“大棚房”治理的公共政策實踐思考

摘要 “大棚房”專項整治是治理農(nóng)地非農(nóng)化的重要舉措，實踐中取得了突出效果，但在治理過程中也出現(xiàn)了不同的政策實踐偏移，表現(xiàn)在治理過程“一刀切”;治理政策邊界模糊;部門政策缺乏協(xié)同;政策時效與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實際需求存在制度性非匹配;運動式治理的短期性和事后性。針對以上政策實踐問題，提出以下思考：一是上級政府公共政策的傳遞與基層政府的政策實踐需保持一定彈性;二是提高公共事務(wù)治理中的部門政策協(xié)同性，促進行政執(zhí)法合理有效;三是公共政策的制定需兼顧前瞻性、規(guī)范性、時效性，穩(wěn)定相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的心理預(yù)期。

關(guān)鍵詞 “大棚房”;專項整治;公共政策;城鄉(xiāng)融合

中圖分類號 F325 ?文獻標(biāo)識碼 A ?文章編號 0517-6611（2020）21-0261-02

Abstract The special rectification of “greenhouse house” is an important measure to control the nonagricultural use of agricultural land. It has achieved outstanding results in practice， but there are also different policy practice deviations in the process of governance， which are manifested in the “one size fits all” of the governance process; the blurring of the boundaries of the governance policy; the lack of coordination of the departmental policies; the institutional mismatch between the policy timeliness and the actual needs of the agricultural business entities; the shortterm， and expost of campaignstyled governance. In response to the above policy practice issues， the article proposes the following considerations： First， the transfer of public policies of higherlevel governments and the transmission of public policies of higherlevel governments and the policy practice of grassroots governments need to maintain a certain degree of flexibility; second， to improve the coordination of departmental policies in the governance of public affairs and promote administrative law enforcement reasonably and effectively; third， the formulation of public policies needs to take into account forwardlooking， normative， and timeliness， and stabilize the psychological expectations of relevant agricultural business entities.

Key words Greenhouse house;Special rectification;Public policy;Urbanrural integration

基金項目 北京哲學(xué)社科基金項目（18GLC075）;北京市農(nóng)委項目（1083252001/031）;北京市教工委項目（SM201910020004）。

作者簡介 王軍強（1982—），男，山西運城人，副教授，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展及公共管理研究。

收稿日期 2020-04-13;修回日期 2020-05-08

習(xí)近平總書記強調(diào)，要像保護大熊貓一樣保護耕地。但近年來，一些工商企業(yè)、個人及組織借發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)園區(qū)之名，違法違規(guī)占用耕地甚至永久基本農(nóng)田建設(shè)“大棚房”;其本質(zhì)是改變土地性質(zhì)和用途、改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，就是觸碰耕地保護紅線和農(nóng)地非農(nóng)化[1]。為落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格土地用途管制，2018年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定在全國開展“大棚房”問題專項整治行動。自2018年9月以來，各級政府對我國部分地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各類“大棚房”問題進行集中整治，截至2019年3月，全國共排查發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題16.8萬個左右，涉及占用耕地8 666.67 hm2[2]。保護耕地、防止農(nóng)地非農(nóng)化是此次專項治理的關(guān)鍵要義，對于違規(guī)建設(shè)應(yīng)堅決予以拆除和整治復(fù)耕，但由于基層政府對相關(guān)政策不熟悉、政策執(zhí)行簡單化、事前的政策支持與指導(dǎo)不夠等原因也帶來了各類整治“誤傷”，公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)了不同的實踐偏移。

1 “大棚房”治理政策實踐問題

1.1 治理過程存在“一刀切”傾向

在公共政策執(zhí)行中，“一刀切”指的是為了達成某種政策效果而采用的相對單一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或/和方式[3]。政策執(zhí)行過程的“一刀切”對基層政府而言可以免除“后顧之憂”，但執(zhí)行效果卻可能帶來政策的偏差執(zhí)行，這在“大棚房”專項整治的體現(xiàn)尤為明顯。據(jù)筆者調(diào)查，某種植蘑菇大棚的農(nóng)戶因運輸工具所需道路寬度超過政策標(biāo)準(zhǔn)2 cm即被認為不合格而被強制拆除;在“大棚房”整治關(guān)鍵時期，某基層國土部門的執(zhí)法人員帶著尺子丈量耳房附屬房屋面積，并對超出部分進行“切割式”拆除，但這樣的拆除實際相當(dāng)于農(nóng)戶的重新建設(shè)，而成本誰來負擔(dān)、誰應(yīng)負擔(dān)也未可知。又如一個戶外親子互動體驗田園，沒有破壞土地，里面種的全是季節(jié)性農(nóng)林作物，周邊只是用木樁和竹子以及廢棄的輪胎等環(huán)保材料來制作的圍欄，也被列入整治拆除范圍[4]。在專項整治中，部分地區(qū)甚至直接“暫停對設(shè)施農(nóng)業(yè)項目用地備案工作”[5]。綜上，“大棚房”整治過程存在“一刀切”傾向，表面是政策的剛性執(zhí)行，但實際卻陷入了“饅頭要比蒸籠大”的行政痼疾。

1.2 治理政策邊界模糊

2014年12月《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（簡稱127號文）對設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)配套設(shè)施、附屬設(shè)施只是統(tǒng)而概之，多種類的附屬設(shè)施配套設(shè)施，各自的面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求如何，通知中沒有涉及[6]。在治理“大棚房”過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植管理部門表示“對非農(nóng)的要堅決果斷拆除，對直接或間接服務(wù)于農(nóng)業(yè)，要采取分類處置的辦法，要逐個甄別，認真研究”，這里的“服務(wù)于農(nóng)業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)存在政策邊界模糊問題，如北京的洼里·鄉(xiāng)居樓等典型休閑農(nóng)莊，其功能主要是農(nóng)事教育、戶外拓展、鄉(xiāng)土文化傳承及特色農(nóng)產(chǎn)品等，而這些功能實際都是農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)的體現(xiàn)，但也因“存在非農(nóng)設(shè)施占用耕地問題”而被整體拆除。2015年底國辦印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確提出要“推進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合”，而農(nóng)業(yè)三產(chǎn)要融合必然會涉及各類農(nóng)業(yè)建設(shè)用地問題，在此情勢下，促進農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合與農(nóng)業(yè)用地政策的有效銜接至關(guān)重要，若政策銜接不暢、邊界模糊，則對政府的政策制定、社會資本及農(nóng)戶發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的信心都將帶來不利影響。

1.3 部門政策缺乏協(xié)同

“大棚房”問題涉及國土、農(nóng)業(yè)、自然資源等不同政府部門，而不同部門間在“大棚房”治理中又存在職責(zé)交叉、邊界不清等問題。對于大棚種植戶，農(nóng)業(yè)部門主要重視對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金補助、政策支持等，對農(nóng)業(yè)園區(qū)大棚內(nèi)用地情況沒有監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)法權(quán);原國土資源部門土地執(zhí)法日常巡查沒有覆蓋到大棚內(nèi)，未及時發(fā)現(xiàn)制止違法改變設(shè)施用地用途的行為。即便發(fā)現(xiàn)了棚內(nèi)問題，一定程度上也存在查處不嚴現(xiàn)象，拆除沒收流于形式，或以罰代法，沒有實質(zhì)性解決設(shè)施農(nóng)用地改變用途問題[7]。因此，對于“大棚房”的治理如果部門間缺少政策效用協(xié)調(diào)機制，各政策制定部門只偏重于本部門的某一功能出臺政策則無法形成政策協(xié)同合力。

1.4 政策時效與設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實際需求存在制度性非匹配

“大棚房”整治的主要對象包括農(nóng)業(yè)園區(qū)和設(shè)施農(nóng)業(yè)種植戶。關(guān)于農(nóng)業(yè)園區(qū)中的果庫、道路等附屬設(shè)施用地，現(xiàn)行規(guī)定最多不得超過0.667 hm2，這與大型農(nóng)業(yè)園區(qū)的實際需求明顯不符[7-8]。而整治設(shè)施農(nóng)業(yè)種植戶的主要問題是其大棚附屬看護房超標(biāo)。國土部127號文規(guī)定了“育種育苗場所、簡易的生產(chǎn)看護房（單層，小于15 m2）用地”限制，但一位被拆除超標(biāo)看護房的農(nóng)戶表示：“在大棚看護房吃、住，天天往家跑也不現(xiàn)實”，可見，政策標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶的實際需求不相符，出現(xiàn)農(nóng)戶對看護房的鄉(xiāng)土理解與政府對看護房政策規(guī)定的認知背反。實踐中，無論是投資周期長、回報慢的農(nóng)業(yè)園區(qū)還是普通農(nóng)戶所發(fā)展的大棚果蔬，要發(fā)展都可能無法完全滿足現(xiàn)行的園區(qū)或設(shè)施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，反映政策時效與設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實際需求存在制度性非匹配。

1.5 運動式治理的短期性和事后性

自“大棚房”專項整治以來，各級政府都“倍感壓力”，地方政府治理行動的工作部署也多采用“嚴控時間節(jié)點”“臺賬化管理”“不等不靠強力推進”等反映運動式治理特征的強力行政指令，這些指令具有“短平快”的特點，但在治理過程中，由于下級執(zhí)法機構(gòu)與上級部門存在經(jīng)濟依附、晉升依附和人身關(guān)系依附，因此在執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法機構(gòu)更為迫切地追求執(zhí)法效率和成效，很容易放松執(zhí)法規(guī)范化的要求[8]。進而可能表現(xiàn)出工作簡單化、整治擴大化的行政傾向。在各地對“大棚房”“有效治理”的同時，值得反思的是，一些休閑農(nóng)莊為何違規(guī)經(jīng)營長達十多年而未引起政府重視，事實上早在2006年就有“大棚房”違建者反映“如果違法，為什么不早拆，非要等快竣工時才動手”[9]的詰問。以運動式治理的方式治理“大棚房”問題，一方面在短期回應(yīng)了社會公共利益訴求，但另一方面也應(yīng)看到這些社會問題在出現(xiàn)之初相關(guān)政府部門在監(jiān)管上的集體缺位。

2 “大棚房”治理政策實踐反思

2.1 公共政策傳遞與基層政府實踐需保持一定彈性

“大棚房”專項整治行動對于調(diào)動基層各類行政資源并快速完成工作目標(biāo)具有動員快、效率高的優(yōu)勢，但政策實踐中自上而下的壓力型體制對一線政府工作人員形成較大壓力，在基層政府“上面千條線，下面一根針”的工作常態(tài)下，治理手段難免出現(xiàn)不考慮實際、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行刻板化、選擇性整改等問題。因此，在政府專項整治政策執(zhí)行過程中，要強化以人民為中心的理念，在工作思路、工作方法、工作技巧上要強化分類、差異、主次、合理性等包容性因素，對確實違規(guī)在農(nóng)業(yè)用地上進行“類小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)的“大棚房”要堅決進行拆除，但對農(nóng)業(yè)三產(chǎn)融合等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的非農(nóng)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要在充分調(diào)研基礎(chǔ)上進行政策標(biāo)準(zhǔn)更新，防止出現(xiàn)政策執(zhí)行簡單化、“一刀切”、選擇性執(zhí)行等行政“窠臼”。

2.2 提高公共事務(wù)治理中的部門政策協(xié)同性，促進行政執(zhí)法合理有效

“大棚房”專項整治涉及多個部門，不同部門由于職責(zé)交叉與部門利益最大化傾向常無法實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。因此，要進一步完善行政機構(gòu)改革，將涉及職責(zé)交叉部分事項盡可能歸并特定部門;確需部門協(xié)調(diào)的，應(yīng)在公共事務(wù)發(fā)展初始階段就建立多部門聯(lián)合工作與部門政策協(xié)調(diào)機制。如在“大棚房”問題中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)業(yè)、展銷、旅游等復(fù)合功能的一二三產(chǎn)業(yè)融合項目等制定具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或建設(shè)指引。自然資源部門從國土空間規(guī)劃、用途管制、用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等方面及時研究支持政策[10-11]。此外，部門間的協(xié)調(diào)工作要建立“高位推動”機制，防止聯(lián)而未動。

2.3 公共政策的制定需兼顧前瞻性、規(guī)范性、時效性，穩(wěn)定相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體預(yù)期

任何政策都無法做到盡善盡美，都可能存在不同的制度漏洞，但政策的制定出臺要盡可能在深入調(diào)研、借鑒國內(nèi)外相關(guān)政策發(fā)展基礎(chǔ)上進行實際制定。首先要考慮政策前瞻性。針對特定社會事務(wù)的公共政策需考慮其未來發(fā)展趨勢、可能面臨的內(nèi)外部條件變化、政策負效應(yīng)的規(guī)避預(yù)防和糾正機制等，尤其要尊重社會事務(wù)發(fā)展的規(guī)律。其次，政策制定要考慮規(guī)范性。規(guī)范性即要為地方政府制定適合本地實際政策提供指導(dǎo)框架，提高地方政府對上級政策解讀的準(zhǔn)確性，如相關(guān)部門應(yīng)對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地做進一步的細分，將普通糧食生產(chǎn)和觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等用途的設(shè)施用地加以區(qū)分，設(shè)置不同的設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)[12]。最后，公共政策在制定過程中要增強對社會公共事務(wù)發(fā)展趨向的研判，及時回應(yīng)社會事務(wù)發(fā)展中新出現(xiàn)的各類問題，尋求公眾對政策需求與政策供給的“最大公約數(shù)”。

3 結(jié)語

對于“大棚房”問題，一些研究認為“大棚房”是開發(fā)商、農(nóng)民和業(yè)主的利益同盟使然[7]，但筆者認為“大棚房”問題的誘因歸根結(jié)底是城鄉(xiāng)要素流動不暢的結(jié)果。對“大棚房”治理的公共政策實踐反思不僅包括“大棚房”農(nóng)地非農(nóng)化使用等表面問題，更應(yīng)深思的是如何進一步縮小城鄉(xiāng)收入差距、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益等城鄉(xiāng)融合的制度改革。

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