定上。

1.區域承認非正義，補償范圍沒有全覆蓋

蘇南地區經濟比較發達，濕地生態補償范圍廣力度大，但是蘇中蘇北地區一些城市經濟發展和濕地保護意識比較落后，補償資金得不到保障，正是因為對區域承認的非正義，導致了這一現象的產生。江蘇省目前對濕地價值的區域承認是有范圍局限的，僅承認了經濟發達區域濕地的價值，并沒有包含江蘇省所有的濕地。在社會公共領域中，承認正義的實現包括法律上的價值認同和社會的重視，獲得承認的原因是根據個體、事物本身的特性以及能為社會做出的貢獻，從這一角度來說，濕地可以為人類帶來經濟價值、社會價值和生態價值，而濕地生態補償本身就是對濕地的承認，包括對濕地保護的重視以及濕地在法律上的承認。然而由于各個區域經濟發展水平、地理位置不同，目前江蘇省濕地生態補償主要是以蘇南地區和重要濕地為主，補償范圍沒有全覆蓋。

2.補償標準承認非正義

江蘇省濕地生態補償標準的確定是依照生態保護紅線區域的不同以及地方財政水平等因素確定的，在劃分補償標準時，部分地區采取的是單方面由政府統一劃分，造成群眾認同度低，影響了補償效果。首先，江蘇省濕地生態補償標準的確定主要是基于經濟損失。濕地作為一種重要的自然資源具有較高的生態價值，對濕地生態價值的承認是環境承認正義的基礎，濕地生態補償的標準應當建立在生態價值基礎之上，但是由于我國對濕地生態的基礎研究不充分，再加上自然生態價值很難通過貨幣來進行明確的量化，因此造成了補償標準沒有體現濕地的生態價值，這是對濕地生態價值的承認非正義。其次，在制定補償標準時沒有充分考慮當地的實際情況，而是通過政府統一的方式來確定補償標準，這樣的補償標準不能合理的分配補償資金，濕地生態系統多樣，區域性特征各異，很難通過統一的標準達到補償的目的。另外，在補償標準的劃定上，尚未將利益相關者的受償意愿納入考慮之中，而這種強加給公眾的補償標準無法體現法律的公平正義，直接影響和制約著補償的效果。這是對受償主體的承認非正義。承認意味著反對任何形式的歧視，要求以無視差異的方式對待各主體，才算是真正意義上的平等尊重。因此，承認正義要求承認受償主體的價值和尊嚴。

（三）濕地生態補償中的制度非正義

環境非正義現象產生的根本原因是由于制度本身缺乏合理性，在制定和實施環境政策中忽視了公眾的實質性參與。制度正義是分配正義的基礎和前提，要有效實現分配正義，就必須保證可能被未來環境行為和決策影響的人們享有充分表達自己意愿的機會和平臺。濕地生態補償的制度非正義主要表現在以下兩個方面：

1.補償方式單一，制度設計非正義

將生態補償方式按照不同的標準進行劃分，可以分為許多不同的類型。在江蘇省，采取的濕地生態補償方式就是政府通過財政轉移支付的方式進行補償，這種制度設計是非正義的。首先，濕地生態補償方式以政府補償為主，濕地生態破壞者和濕地生態效益的實際受益者享受了濕地帶來的環境權益卻沒有承擔相應的環境責任，僅靠政府利用國家公共財政進行補償是遠遠不夠的，這對于沒有進行濕地資源開發和利用的人是非正義的。其次，政府在制定和實施濕地生態補償政策時，忽視了公眾的實質性參與，對于補償方式的確立沒有征求受償者的意愿，采取一刀切。不同的濕地保護方式需要不同的補償方式，而不是主要由執政者掌控、自上而下地單向實施。

2.監督機制不完善，公眾參與制度非正義

公眾參與不僅可以有效監督行政部門依法行使權力，還可以調動公眾保護濕地的積極性，使更多主體參與到濕地保護中來。濕地生態補償實施的效果關系到與之相聯系的農民的根本利益，也關系到整個生態環境的生態利益，保護濕地生態環境獲得的生態利益能惠及社會全體成員，因此社會成員有權利監督濕地生態補償是否落到實處，這體現了環境正義中的制度正義。然而在社會監督中無論是監督渠道和監督方式都缺少公眾參與，這會嚴重影響濕地生態補償的順利進行，缺乏公眾的參與監督是制度非正義的表現。

四、江蘇省濕地生態補償回歸環境正義的路徑探究

通過環境正義理論檢視江蘇省濕地生態補償制度，突破了以往的研究局限，以一種全新的視角去審視濕地生態補償制度。當前由于濕地生態補償機制的不完善導致了一系列環境非正義問題，江蘇省必須加快濕地生態補償制度的完善進度，以此來解決生態權益不公和沖突。

（一）堅持環境分配正義

1.完善補償主體，明確各自責任

在濕地生態補償中政府是發揮作用最大的主體，但是補償主體過于單一，只依靠國家政府的力量是不足以解決濕地生態補償問題的，因此應該從多角度明確補償主體，共同承擔責任。首先，濕地生態補償的行政主體包括省級林業局和發改委，還有包括財政、國土、農業、水利、環境保護等六家行政部門，所以政府是濕地生態補償的第一大主體。其次，濕地資源的破壞者對生態補償也必須承擔一定的責任。按照污染者負擔的原則，生態環境的破壞者應該在生態補償中發揮更多的作用，例如在濕地附近的一些化工廠應該對濕地生態環境的修復履行責任，他們對責任的承擔常體現在資金的補償上。再次，利用開發濕地資源在對環境造成損害的同時又能獲得經濟收益，當事人必須補償濕地或濕地周圍居民的生態價值損失。可以看出，濕地生態環境的獲益者是濕地生態補償的第三大主體，如因利用濕地自然生態環境得以生存和持續發展的企業。最后，公民是環境利用關系的主體，保護濕地是所有公民的義務，通過環境教育，把所有公民納入補償責任主體，我們在享受濕地生態環境改善的成果時，應當承擔一小部分的責任，積極參與濕地保護的公益活動，對濕地進行社會捐贈。

2.拓展資金來源途徑

充足的資金支持是生態環境建設的重要保證。據調查，江蘇省濕地生態補償資金主要由國家財政撥款，這部分資金在生態補償中發揮的作用有限，應該通過多種措施拓展資金來源。首先，借助市場經濟的金融方式建設濕地資本市場。政府作為市場主體與銀行合作投資開辟金融市場渠道，同時應遵循相關法律法規，從市場上籌集濕地補償資金。其次，專項生態補償資金的建立能將補償資金按需分配，促進生態補償資金的科學合理安排，真正讓資金發揮出它應有的價值。建議生態補償專項資金按照濕地分類管理制度實施分級分類管理，省級政府根據各自的濕地補償規律按照比例配套補償資金，將補償資金細分到每一個項目上。再次，生態補償資金可以有一部分來自于社會，社會資金的應用在一定程度上為實施濕地生態補償帶來了便利，可以作為生態補償資金的補充。國家可以發行濕地公益彩票，通過設立公益基金、成立濕地公益環保組織等方式對濕地進行社會捐贈。此外，可以大力發展綠色產業，比如生態旅游、建立濕地公園，通過政府支持濕地生態產品等來籌集社會資金，用于濕地生態補償。

（二）堅持環境承認正義

1.擴大補償范圍，公平地進行區域問補償

我國濕地資源豐富，濕地類型多樣，堅持環境承認正義，就要承認所有濕地的生態價值，除了蘇南地區和一些重要濕地之外，應當擴大補償范圍。首先，兼顧蘇中和蘇北地區，兼顧一些小的濕地，在承認濕地價值的基礎上，有針對性的穩步的將其他沒有補償的濕地都納入補償范圍。其次，應該充分協調區域合作，經濟欠發達區域為經濟發達區域提供了濕地資源，但是因為在生態文明建設中自身的經濟發展受到了限制，不僅破壞了當地的生態環境，還被經濟發達區無償享用了生態保護的成果，這種生態補償本身就是不公平的，應當由經濟發達區域對經濟欠發達區域的生態損失進行公平合理的經濟補償。

2.制定合理有效的補償標準

標準體系的制定對于促進生態補償制度的規范化有一定的推動作用，判斷生態補償標準的好與壞主要看其能否協調環境保護和經濟發展之間的矛盾。江蘇省在制定合理有效的補償標準時應該考慮以下幾個方面：首先，江蘇省濕地生態補償金額大多以經濟價值損害多少為標準，此種補償標準忽略了濕地的生態價值以及環境效益，難以滿足保護和恢復濕地的需求。在劃定補償標準時，應當將濕地生態環境價值作為首要因素。其次，在制定生態補償標準時要充分考慮各方利益，將標準細化，不同區域的生態補償采用不同標準，當地社會經濟發展水平應該作為主要標準來參考。最后，在具體實施補償標準時應結合周邊居民的意愿，結合居民對濕地資源的依賴程度，提升原住民對補償標準的認同度，提高居民保護和恢復生態環境的積極性。

（三）堅持環境制度正義

1.設立多元化補償方式，確保補償制度設計合理

制定生態補償制度應該考慮制度設計的合理性，使制度能夠真正落實到實踐中。選擇什么樣的補償方式，要根據不同的濕地保護方式來決定，就江蘇省目前的濕地保護方式而言，政府補償與市場補償應當作為主要的補償方式，同時與其他方式的合作形式也不能忽視，應當建立多元化的生態補償方式以滿足濕地生態補償的需要。首先，強調政府補償方式的重要地位。政府財政轉移支付對生態補償起的作用不可小覷，濕地生態環境的改善離不開強大的資金支持，而政府則是提供資金支持的重要保障。其次，利用市場補償方式加強濕地生態補償，市場補償方式能夠切實體現受益者負擔原則。市場主體可以和政府之間的聯系密切起來，對不同的濕地區域進行考察分析，研究當地的經濟發展水平和市場機制的完善程度，在此基礎上，優化并引進適宜的市場機制來打破政府補償方式單一的局面。最后，根據不同的濕地保護方式選擇應用什么樣的補償方式，實踐中不同的濕地保護方式對當地環境以及相關權利人的利益產生不同的影響，應當廣泛征求受償者意愿，選擇合適的補償方式。例如在濕地公園可以多提供就業機會，發展餐飲旅游，在濕地保護小區可以是經濟補償等。

2.完善監督機制，保障公眾參與

濕地生態補償除了政府自身的監管外，還應當利用全社會力量參與監督。首先，要提高公眾參與濕地生態保護的意識。可以通過經濟獎勵機制，由政府設立專項基金，獎勵個人、單位或企業在生態補償實踐中或監督中的突出表現，提高公眾參與的積極性。其次，要充分發揮社會監督的作用，擴展監督途徑。除了傳統的信訪、舉報等方式，還要充分利用網絡媒體等多種方式提供更多的交流平臺。最后，在生態補償政策的制定和實施過程中，應該保證各個相關主體能夠平等的參與其中。可以由政府組織，讓補償主體、受償主體、公眾代表等通過合法途徑積極展開對話，促進良性互動，這樣才能增加濕地生態補償制度的針對性和實效性，才能夠最大限度的保證生態補償的公平合理。

五、結語

濕地在整個自然生態系統中占據重要的地位，隨著我國生態文明建設的持續推進，作為濕地。面積全國比重最高的江蘇省日益重視濕地的保護與恢復，對生態補償制度建設進行了許多有益的探索和嘗試，為國家制定濕地生態補償制度起到了示范作用，但是也必須看到其中還存在許多環境非正義現象，通過運用環境正義理論完善濕地生態補償制度，從環境正義的視角加深對濕地環境問題的重新認識，讓環境正義從理論走向實踐，最終實現人與自然的和諧發展。