由“三舊改造”引發(fā)的對(duì)城市更新的思考

林四季

關(guān)鍵詞“三舊改造” 城市更新 土地資源

如今隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，可用土地資源也在不斷的減少，新增用地指標(biāo)上的限定越來(lái)越大，使得城市的發(fā)展需求與城市現(xiàn)有用地面積的矛盾日益突出。

因此為有效解決這一問(wèn)題，有必要通過(guò)“三舊改造”的實(shí)施，推動(dòng)城市存量土地的改造升級(jí)，提升城市土地資源利用率，推動(dòng)城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

一、“三舊改造”概述分析

“三舊改造”可以說(shuō)是廣東省所特有的土地節(jié)約集約利用一項(xiàng)城市改造發(fā)展政策，這一概念最早出自于2009年廣東省政府發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府[2009]78號(hào)文），后續(xù)隨著相關(guān)改造措施的不斷落實(shí)，針對(duì)于三舊改造的政策也在不斷得到完善。比如2016年廣東省政府發(fā)布了《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府[2016]96號(hào)文），2018年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)深入推進(jìn)“三舊”改造工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》（粵國(guó)土資規(guī)[2018]3號(hào)文），上述政策的發(fā)布，表明廣東省在“三舊改造”方面已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較為成熟的地步…。

“三舊改造”具體指的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村居”。其中舊城鎮(zhèn)包含有諸多的內(nèi)容，比較常見(jiàn)的舊民居、舊工業(yè)場(chǎng)地等。例如隨著城市的統(tǒng)籌規(guī)范發(fā)展，一些工廠需要進(jìn)行搬遷，因此而留下一些舊廠房、舊倉(cāng)庫(kù)等，還包括一些棚戶、簡(jiǎn)屋等建筑結(jié)構(gòu)。舊廠房主指的是城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房，比如非法占用農(nóng)田的違章廠房等，除此之外，還包括一些高耗能低產(chǎn)出不符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的舊廠房等。而舊村居指的是在城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)一些“城中村”、不再適合村民居住的“空心村”等。如今隨著城市的不斷發(fā)展，土地資源越來(lái)越緊張，通過(guò)做好“三舊改造”，能夠充分挖掘城市現(xiàn)有的土地潛力，實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化，將增量土地為主導(dǎo)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪客恋貫橹鲗?dǎo)，更好的推動(dòng)城市空間的重構(gòu)，促進(jìn)城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有效提升城市土地資源利用率，推動(dòng)城市更新建設(shè)實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

二、“三舊改造”過(guò)程中存在的一些問(wèn)題

（一）“拆三留一”缺乏科學(xué)依據(jù)

從廣東省發(fā)布的關(guān)于“三舊改造”相關(guān)政策來(lái)看，主張?jiān)趯?shí)際進(jìn)行改造過(guò)程中“拆三留一”，其中“留一”在拆遷改造過(guò)程中做好公共土地的預(yù)留，即按照整體拆遷改造面積來(lái)算，公共土地的預(yù)留比例應(yīng)在1/3以上，這些土地主要用于道路建設(shè)、公共綠化、公共教育等方面。

然而在不同的地域區(qū)段，針對(duì)于公共空間的發(fā)展需求也存在一定的差異性，而“拆散留一”屬于一種一刀切的政策，難以充分貼合實(shí)際，很容易導(dǎo)致鄰近地段內(nèi)公共空間存在浪費(fèi)問(wèn)題，限制了土地效益發(fā)揮。

（二）“三舊改造”提出的控規(guī)指標(biāo)難以有效銜接當(dāng)下的法規(guī)體系

“三舊改造”屬于廣東省特有的一種城市改造發(fā)展模式，因此本身有著鮮明的地方特點(diǎn)，在落實(shí)到具體的操作實(shí)踐過(guò)程中，一些操作已經(jīng)偏離了改造初衷，甚至有悖于當(dāng)下管理體制，從而對(duì)于最終“三舊改造”實(shí)效性提升帶來(lái)一定不利影響。比如在執(zhí)行改造政策過(guò)程中，部分政策內(nèi)容不夠清晰明確，涉及范圍內(nèi)容比較廣泛，從而留下了很大的違規(guī)操作空間，在實(shí)際進(jìn)行實(shí)施過(guò)程中，有障于當(dāng)下控規(guī)管理法定要求，從而致使規(guī)劃失效，難以保證實(shí)際改造規(guī)劃的科學(xué)規(guī)范性。比如在部分地區(qū)，—些開(kāi)發(fā)商利用“三舊改造”存在的法規(guī)漏洞，隨意進(jìn)行控規(guī)指標(biāo)修改，從中牟取經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)規(guī)劃管理部門(mén)自由裁量權(quán)的增大，還很容易導(dǎo)致腐敗問(wèn)題出現(xiàn)。

（三）“三舊改造”下的規(guī)劃方案難以起到良好的優(yōu)化作用效果

當(dāng)下在實(shí)際進(jìn)行“三舊改造”政策實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)于規(guī)劃方案制定上，采用的是反推容積率的方式，從而盡可能保證方案的科學(xué)合理性。這一方法雖然有助于降低規(guī)劃阻力，推動(dòng)規(guī)劃改造順利進(jìn)行，在經(jīng)濟(jì)方面能夠促使改造過(guò)程中投入產(chǎn)出平衡，保障了改造經(jīng)濟(jì)效益。但在一定程度上違背了城市規(guī)劃的公共政策屬性，難以推動(dòng)城市整體空間重構(gòu)，無(wú)法滿足城市功能優(yōu)化的發(fā)展目標(biāo)。

（四）“三舊改造”審批規(guī)劃環(huán)節(jié)過(guò)于復(fù)雜

從我國(guó)當(dāng)下規(guī)劃體系發(fā)展來(lái)看，鎮(zhèn)級(jí)級(jí)別的政府一般不具備規(guī)劃審批的權(quán)利，通常都是在城市規(guī)劃建設(shè)中提供一些公共服務(wù)。但在當(dāng)下的“三舊改造”中，“三舊改造”審批規(guī)劃環(huán)節(jié)顯得比較復(fù)雜，審批規(guī)劃也非常嚴(yán)格，需要逐步落實(shí)到“街鎮(zhèn)審批”層面，才能達(dá)到批準(zhǔn)通過(guò)的條件，但在具體實(shí)踐上，不同城鎮(zhèn)面臨的情況不同，因此無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)確定所有的拆遷補(bǔ)償方案，在這一過(guò)程中，需要經(jīng)過(guò)一段長(zhǎng)時(shí)間的博弈，最終會(huì)延長(zhǎng)規(guī)劃審批周期，無(wú)法與當(dāng)下城鎮(zhèn)快速發(fā)展要求相適應(yīng)。

（五）“三舊改造”中仍存在一定的政策誤區(qū)

由于部分城市土地資源管控力度不足，從而為以下非法行為實(shí)施提供了較大的空間，比較典型的是在違規(guī)用地進(jìn)行房屋建設(shè)，希望能夠得到更多補(bǔ)償。并且在實(shí)際改造規(guī)劃過(guò)程中，迫于現(xiàn)實(shí)的環(huán)境發(fā)展的壓力，針對(duì)一些非法建設(shè)用地只能選擇“睜一眼閉一眼”，使得非法便合法，這是一種無(wú)奈之舉，主要目的是降低拆遷改造的阻力，推動(dòng)城市拆遷改造順利完成。但這顯然也違背了城市規(guī)劃依法而為的原則，嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃法制性建設(shè)，因此如何改善這一問(wèn)題，同樣是“三舊改造”需要面臨的一項(xiàng)重大問(wèn)題。

三、由“三舊改造”引發(fā)的對(duì)城市更新的思考

（一）城市規(guī)劃強(qiáng)制性指標(biāo)應(yīng)與法定規(guī)劃體系做好銜接

在城市規(guī)劃方能編制、實(shí)施的過(guò)程中，依法而定是一項(xiàng)核心原則。因此針對(duì)于當(dāng)前“三舊改造”的規(guī)劃編制方面，需要注重與當(dāng)下的法定規(guī)劃體系做好合理的銜接。在實(shí)際進(jìn)行規(guī)劃過(guò)程中，要嚴(yán)格遵循現(xiàn)有的法規(guī)，明確規(guī)范內(nèi)容，確定規(guī)劃范圍，精準(zhǔn)確定規(guī)范對(duì)象，從而保證相關(guān)規(guī)范內(nèi)容能夠有條不紊的進(jìn)行下去，充分發(fā)揮作用效力。尤其是在一些宏觀規(guī)劃控制方面，一般違規(guī)操作空間比較大，比如土地批租、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等，因此為避免再次出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，需要明確核心規(guī)劃指標(biāo)，確保其緊密貼合當(dāng)下法規(guī)，結(jié)合實(shí)際總規(guī)劃，做好規(guī)劃目標(biāo)的層層分解，落實(shí)到各個(gè)單位，保證相關(guān)措施得到穩(wěn)定落實(shí)，除此之外，在規(guī)劃內(nèi)容制定方面，應(yīng)使其與控規(guī)相貼合，促使編制單元內(nèi)部指標(biāo)在整體上更加的平衡。

（二）構(gòu)建控規(guī)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

在當(dāng)下的城市更新規(guī)劃編制時(shí)，為有效提升在編制的合理性，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，做好控規(guī)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制的建立，從而為規(guī)劃編制提供數(shù)儲(chǔ)備和技術(shù)支持。

在“三舊改造”的正常引導(dǎo)下，針對(duì)城市更新地段的現(xiàn)狀做好數(shù)據(jù)調(diào)研工作，不斷積累更多的資料，為規(guī)劃管理人員提供良好的信息支持，使其能夠做到心中有數(shù)，充分了解規(guī)劃問(wèn)題根源所在，確保問(wèn)題得到有效的解決，成功建立與城鎮(zhèn)建設(shè)直接對(duì)應(yīng)的控規(guī)單元?jiǎng)討B(tài)更新機(jī)制。

（三）建立完善的制度標(biāo)準(zhǔn)與保障機(jī)制

在做好城市更新規(guī)劃制度建設(shè)的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)結(jié)合實(shí)際，做好完善的規(guī)劃體系建立，要求體系內(nèi)容完整、層次分明、結(jié)構(gòu)清晰，從而能夠在全省范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)體制與管理架構(gòu)的更新。在不同規(guī)劃平臺(tái)之間，不同管理體制結(jié)構(gòu)也能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)合理的對(duì)接，打破以往以往各自為政的局面，保證資源要素流動(dòng)更加合理科學(xué)，提升土地資源利用率，有效推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)更加健康順利穩(wěn)定的發(fā)展。

（四）做好規(guī)劃報(bào)批程序的優(yōu)化

如果報(bào)批程序過(guò)于簡(jiǎn)單，會(huì)很容易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象出現(xiàn)，但如果報(bào)批程序過(guò)于復(fù)雜，則容易影響規(guī)劃實(shí)施效率，均難以滿足實(shí)際規(guī)劃管理需求。

因此在“三舊改造”規(guī)劃中，應(yīng)遵循“多方協(xié)調(diào)，共同參與，凸顯實(shí)效”原則，保證規(guī)劃報(bào)批體制制定的科學(xué)合理『生，針對(duì)現(xiàn)有復(fù)雜的報(bào)批層次，需要去除冗余部分，作進(jìn)一步的簡(jiǎn)化，使得更多的群體能夠參與進(jìn)來(lái)，促進(jìn)不同部門(mén)組織聯(lián)合在一起，保證審批的科學(xué)合理性。

與此同時(shí)，還應(yīng)將地方政府、規(guī)劃管理部門(mén)等不同的審批主體納入同一個(gè)平臺(tái)中來(lái)，促使“技術(shù)審查”與“鎮(zhèn)街審議”能夠并行實(shí)施，從根本上提升規(guī)劃審批的科學(xué)性和高效性。

（五）注重先進(jìn)的規(guī)劃技術(shù)方法引入

由于不同的地區(qū)針對(duì)于公共空間的需求也各不相同，因此在確定公共空間的功能構(gòu)成時(shí)，應(yīng)結(jié)合改造地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，引入先進(jìn)的計(jì)量方法，做好規(guī)劃的綜合分析和系統(tǒng)論證，嚴(yán)禁進(jìn)行一刀切，從而有效提升城市改造的科學(xué)合理性。

四、總結(jié)

綜上所述，“三舊改造”作為廣東省特有的一項(xiàng)城市改造措施，在推動(dòng)城市空間的重構(gòu)，提升城市土地資源利用率方面發(fā)揮著非常重要的作用。但“三舊改造”在實(shí)際實(shí)踐過(guò)程中依然存在一定的問(wèn)題，因此有必要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討分析，這對(duì)于推動(dòng)廣東省城市改造順利穩(wěn)定發(fā)展具有重要的影響意義。