試論我國地方環境立法的困境

李海霞 張熙

關鍵詞立法法 環境立法 地方特色

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《立法法》進行修正，修正后的《立法法》第72條、第82條賦予設區的市、自治州等對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規和地方政府規章的權力。到2018年9月，我國地方立法主體增加到354個，包括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市。地方環境立法權主體的增加對于提高地方環境治理制度化、法治化水平，推進依法治國具有里程碑意義。但是隨著地方環境立法的數量激增，也出現了一些問題，需要予以認真分析。

一、新增地方環境立法權主體在環境立法方面存在立法盲目性、無序性

獲得地方立法權后的新增環境立法權主體立法熱情高漲，盲目追求立法速度和法規的數量。自2015年3月15日《立法、法》（2015）實施至2017年12月31日，全國473個“地方環境立法權主體”共制定和修改地方性法規、地方政府規章、經濟特區法規、自治條例和單行條例等法律文件1042部。雖然環境立法數量較大，但是缺乏科學合理的規劃和論證，沒有根據當下地方經濟發展和環境治理的特點有計劃性的安排立法進程，呈現盲目追趕的局面，最終導致地方環境立法缺乏全局性安排。實踐中甚至有的地方對還不具備立法條件的事項列入立法計劃，后面又因條件不成熟將正在進行中的立法程序擱置，浪費了立法資源，更沒有取得良好的立法效果。有的地方沒有充分考慮環境立法的時效性、針對性、操作性單純為了立法而立法，最后將立法變成了完成任務的應景型立法。最后，立法追趕帶來的直接問題是一些地方沒有進行充分的調研和論證，沒有綜合考慮立法中所涉及的各方主體的利益，沒有對地方的區域性特色進行深入的分析和思考導致法規的適用性仍然停留在上位法的層面，對法律適用中面臨的新問題沒有作出回應，最終使地方立法流于形式。

二、新增地方環境立法權主體的環境立法主要表現為執行性立法

四年多來，設區的市、自治州各地方新增地方立法主體充分結合本地特點和治理的現實需要在《立法法》授權的范圍內，制定了大量的地方性法規，對地方經濟、文化和環境的發展起到了積極的促進作用。根據《立法法》第72條的規定，新增地方立法主體立法權限的內容包括“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”。同時根據位法法》第73條的規定，新增立法主體可以進行執行性立法和創制性立法。但是從各地方新增環境立法權主體的立法情況來看，在環境保護方面地方性法規數量增長迅速，立法內容包括飲用水水源保護、機動車排氣污染防治、森林防火、城鎮綠化、市容和環境衛生管理等方面的立法。從立法類型上看，地方環境立法中執行性立法較多，創新性立法較少。所謂執行性立法是指為了執行法律和行政法規的規定，根據本地地方經濟、社會、環境以及區域特點作出的具體規定，這是一種建立在上位法基礎之上的立法，立法難度相對創制性立法較小，因為有上位法作為參照范本同時又能參照其他地方法規，該類立法容易照葫蘆畫瓢。例如，《日照市飲用水水源保護條例》《白貢市集中式飲用水水源保護條例》《駐馬店市飲用水水源保護條例》均是以執行《水法》《水污染防治法》等上位法為目的設立。《玉溪市森林防火條例》《煙臺市森林防火條例》也是對《森林法》《森林防火條例》的執行性立法，在篇章結構，體例內容一點承擔沿襲上位法。

三、新增地方環境立法權主體的環境立法體系結構、條文內容與上位法和其他地方性法規重復過多

與上位法相比較來看，無論是在法規的體系結構還是在條文內容上地方環境立法與上位法重復較多，甚至有的地方立法中直接照搬上位法條文，尤其在法律責任部分直接照搬上位法條款的內容。在多部地方性環境立法中更是比比皆是，根據《行政處罰法》以及其他相關法律法規，地方性法規和地方政府規章可設定的行政處罰措施包括申誡罰、財產罰、能力罰。但是從地方環境立法的情況來看，當前大多數地方性環境法規法律責任部分主要是以罰款為主的財產罰，對能力罰作出規定的法規較少，更沒有根據地方環境治理的需要和區域特色創制性的提出經濟處罰、司法處罰等多樣性手段。例如，《玉溪市森林防火條例》第四章法律責任部分一共有六條，從法律責任的類型上看，其中五條均為罰款處罰;從法律責任的依據來看，均是根據《森林防火條例》《云南省森林防火條例》等上位法予以規定;從法律責任設定的處罰事項看，對條例中的禁止性事項作出了相應的處罰。

除了法律責任部分設定方式單一之外，地方環境立法具體事項上操作性、指引性不強，甚至在地方法規制定后仍然需要通過制定相對應的實施辦法來予以明確，使得地方立法對地方環境監管與治理的指導價值嚴重降低。另外，相同類型的地方立法方面，各地之間的條文內容相互“借鑒”過多，例如《玉溪市森林防火條例》第十八條就較多的借鑒了姻臺市森林防火條例》第十二條的表述，在該條款中使用的“生物阻隔網絡”“航空滅火”“飛機臨時停機坪”等語詞均來源于《煙臺市森林防火條例》。另外，從相同類型的條例來看無論是從法規文本的結構、還是具體條文的規定相似和一致的地方比較多。地方環境立法主體不論是出于盲目追趕的需要還是出于降低立法風險的考慮，立法過程中無視地方性更強調與上位法的一致性，照抄照搬或重復上位法不僅浪費了立法資源，也使中央與地方立法從層層遞進的上下級關系演變為內容相似的平面關系，在某種程度上反倒會抵消中央立法的效力。由于地方環境立法對地方環境治理的特點未能深入分析并在立法上作出一定創新，不能與時俱進，立法中缺乏地方環境治理和環境監管的全局性和長遠觀念，最終導致地方環境立法的全局性和前瞻性不足，同時由于缺乏新的法律規制手段，對環境治理和監管的指引大大削弱。

四、新增地方環境立法權主體的環境立法中地方特色體現不足，缺乏創新性

地方立法的主要任務是解決當地問題，尤其是解決中央立法不能解決、沒有解決或不便解決的問題。地方立法的重要特征之一是具有鮮明的地方特色。不同的自然條件、人文狀況決定了不同地區的地方立法應當立足于地方特色并適應本地需要，解決本地問題。在地方環境立法中體現特色和創新務必需要對地方政治、經濟、社會、文化、生態、風俗、民情等進行充分的調研，并在立法中結合區域特色回應地方治理的需要，通過制度化的手段解決本地方突出的亟待解決而上位法沒有立法或者不宜通過立法解決的問題。例如，《玉溪市飛井水庫飲用水水源保護條例》（草案）中根據該水庫的特點，創新性的將尚未劃入保護區且不適宜劃入保護區保護的清水河作為“補償性水源保護”就是結合了地方實際和飲用水水源管理的特點獨創性條款，對于解決地方獨特性問題具有重要作用。由于創制性立法并沒有上位法的參照，是一個“從無到有”的過程，不同于執行性立法是一個“從有到優”的過程，在《玉溪市森林防火條例》草案形成的過程中，根據當地森林防火的實踐將長期行之有效的森林防火“網格化”機制寫入條例，由于沒有可供參照的體例結構、條文內容，在立法中對立法者的立法能力、立法技術的要求明顯高于執行性立法，針對該條在條例形成的過程中對語言表述等進行了反復的論證和修改，從簡改到繁，有從繁改到減，最終在頒布實施的條例中第二十二條表述為：“市、縣（區）人民政府按照屬地原則劃定森林防火責任區，確定責任單位和責任人，實行森林防火網格化管理。”由于創制性立法的較高要求直接導致了環境立法中創制性立法的數量較少。而創新性不足的直接弊病是現有地方環境立法呈現了千人一面的局面，各地立法呈現趨同化。

五、新增地方環境立法權主體的環境立法中公民參與度不高、參與的方式單一

地方法規的制定過程離不開公民的參與，因為這是民意基礎在立法中最基本的體現，而立法過程中公民參與的程度是檢驗法律民意基礎的重要指標。然而公民在地方環境立法中參與的廣度不足、反饋機制匱乏、參與方式單一，最終使得公民在地方環境立法中的參與某種程度上虛置，往往流于形式，通過召開聽證會、論證會邀請社會各方參與，雖然形式上公開征求了公民意見，但實質上有時可能會變成各個部門利益在立法上的較量，參與的部門往往立足于自身的管理和利益驅動提出意見。普通民眾的參與由于既缺乏環境專業知識又缺乏法律專業知識根本不能充分的表達意見，尤其在聽證會和論證會的時間極為有限的情況下，參會公民往往只能就法律草案發表意見，因此立法聽證會上也經常出現公民代表的意見就是“沒有意見”。更不用提有的地方竟然會出現專門參與立法聽證會的職業聽證公民，公民在地方立法中的參與越發限于形式的表征意義，而難以做到全面、客觀對立法草案發表意見。如此一來，公民基于殘缺的認識參與立法，難免會與立法期待不相符，不僅會浪費立法資源，同時對于公民參與立法的質量也難免會有所折扣。普通民眾代表基本無法提出建設性的意見和建議，不能真正的反映民意，立法中公眾參與的民眾代表性和價值大大降低。

地方環境立法對于提高我國的生態治理水平、鞏固、提煉生態文明建設活動成果，建設美麗中國、生態中國具有重要意義，通過對當前地方環境立法的困境分析有助于進一步認識我國當前地方立法中的不足，為今后地方環境立法的完善奠定基礎。