論治理有效的“三治結合”鄉村治理體系的完善

卿紅

關鍵詞鄉村善治 “三治結合” 合力效應

新時代鄉村內外部環境發生了新的變化，鄉村社會各種矛盾凸顯，如何實現鄉村社會的有效治理成為亟待完成的課題，也是攻克國家治理能力現代化的難題所在。黨的十九屆四中全會要求健全黨組織領導的自治、法治、德治（以下簡稱“三治”）相結合的城鄉基層治理體系，為以制度建設構建鄉村社會治理新格局把航定向。面對復雜的鄉村治理難題，要以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，用“三治結合”的綜合成本達成最佳的鄉村善治效果，鄉村的有效治理是以“三治”為主要治理手段的有機結合。

一、鄉村治理有效面臨的困境和挑戰

鄉村治理有效是構建國家現代治理體系的基礎，鄉村治理的好壞決定著我國經濟社會的穩定、發展和繁榮。沒有有效的鄉村治理，各項政策就難以落實，各項措施就難以推進，就難以實現農業強，農村美，農民富。黨的十九大鄉村振興戰略提出了“治理有效”的標準，給我國鄉村治理提出了更高要求，但由于新時代我國鄉村社會矛盾沖突加劇，各地發展不平衡不充分，我國鄉村治理有效面臨諸多困境和挑戰。

（一）鄉村治理的內容過于寬泛且復雜

由于我國鄉村面積廣、人口多，鄉村治理過程極其復雜，治理所涉及的事務包括與村民日常生活緊密相聯的物質生活和精神文化生活。一是鄉村治理的范圍更加寬泛。在新的歷史條件下，農村基層黨組織和村委會等不僅要宣傳貫徹落實黨和國家的政策，還要參與鄉村的政治、經濟、社會、文化、生態等各方面的發展建設，任務更加繁重。二是鄉村治理關系更加復雜。隨著鄉村社會結構的不斷變化，鄉鎮政府職能也發生了轉變，基層政府有責任向鄉村社會提供公共服務產品，還要調處化解不同利益主體問的矛盾糾紛，政府無法事無巨細地控制所有事情。基層政府與村民自治組織雙方治理觀點不相同、治理職責不明確，在治理過程中就會出現“踢皮球”等推諉現象。此外在“家天下”的傳統治理模式下，宗族與家族勢力有時還會影響村民自治的正常開展。

（二）鄉村治理的多元主體作用發揮不夠

鄉村治理需要多元主體“心往一處想、勁往一處使”共同發力，但多年以來我國鄉村社會各類治理主體的積極主動作用發揮不夠。一是一些地方鄉鎮政府職能越位、缺位和錯位。為農村社會提供相應的公共服務產品和維護鄉村的穩定和諧是基層鄉鎮政府的主要職責，但事實上基層鄉鎮政府承擔了太多的管理職能，鄉村干部的素質和能力也還有待提高。同時由于鄉鎮政府財力不夠強大，不能提供更多的公共服務產品供給，鄉村善治的經濟支撐不足。二是村黨組織和村委會的鄉村治理關鍵作用發揮不夠。村級組織在鄉村治理中肩負著重要的組織領導職責，直接主導鄉村治理的方向。但在有些農村依然存在村黨組織班子不強、隊伍不優，軟弱渙散的現實情況;有的地方村民委員會常年不工作，形同虛設，自治能力不強。三是農村社會組織發育比較滯后、組織化程度低、發展不健全。農村常住人口中留守兒童、婦女和老年人占了絕大部分，70%以上的農村青壯勞力背井離鄉，外出打工創業，新型職業農民培養需要加強。

（三）鄉村治理的方式方法亟待與時俱進

傳統的“鄉政村治”模式在一定時期內推動了鄉村社會的發展，為實施鄉村善治奠定了一定的基礎。由于過去的鄉村治理路徑依賴，鄉村治理方式方法需要與時俱進：一是多元主體協商共治的需要。隨著我國城鎮化建設的不斷加快，鄉村出現了各種不同的利益主體，鄉村矛盾也日趨復雜，需要對原有的鄉村治理結構體系進行重新調整，主要是要強調多元主體對鄉村事務的協商合作共治，從政府主導的單向管理逐漸轉變為多元主體合作參與、雙向互動的治理格局。二是重塑社會資本的要求。農村社會資本是鄉村治理的經濟基礎，伴隨農村社會流動與鄉村人口外遷，鄉村社會儲藏的社會資本存量逐漸減少，村民在鄉村公共事務中的合作能力也相應減弱，導致鄉村治理低水平運轉，這是當前造成鄉村治理困境的一個重要原因。三是遵循國家治理政治倫理的需要。鄉村治理作為國家治理的組成部分，必須遵守國家統一的法律制度和政治原則，目前鄉村治理片面強調社會效果，卻忽視甚至違背國家法制。一些基層組織奉行“擺平就是水平、搞定就是穩定、無事就是本事”，很多地方基層干部認為只要能解決問題，就可以放棄原則。而少數農民為了謀求私利，不顧國家、集體的公共利益，以充當“釘子戶”“上訪戶”為榮。

二、“三治結合”的治理有效性分析

鄉村自治、法治、德治可能單獨在某個時期的一定條件下實現有效的治理，但各自為陣不僅增加鄉村治理成本，還可能導致治理效果穩定性不強，只有“三治結合”才能助力鄉村振興，達到善治最佳效果。

（一）“三治結合”的合力治理效應

村民自治是基層群眾性自治組織的一種民主集體行為，能夠體現村民的現代公民意識。鄉村法治是一種制度約束和法律保障，制約著基層政府、村委會和村民三者的行為，同時也維護三者的合法權益。德治通過道德行為規范約束鄉村民眾的行為，是一種不正式的制度約束。“三治結合”體現了內外合一、剛柔并舉的現代治理理念，它賦予了村民極大限度的民主權限，保障了鄉村公正和諧的社會秩序，營造了鄉風淳厚樸實的鄰里關系。“三治結合”不是自治、法治、德治的簡單相加，而是一種“你我交織在一起”的相互交融、滲透關系，從而產生合力治理效應。恩格斯曾在《致約·布洛赫》一文中深刻揭示了歷史合力論的演進規律：在歷史的創造過程中有無數互相交錯的力量，社會發展是由“各種因素”在特殊條件下“交互作用”最終形成“合力”導致的。在大力推進鄉村振興的新時代，要充分認識和運用“歷史合力論”的內在規律，匯聚鄉村自治、法治和德治的向心凝聚力，讓三者呈現出交融、滲透與演化的發展態勢，結合為具有鮮明價值導向的強大合力，推動鄉村治理體系的有效構建。

（二）“三治結合”是鄉村社會治理有效的最佳途徑

改革開放以來，經濟社會的不斷變遷導致了鄉村社會結構的深刻變化，各自為陣的鄉村治理模式己達不到原有的規范協調和約束作用。一是單純的村民自治是有局限性的。鄉村自治水平和能力具有差異性，有些村民自治能力較弱或參與不足;有時自治權被濫用，如“村霸”等黑惡勢力在鄉里橫行;同時村民自治沒有強制性，并非所有村民都自愿服從村規民約，此時自治就失靈，需要聯合其他方式共同治理恢復秩序。二是單一的鄉村法治存在高成本和治理真空。法治包含較高的法律制度安排和執行成本，同時法治要維護和實現的是最廣大人民的利益，如何保護和滿足少數人的合理訴求是法治要解決的難題;法治還具有一定的滯后性，法律修改完善的速度落后于社會發展的速度，就會出現法律制度真空。三是純粹的德治也有無法克服的局限性。每個人的道德素質參差不齊，不能保證德治標準的統一實效性;同時道德是一種不具有強制力的軟約束，難以保證鄉村社會的長治久安。而法治的規范強制性功能可以彌補自治、德治的強制性不足問題，德治潤物無聲的低成本功能可以彌補法治高成本、滯后性問題;自治靈活的民主協商功能可以彌補法治彈性不足、德治規則性不強的問題。所以將“三治結合”才能充分發揮各自優勢，克服其他治理方式的缺陷，從而提高鄉村治理能力，為鄉村振興夯實治理基礎。