政府職能視角下中國行政區劃變革動力研究

張婷

[摘 要]長期以來，行政區劃作為一種政治管理工具存在，對政治發展和政治治理產生重要影響。改革開放以來，中國的行政區劃變革幅度較大，呈現多種規律，值得人們探索其背后變革的動力。如今，中國政府正在努力探索轉變政府職能方向，在該背景下，分析探究行政區劃變革的動力具有研究意義。通過研究發現，政府職能轉變影響行政區劃變革方向，即不同時期的行政區劃變革的動力，取決于同時期政府職能的側重點。行政區劃本身就是政府執政的工具，幫助實現政府執政目標，受到政府職能的影響。

[關鍵詞]行政區劃;政府職能;變革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.20.094

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）20-0-03

1? ? ?研究背景、基本概念及問題提出

1.1? ?研究背景

改革開放后，中國行政區劃變革進行得如火如荼，具體實踐形式主要表現在以下幾個方面。一是取消地區一級行政區劃，漸進推行市管縣制度，以發揮城市帶動農村經濟發展的作用，實現城鄉共同繁榮。二是整縣改市模式基本代替切塊設市模式，即將達到標準的鎮改為市（切塊設市）、把符合條件的縣撤縣設市（整縣改市），從城市型行政建制轉變成一種廣域型行政建制。三是叫停和凍結整縣改市模式，轉為撤縣設區和省縣直轄模式，以提高城市化水平，促進經濟發展。四是撤并鄉鎮，設法解決鄉鎮機構臃腫問題，減少財政開支。五是設立不同類型的經濟特區，如20世紀80年代設立的5個沿海經濟特區以及各類享受國家特定優惠政策的開發區。六是構建國家公園體制并進行試點，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。七是在邊疆地區設立新的行政建制，在三沙、羅布泊、玉麥等邊緣地區設立行政特區，促進國家功能分區戰略實施。八是行政區域地名更名與命名，更加貼近當代社會。這些行政區劃變革的種種現象，值得人們探索其背后的變革動力因素。

當前行政區劃變革研究大多集中在變革統計和歸納、變革過程與歷史細節、變革問題與對策等方面，歸納整理歷次變革行為，分析變革背后的原因、問題及對策，具有較強的實踐性和應用性，為之后研究奠定了堅實基礎。對于行政區劃變革原因，從相關文獻中可以發現，大多數的研究者都從管理學或者政治學領域出發，以研究其結構、特性和變化趨勢，或者從經濟學角度出發，如制度變遷視角。但在現代社會，人們追求的是服務型政府，強調服務的導向作用，行政區劃也呈現出一定的變革特征。

1.2? ?基本概念

1.2.1? ?行政區劃

行政區劃的綜合性較強，我國研究行政區劃的相關學者，可以分為3種比較明顯的路徑，具體內容如下。一是以周振鶴為代表的行政區劃歷史沿革的研究視角。他們認為這是現代社會出現的一個名稱。一個國家為了方便有效管理，采取層層劃分的方式，將領土劃分為有層級的區域，劃分后的區域就是行政區域，簡稱行政區或者政區。以往對于行政區劃的定義指劃分行政區域的過程和行為兩個方面，但在近年來，出現了行政區劃的概念，并漸漸取代了行政區域這個名稱。二是以浦善新和其他負責行政區劃管理的民政部相關官員為代表的問題、對策的研究視角。他們認為一個國家對領土區域進行劃分就是行政區劃。具體來說，國家在遵循相關法律法規的基礎上，按照政治統治和社會管理的現實需求，依據經濟發展、公眾利益、歷史文化、社會風俗、地理位置、人口分布和民族情況等因素，將國家領土劃分為層級分明、形狀各異、大小不一的小區域，形成系統科學的行政區域體系，同時在這些行政區域設置地方權力機關和行政機關，形成國家行政管理網絡，確定居民的社會生活和社會交往的空間定位。三是以劉君德和其學生范今朝等為代表的經濟發展與城市化的研究視角。他們認為“行政區劃”的概念不是一成不變的，而是處在動態發展狀態。這是因為，在不同歷史階段，國家存在不同的政治統治需求和社會管理需求，在此影響下，將國家領土劃分為層級分明、形狀各異、大小不一的小區域，其中，這一劃分過程就是“行政區劃”，由此可知，行政區劃不是一個靜止不變的概念。本文主要采用第二種方式進行研究。

1.2.2? ?行政區劃變革

行政區劃變革指行政區劃內各個要素變化與發展。例如，調整行政區劃的層級關系、撤銷或并組舊的行政區劃、設立新的行政區劃、改變行政區劃的隸屬關系、調整行政區劃的管理機構和管理人員等方面的變化，這些變化都屬于行政區劃變革。學者劉君德通過分析歷次行政區劃變革，重點研究關鍵要素的變化，將其歸納為5個方面：政區等級層次的變更、政區范圍的調整、政區邊界線的變化、政區行政中心的更換、政區名稱的更改。學者范今朝根據行政區劃的詳細內容，將行政區劃變革分為6個方面：行政建制變更、政區隸屬關系變更、政區等級層次變更、政區邊際線變化、政區行政機關駐地變更以及政區名稱的更換。同時，他還指出行政區劃變革時，往往會牽涉這6類中的某一項或者幾項內容。由此可知，行政區劃變革內涵豐富，涉及行政區域各要素的變化調整，主要包括行政建制變更、政區層級和隸屬關系變化、政區范圍和邊界線調整、政區行政機關及駐地變換以及政區名稱更改等5個方面的內容。沿用學者葉林的觀點，行政區劃變革最關鍵的是行政建制的變更。總而言之，行政區劃變革是一個內涵豐富的概念，具有研究探索價值。

1.2.3? ?政府職能

一般來說，政府職能指導行政機構開展管理活動，為行政機構的管理活動確立了基本方向，提供了主要內容。具體來說，政府職能是政府全部管理活動的關鍵，為政府治理確立基本方向、明確基本任務、提供基本方式和規定作用范圍。政府職能在不同歷史階段具有不同的重心定位，是處于動態調整的過程。由此可知，政府職能是一個歷史范疇。政府職能也是一個抽象概念，即排除了不同時代、社會形態、國家和政治制度等政府的不同特征，是抽象概括古今中外全部國家和不同類型政府的職能。

1.3? ?問題提出

本質上來說，政府開展的一切活動都是為了履行職能、實現行政目標。一個國家對于政府職能的定義和相關制度安排，在一定程度上決定了該國家對政府機構、政府體制和政府行政管理的總體規劃。行政區劃作為政府管理活動的重要組成部分，受政府職能重心的影響。目前，我國行政區劃變革的焦點在于簡政放權，建立扁平化結構和對基層政府放權，改革的主要路徑是省直管縣，這些改革風向都與我國政府職能向服務型轉變息息相關，使行政區劃變革研究成為熱門內容。基于此，本文從政府職能的視角，探討了行政區劃變革動力。

2? ? ?行政區劃變革的特征

我國行政區劃具有國家權力與責任自上而下配置的特點，在廣袤復雜的地理環境、民族特色鮮明的人文環境、歷史悠久的大一統文化以及中國特色社會主義制度背景下形成，具有獨一無二的特色。在我國，中央政府是國家權力的中心，自上而下地劃分權力和責任，不同層級的政區擁有不同的權力和責任，一般是中央按照省、市、縣、鄉的行政層級從大到小依次劃分。處于上述環境中，行政區劃具有自上而下的特征，表現為以下3個方面：一是中央和上級政府決定行政區劃變革的方向和內容;二是行政區劃內的行政機關需向同級權力和上級政府負責;三是不同層級行政區劃的行政機關具有不同的行政、立法等權限。

學者劉君德通過分析歷代行政區劃的演變，歸納出以下4個主要規律和特點：①行政區劃劃分的數量越來越多，幅員越來越小;②作為基層行政區域的縣最穩定;③行政區劃的層級由二級制和多級制演變到三級制;④行政區劃的政區治所位于該轄區交通便利之處。從古至今，我國的行政區劃一直處在動態調整過程中，且變化較大，但變革在總體上減少了行政區劃的層級和數量，因此根據我國國情，相關部門設立了民族區域自治和特別行政區制度。中國行政區劃變革并非一場穩定的變革活動，行政區劃由政府根據執政目標和社會環境做出理性選擇。簡單來說，即行政區劃在制度上表現為政府在特定的執政目標下，政府職能相應地有所側重，行政區劃變革受其影響。政府履行好職能可以有效維護領土安全、提供高質量的公共產品和公共服務以及治理市場失靈等，是政府主體偏好與現實環境博弈的產物。基于此，行政區劃變革需要隨著政府職能轉變而變化。

3? ? ?行政區劃與政府職能的關系

從上文可知，行政區劃變革具有多樣性的特征，在政府職能轉變下，顯現出相應的特征。由此可知，行政區劃變革和政府職能轉變存在內在邏輯關系，具體表現如下。

3.1? ?政府職能轉變推動行政區劃變革

通過分析我國歷次行政區劃變革可知，政府職能轉變是政府活動的變化開端，推動了行政區劃變革。隨著社會主義市場經濟的發展，我國政府逐漸意識到市場主體在資源配置中的作用，開始由劃槳人向掌舵人轉型，朝著服務型政府前進。隨著機構改革的深入，行政區劃也進行相應調整，層級設計和機構設置越來越科學化，與現代社會的發展更加匹配。在不同歷史階段，政府職能重心存在明顯差異，如果把同時期的政府職能重心和行政區劃變革目標進行比較（表1），能夠發現二者之間存在相似性。

從表1可知，從改革開放到21世紀初期，政府職能重心一直是推動經濟發展，其他的政府活動都是主動或者被動地服務于經濟發展。在這個環境中，行政區劃也是為了經濟發展而變革，與政府職能重心一致。改革開放以來，我國一直追求社會主義市場經濟建設，同時期國家進行的行政區劃變革充斥著濃郁的經濟色彩，服務、服從于國家經濟發展，其中，經濟發展是行政區劃變革的指導理念。例如，海南省和重慶直轄市的設立與城市型政區的擴張等行政區劃變革行為，都明顯體現出該時期加強經濟發展的目標。20世紀80年代以來，中國在行政區劃上的變革主要體現在省級行政區劃調整方面，在強經濟的發展目標下，先后設立了海南省和重慶直轄市。為推進海南經濟特區建設設立海南省，為配合三峽工程和“西部大開發”設立重慶直轄市，這兩個新的省級政區都服務、服從于國家經濟發展，帶有強烈的經濟色彩。現階段，政府職能重心趨向于公共服務導向，與研究相對應的實踐層面中也相應體現出服務意識，如在大都市區進行的行政區劃變革，帶著濃烈的強服務色彩。進一步來說，現代國家追求高質量、高效率、低成本的行政管理模式，在公共服務和政府執政過程中趨于追求服務理念。

3.2? ?行政區劃變革服務于政府職能履行

一般來說，無論是在哪個時期、哪個國家，也無論是哪種政治制度，政府的一切活動都是為了有效履行政府職能和實現執政目標。對于任何國家來說，都是建立在一定面積的領土上，且該領土范圍內生活著一定數量的居民，而中央政府就是在這樣的環境中行使公共權力。由此可知，政府職能的有效履行和執政目標的實現，關鍵在于公共權力能否覆蓋到全部領域及能否讓生活領土范圍內的居民享受到政府服務。出于這樣的考慮，國家一般將廣袤的領土劃分為若干層次和不同類型的行政區域，這一過程就是行政區劃。從上述內容可知，行政區劃在本質上是為了履行政府職能和實現執政目標，表現在一定國土領域內的空間投影。綜上所述，政府職能深深影響行政區劃變革，對行政區劃的變革與完善，都是出于有效履行政府職能和實現執政目標，是政府管理活動的一項基本手段。在不同時期、不同國家、不同政治體制，行政區劃變革的原因與政府職能重心息息相關，呈現出階段性的相似特征，并非偶然性，而是在理論上存在必然性。

4? ? ?政府職能轉變是行政區劃變革的動力

根據前文分析的政府職能與行政區劃內在關系的分析可知，行政區劃作為政權建設的基礎，變革的動力是政府自身職能的轉變。換句話說，行政區劃變革的動力，取決于政府職能轉變，政府職能在不同時期下具有不同的定位和相應配套的制度，而行政區劃變革則一如既往地服務、服從于政府職能，表現出不同的形式。從行政區劃服務、服從于政府職能履行的基本論斷出發，聯系現階段各級政府的職能重心，即定位于強服務導向可以發現，行政區劃變革的基本導向也是強服務導向，需要進行動態調整。在古代社會，任何重要政治活動都以能否穩固政治統治為主要決策依據，在這樣的政治環境中，行政區劃自然是為了維護政治統治，而不是為了履行政府的公共服務職能，其設置與調整都受當時政治重心影響。隨著人類文明程度的提高、社會生產力的發展和社會生活的復雜化等，當國家進入近現代社會后，政府的服務職能開始引起社會大眾的注意并得到重視。目前，各級政府都在進行變革，政府更多承擔公共服務職責，政府職能重心向服務型政府傾斜。在建設服務型政府下，行政區劃變革需要進行相應調整，注重社會管理和公共服務。綜合來看，隨著政府向服務型政府轉變，在實施行政區劃變革時，服務型的特點日益凸顯。作為中央政府對地方各級政府實施控制的基本手段的行政區劃，強化公共服務的職能更能彰顯國家治理的現代化，提高公共服務的滿意度。

5? ? ?結 語

行政區劃作為國家結構形式在國家領土范圍內的空間投影，支撐著整個國家的基本形態，發揮著不可替代的作用。從古至今，中國的行政區劃都充斥著濃烈的“人為”色彩，發揮著維護政治穩定的作用。改革開放以來，政府職能重心發生了轉變，行政區劃的色彩也發生了改變，其改革趨勢是適應政府職能轉變。中國行政區劃變革隨著政府職能的轉變而呈現出不同的發展狀態，當然行政區劃變革也受其他因素的影響，如自然地理條件、傳統文化、經濟活動等，本文主要探討政府職能對行政區劃的影響。

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[收稿日期]2020-09-09·