監察法規的性質、地位及其法治化

秦前紅 石澤華

(武漢大學 法學院，湖北武漢 430072)

持續深化國家監察體制改革、推進反腐敗工作法治化規范化，要求“健全完善配套法規，制定同監察法配套的法律法規，形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系”(1)《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調 持續深化國家監察體制改革 推進反腐敗工作法治化規范化》，載《人民日報》2018年12月15日。。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》(以下稱作本次《決定》或者本次授權“決定”)，明確國家監察委員會有權“根據憲法和法律，制定監察法規”。監察法規在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程中能夠發揮何種功能與作用？其制定應當遵循何種價值追求和目標導向？監察法規的法律性質幾何？其在我國法律體系之中處于何種地位、具備何種效力？本次《決定》針對監察法規規定的程序要求和監督模式，能否切實將其納入法治軌道？本文將重點考察以上問題，以期對于深化國家監察體制改革、推動監察法學理論發展有所裨益。

一、監察法規的性質、作用與目標

2018年3月以來，中央紀委國家監委以“國監發”名義已經制發了多份規范性文件。有學者指出，“在制定監察法規方面，實踐已經比理論先行一步了。”(2)李紅勃：《監察法規的法律地位及其規范體系》，載《現代法學》2019年第5期。監察法規作為一種法規范形式具有哪些性質及特征？其是否具備實踐合理性和現實意義？如何從源頭出發明確其制定應當遵循的價值目標？

(一)監察法規的性質及特征

本質而言，監察法規是特定機構制定的在全國范圍內監察領域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規范形式。這至少包含四重特征，分述如下：

首先，監察法規是“法規”，不是“(狹義)法律”。這里的“法規”，是在我國立法層面區別于狹義法律的一種專門的法規范形式或者說載體。針對立法機關與其他機關在立法上的權限分配問題，不同的憲法體制可能有不同的解答，1982年《憲法》則確立了我國當前“國家立法權”之下多種(廣義)立法權并行的立法權限配置格局：在我國，國務院可以制定“行政法規”，國家軍事委員會可以制定“軍事法規”，最高人民檢察院及最高人民法院可以出臺“司法解釋”；但是，根據《憲法》第 58 條和《立法法》第7條的規定，只有全國人大及其常委會才能行使“國家立法權”，即，只有最高國家權力機關和它的常設機關制定的法律，才能稱作狹義法律(congress law)，后者根據制定主體不同還區分為“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。監察法規不是全國人大及其常委會制定的法規范，從法規范形式來看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法規。

其次，監察法規是具有“普遍拘束力”的法規。在德國，奧托·邁耶(Otto Mayer)的依法律行政原理影響極為深遠，其主張國家必須“依法律而治”，各類國家機構皆須受法律拘束，在此基礎上，應當以“普遍拘束力”作為判斷法律事項的標準，進而推得依法律行政的三項子原則：法律的法規創造力原則、法律優越原則和法律保留原則。(3)參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局2015年版，第89頁。其中，法律的法規創造力原則認為，法規(Rechtssatz)是“由一般性標準顯示構成要件，對符合構成要件的所有人就什么是法所作的規定”，合憲性法律的關鍵特征即在法規中宣告拘束的能力，由此一切法規均應由法律來創造。(4)參見王貴松：《論法律的法規創造力》，載《中國法學》2017年第1期。據此觀點，非經法律不得創造法規(法律事項)，普遍拘束力乃是法律區別于其他法規范的關鍵特征。不過，關于法律的法規創造力原則在我國的適用，相關理論和實務爭議還比較大，其中一個主要的膠著點就是國務院是否具有職權立法權，本文對此不作展開。應該說，從我國憲制架構層面來解讀狹義法律與法規之間的界限可知，我國憲法并沒有采納嚴格意義上的法律的法規創造力原則，也并沒有在法規制定的層面采納全面法律保留原則。也就是說，我國現行立法體制之下，亦即，有的法規范并非法律，仍可稱其為“一般性規范”。從監察法規來講，作為面向不特定多數人之規范性文件，它并不限于指向公民和監察內部的狹隘拘束力，而是進一步意味著對其他國家機構的“普遍拘束力”。(5)參見秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期。監察法規的這種拘束力，還意味著，關于某個具體事項，只要存在合憲合法的監察法規，即須以其作為執法、裁判依據而不得選擇性適用，同時排斥了司法機關的直接審查。

再次，監察法規是關于“監察事項”的法規。從規范內容層面看，監察法規應當也只得針對監察領域有關事項作出規定，由此顯著區別于行政法規、軍事法規等在其他特定領域內適用的法規。所謂監察領域有關事項，主要指的是與監察主體、監察實體和監察程序等有關的事項。其中，監察主體有關事項主要包括監察組織、監察官等，監察實體有關事項主要包括監察監督、監察調查、監察處置等實體方面的職責分工和權限范圍等，監察程序有關事項主要包括監督程序、問題線索管理和處置程序、立案程序、調查程序、處置程序等。與此同時，監察法規規定的有關事項，不得觸及監察立法的保留事項，例如監察對象范圍、監察留置等。

最后，監察法規是在“全國范圍”施行適用的法規。作為“中央一級國家機構”的國家監察委員會所制定的法規，監察法規通常情況下在全國范圍內生效施行，由此顯著區別于地方性法規等僅在本地域內施行適用的法規；監察法規在民族自治地區、特別行政區和經濟特區等地區，存在適用特殊性。結合我國《憲法》《立法法》有關規定，民族自治地方的人民代表大會(主要指自治區、自治州和自治縣的人民代表大會)可以制定“自治法規”(自治條例和單行條例)；經濟特區所在地之人大及其常委會(主要指經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會)可以制定“經濟特區法規”。監察法規與地方性法規、自治法規和經濟特區法規的關系問題，尤其是自治法規、經濟特區法規能否對其作變通規定，值得進一步討論。

(二)監察法規的功能作用

在我國全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的進程中，監察法規具有哪些功能與作用？從功能主義視角來看，監察法規的實踐合理性和現實意義，回答了其存在何以必要的問題。

首先，監察法規豐富和發展了中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是歷史的、具體的，在不同的歷史時代和文化背景下有著豐富而特殊的內涵。改革開放以來，我國各項事業穩步發展、步入法制化軌道，目前基本形成了以憲法為“統帥”，以法律為“主干”，以行政法規、地方性法規為“重要組成部分”，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個“法律部門”組成的中國特色社會主義法律體系。伴隨著國家監察體制改革逐步深入，尤其是2018年《憲法修正案》和《監察法》正式通過施行，我國憲制結構層面發生了重大變革，中國特色社會主義法律體系也在層次結構、表現形式和內容要素等方面面臨著更新。這主要表現在新增了一個法律部門：監察法。在這個以《監察法》為中心的監察法部門和監察法規范體系中，監察法律是關鍵與核心，監察法規是不可或缺的重要內容；同時延伸關涉至監察規范性文件，以及與監察有關的黨內法規、黨內規范性文件等。作為監察法律的下位規范和監察法規范體系不可或缺的重要內容，監察法規豐富和發展了中國特色社會主義法律體系，并在此過程中成為中國特色社會主義法律體系的“重要組成部分”。

其次，監察法規是監察法律和相關法律實施的重要方式。一方面，人大立法的制定效率和現實資源等是有限的，“將與監察委員會運行相關的所有事項皆交由全國人大及其常委會進行立法是不現實的”(6)林珊珊：《監察法規的制定與地位》，載《學習時報》2019年10月30日。。另一方面，《監察法》《公職人員政務處分法》和《監察官法》等監察法律很難預設全部法律情景并作整全規定，由此需要通過監察法規予以細化執行和補充漏洞，否則便可能造成實踐的困擾，甚至透支法律權威。(7)參見秦前紅：《監察法理解和適用的若干難點問題》，載《人民法治》2018年Z1期。。現行《監察法》一定程度上已經吸收并踐行了此種立法理念，(8)宏觀而論，其通過9章69條對監察體制各個板塊皆已大致觸及，并對它們作出了高度概括規定；微觀而論，有關監察組織、監察職責、監察范圍、管轄制度、監察權限、監察程序、國際合作、監督機制、法律責任等之具體條款，一定程度上還比較簡約。為了推動《監察法》在全國范圍內的理解與適用，2018年3月《監察法》通過實施后，中央紀委國家監委業已陸續出臺一系列規范性文件，以此在法治化軌道上有序推進各項監察活動。總體來看，授予并規范監察機關法規制定權，在法律實施層面具有以下益處：第一，一定程度上可以填補監察法律的立法漏洞和空白，避免立法過于簡約帶來的具體因應性不足；第二，可以為監察法法律的實施提供必要的試錯空間，避免立法過于細化或者過于原則而對法律權威產生的不利影響；第三，還能夠進一步確保國家監察權在法治軌道上有序行使，通過更大范圍內統一監察執法力度，從而實現“同案同果”、貫徹平等原則。(9)參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。與此同時，監察法規還有利于推動監察法律與其他相關法律之間的銜接協調。有學者提出，為了配合監察法的實施，現有260多部法律中需要修改的相關法律有160多部，高達三分之二。(10)參見徐浩程：《馬懷德：配合監察法需修訂現有三分之二法律》，載《廉政瞭望(上半月)》2018年第11期。能否實現監察法律與其他國家法律之間的有序銜接，是持續深化國家監察體制改革的重要方向，監察法規將在其中發揮中流砥柱的作用。

最后，監察法規是紀檢監察領域黨規國法銜接協調的重要橋梁。我國黨內監督與國家監察的“內在一致性”(11)“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。”李建國：《關于〈中華人民共和國監察法(草案)〉的說明——二○一八年三月十三日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《人民日報》2018年3月14日。，決定了在深化國家監察體制改革的過程中，必須認真關注紀檢和監察之間何以相融共通的問題。監察法規可以其較低之位階實現對“黨內法規同國家法律的銜接和協調”命題的具體回應，形成二者互通互補的有序格局。這主要表現在以下方面：一是組織設置的銜接協調，二是黨內監督執紀全覆蓋和公職人員監察全覆蓋的銜接協調，三是優化配置的銜接協調，四是紀檢監察工作程序及與其他機關工作程序的銜接協調，五是黨委領導、人大監督、各機構相互制約與紀檢監察機關內部監督等的銜接協調，六是權利救濟機制的銜接協調，等等。值得注意的是，監委與紀委合署辦公，并不當然意味著二者在工作規則及實施程序上的完全混同。有學者指出，從制定依據、制定職權、文件內容等來看，中央紀委國家監委以“國監發”名義印發的規范性文件，顯然不屬于黨內法規或者黨內規范性文件。(12)參見蘇紹龍：《論黨內法規的制定主體》，載《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第5期。這種理解符合對黨內法規等概念的基本認知。不容置喙，黨內法規與國家法律在黨內法治和國家法治進程中的作用是高度一致乃至相互滲透的，(13)參見朱程斌、李龍：《黨內法規地位的法治辨析——從規范的角度分析》，載《理論月刊》2018年第1期。亦有學者進一步主張通過黨內法規實現所謂“政治機關”之法治化的路徑。(14)參見朱程斌、李龍：《新時代的國家監察委：通過黨內法規的政治機關法治化路徑初探》，載《廣西社會科學》2018年第3期。但是，二者之合理關系仍應是：黨內紀檢規范與國家監察規范分別在不同路徑中各自延展，同時形成相互補充、相輔相成的動態關聯。(15)參見李紅勃：《監察法規的法律地位及其規范體系》，載《現代法學》2019年第5期。

(三)制定監察法規的價值目標

本輪國家監察體制改革的制度目標，包括構建“集中統一、權威高效”的中國特色國家監察體制，踐行“監察系統一體化”的監察系統組織原則。它們體現了本輪改革對強化反腐職能和監察效能的高度重視，同時也是本次修憲的重要意圖之一。國家監察委員會作為最高監察機關，有賴于通過監察法規“履行領導地方各級監察委員會工作的職責”，這正是“集中統一、權威高效”和“監察系統一體化”的集中體現。與此同時，這并不意味著對“客觀公正”理念和“依法獨立行使監察權”原則的摒棄。

所謂“集中統一、權威高效”的中國特色國家監察體制，實質上蘊含著“效率與公正兼顧”的價值理念。綜觀《監察法》的整體架構和條文內容，其依次規定了九大原則，(16)參見姜明安：《論監察法的立法目的與基本原則》，載《行政法學研究》2018年第4期。歸納來看，貫穿立法始終的指導思想或者說立法目的，則是相互關聯、不可分割的兩個方面：一是構建“集中統一、權威高效”的反腐敗體制、機制，二是規范反腐敗機構及其工作人員履行監察職責和行使監察權力的行為。其中，前者為反腐效能提供法律支撐，后者為合法權益提供法律保障。應該說，這兩大理念不僅是《監察法》的指導思想和立法目的，也是其他監察法律和監察法規的指導思想和立法目的。所謂“公正”，既不是“絕對平等”，也不是“個人判斷”，它強調作為實在法的監察法律和監察法規中應當蘊含著的一種“公平正義”的價值意蘊，它必須是傳統道德、社會觀念和未來期盼等諸多因素的最大公約數，由此呈現為一種應然判斷標準、理想社會狀態和根本價值追求。所謂“效率與公正兼顧”，也并不意味著“效率”和“公正”二者處于界限森嚴、非此即彼的互斥狀態，而是指在面對不同時機和對象時必須合理適度地處理好二者之間的耦合性和張力，因時制宜、因地制宜，在兩種價值要素之間形成良性互動的動態平衡格局。

所謂“監察一體化”的監察組織運作原則，實質上蘊含著“人大制度之下監察系統一體化與監察官獨立辦案相結合”的價值理念。從系統內部組織運作來看，我國不同層級的審判機關之間是“監督”關系，而不同層級的監察機關之間則是與檢察系統相似的“領導”關系。參考檢察系統，建國以來其外部領導體制經歷了反復與發展的曲折路線，以現行《憲法》和《人民檢察院組織法》有關規定為框架，當前我國確立了人大制度之下的檢察系統一體化原則與檢察官獨立辦案相結合的格局。為什么在堅持檢察系統一體化原則的基礎上，要著重強調檢察官獨立辦案原則呢？這是因為，一方面，檢察系統一體化原則強化了檢察內部管理、提升了檢察效能；另一方面，“司法的親歷性特點、辦案責任制以及理性謙抑理念，也要求尊重檢察官辦案之實質獨立性，避免承辦檢察官淪為檢察長、檢察委員會或者其所屬部門的‘代理人’。”(17)秦前紅、石澤華：《新時代法律監督理念：邏輯展開與內涵闡釋》，載《國家檢察官學院學報》2019年第6期。研究對象轉至監察系統，總體來看，該原則至少包含以下五重意蘊：第一，監察機關由權力機關產生、對其負責、受其監督；第二，各級監察機關自身是一個不可分割的整體；第三，上下級監察機關之間實行上命下從關系、國家監察委員會是國家監察機關；第四，實行主任與監察委員會相結合的內部領導體制；第五，實行監察官獨立辦案。總之，監察機關在制定監察法規的過程中，尤其是在制定“為履行領導地方各級監察委員會工作的職責”的事項時，必須將監察系統一體化原則與監察官獨立辦案原則加以科學結合，綜合考慮我國憲制背景及制度需要，進而在二者之間恰當地選擇最優平衡點，如此才能有序推進反腐敗工作良善運行。

二、監察法規的法律地位

監察法規的法律地位問題，旨在研究它在我國法律體系中處于何種地位。對此，可以比較它與不同性質及地位的各類規范性文件之間的位階關系，同時明確它們相互之間的銜接協調機制。據此，一方面可在中國特色社會主義法律體系框架下形成并完善監察法規范體系，另一方面亦可確保我國法律實施秩序和諧穩定、諸類規范皆得完整統一正確實施。

(一)監察法規與狹義法律的關系

一般情況下，監察法規與狹義法律的位階關系，必須嚴格遵循“法律優越”原則。所謂“法律優越”，也稱“法律優位”，或稱“法律優先”，其基本含義是“不得違反法律、不與法律相抵觸”(18)王貴松：《論行政法上的法律優位》，載《法學評論》2019年第1期。。該原則意味著，任何事項只要存在法律，有關監察活動即只得嚴格依照法律規定而不得抵觸之。從制定主體來看，監察法規的制定主體是最高監察機關，監察法律的制定主體是最高國家權力機關及其常設機關。我國監察機關作為監察專責機關的憲法地位，從根本上就決定了監察法規與狹義法律之間的關系應當也只能是：第一，監察法規的內容不得抵觸監察法律的內容，包括監察法律的立法目的、法律原則和具體規則等；第二，監察法規的效力在位階上低于監察法律；第三，當二者在內容上存在不一致時，須以監察法律為準，同時啟動相關審查及修改程序。

對于立法保留事項，國家監察委員會能否基于全國人大及其常委會“授權”，并根據實際需要，對其中的部分事項先行制定監察法規？如果可以，便進一步引發關于“根據授權制定的監察法規”與“狹義法律”之間位階關系的探討。此種立法形式，我國《立法法》的表述是“授權立法”，也有學者稱其為“委任立法”(19)戚淵：《委任立法片論》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2005年第5期。。關于根據授權制定的監察法規的位階層次，存在三種可能情形：第一，“委托代理說”(20)這種觀點認為，受權機關“代理”授權機關制定的法規范文件，在位階上應當同授權機關根據法定職權制定的法規范文件相同。有關表述，參見周旺生：《立法論》，北京大學出版社1994年版，第395頁。主張，它與狹義法律具有相同的位階；第二，“新型規范說”(21)袁明圣：《授權立法的位階探析》，載《江西財經大學學報》2003年第3期。認為，它的位階處于狹義法律和其他監察法規之間；第三，“立法權轉移說”(22)張根大、方德明、祁九如：《立法學總論》，法律出版社1991年版，第217-218頁；陳伯禮：《授權立法的位階探討》，載《現代法學》1999年第6期；江國華、梅揚、曹榕：《授權立法決定的性質及其合憲性審查基準》，載《學習與實踐》2018年第5期。和“法律秩序統一說”(23)鄧世豹：《論授權立法的位階》，載《河北法學》2000年第5期；劉建華：《試評我國授權立法的位階》，載《天水行政學院學報》2002年第5期。則認為，它與其他監察法規具有相同的位階。一方面，國內法學界總體上更加傾向于“立法權轉移說”，(24)參見李步云、汪永清主編：《中國立法的基本理論和制度》，中國法制出版社1998年版，第308頁。其他主要國家行政機關根據授權制定的法文件，在位階上也低于議會制定的法律；另一方面，參考《立法法》第95條第2款(“根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決”)，又可推得，根據授權制定的監察法規與狹義法律之間，其實并不直接遵循“法律優越”原則。這充分說明，有必要根據《立法法》第8至12條之規定，對此進行嚴格控制。至于特別行政區基本法，結合我國《憲法》第31條關于特別行政區制度按照具體情況由全國人大以法律規定的表述，監察法規與其互不干擾。

(二)監察法規與其自身和既往行政監察法規的關系

1.監察法規與其自身。鑒于不同的監察法規皆由同一機關制定、具有同等位階、在規定范圍內各自施行，對此主要需考慮兩個問題。第一，在適用選擇方面，須遵循兩大原則：一是新法優于舊法原則，即新規定與舊規定不一致時，應當適用新規定；二是特別法優于一般法原則，即特別規定與一般規定不一致時，應當適用特別規定。第二，在沖突解決方面，當監察法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，應由國家監察委員會裁決。

2.監察法規與既往行政監察法規。本輪國家監察體制改革前，國務院、原監察部和地方各級行政監察部門，地方各級人大常委會、政府等機關，根據或參照《行政監察法》制定了一定數量的法規、規章和其他規范性文件。伴隨《行政監察法》的廢止，它們失去了最重要的上位法依據，但卻未經法定程序宣告廢止；同時，在新法尚未就同一事項作出規定之前，相關事項并不自動廢止。對于這些既往行政監察法規(還包括行政監察有關部門規章、地方性規章和其他規范性文件)，應當注意結合法規規章的立改廢釋程序，按照相應主體及程序要求予以科學全面審核清理，主體適格、程序適當、依法妥善處理。例如，根據規定，法規規章的制定、修改和廢止的決定主體應當是同一機關。但是，伴隨監察改革深入推進，尤其本次《憲法修正案》正式刪去了各級政府“監察”職權，存在一個疑問：針對前述規范性文件的審核清理，相關意見的審批以及決定作出主體，應當是制定原文件的行政機關，還是相應的監察機關？我們以為，從制發主體、文件性質等方面考慮，并結合原行政監察部門與現同級監察機關之間的非承繼性關系，制定原文件的行政機關應是合宜選項。

(三)監察法規與其他法規的關系

從法規范的表現形式來看，監察法規與其他法規皆屬法規，故而二者關系之考察，有賴于結合不同法規的“制發主體等級”和“具體表現形式”等要素予以區分研究。

1.在全國范圍內施行適用的法規。所謂全國范圍內施行適用，必須以特定中央一級國家機構制定為前提。根據《憲法》規定，這主要指國務院；《立法法》第103條還規定了中央軍事委員會；本次《決定》增設了國家監察委員會。它們各自對應“行政法規”、“軍事法規”和“監察法規”。

(1)監察法規與軍事法規。參考軍事法規與行政法規的關系，傳統觀點認為，基于相似的制發主體層級，二者具有同等位階，在各自的權限范圍內施行。不過，更深層來講，此種“井水不犯河水”之格局，更多或許基于二者具有相近的價值追求，同時軍事法規在拘束對象和規范內容等方面與行政法規交叉不大，由此二者沖突問題尚不突出。從軍事法規與監察法規的規范內容來看，《監察法》第68條：“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊開展監察工作，由中央軍事委員會根據本法制定具體規定。”一方面，前述規定意味著，有關監察工作的軍事法規不得抵觸《監察法》之規定；另一方面，從《立法法》第103條第3款“軍事法規、軍事規章在武裝力量內部實施”的規定來看，監察法規一般不適用于軍事有關監察工作。顯然，針對軍事法規設定合理恰當的監督及審查機制是必要的，(25)關于軍事立法有關審查之各國立法例及我國現狀，參見叢文勝、李敏：《論推進我國軍事立法的合憲性審查》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期。慮及軍事監察工作之特殊性，對此需求尤甚。

(2)監察法規與行政法規。未來監察法規是否具有與行政法規相同的位階，并在各自權限范圍內施行適用？一方面，如果二者確屬同等位階，盡管本次《憲法修正案》已經刪去《憲法》第89條和第107條中國務院和縣級以上地方各級人民政府此前行使的“監察”職權，故而二者各自有著幾乎完全不同的權限范圍，但是，實踐中仍然存在一個問題：如果二者確就同一事項作出不同規定，優先適用誰？這并不限于一個規范沖突和選擇適用的問題，其背后隱蘊的是一個價值衡量：在行政和監察兩種價值追求不完全重合的國家權力之間，是否存在以及如何解決二者在規范制定層面的沖突與張力？具體而言，國家治理主要是通過行政治理而實現的，后者可視作國家發展的“發動機”；與此同時，國家治理也需要監察治理，后者作為國家發展的“離合器”，通常情況下皆得與行政治理相輔相成、協調互補，以此確保國家發展的平穩起步和勻速增減，但在極少數特殊情況下，其也可能因行使不當或理念分歧而與行政治理之間摩擦系數過大，由此引致國家發展頓挫滯緩。另一方面，如果將監察法規之位階專門設定于行政法規與地方性法規之間，盡管一定程度可以避免許多問題，但是對于同級之制發主體和相似之效力范圍，如何才能確保理論推演之邏輯自洽，仍需深入研究、審慎決定。

我們以為，若是二者位階相同，至少應當結合以下兩套輔助機制：其一，采取“提出意見+異議裁決”的沖突解決機制。具體而言，先在國務院和國家監察委員會之間擇固定一方作為“意見提出方”(以國務院為宜)，若其主張適用對方法規，自無疑慮；若其主張適用己方法規，則有必要提請全國人大常委會裁決。其二，增設“準備案機制”。具體而言，國家監察委員會在制定監察法規時，須抄送國務院“使其知”，若國務院認為有關規定存在與行政法規不一致，且主張適用己方規定時，便可及時提請有權機關裁決，以此維系兩種法規之間的必要協調。總之，不論最終二者位階關系如何，必須結合一定的制度設計充分確保合力互補，即，不僅要在事后審查層面構建二者之沖突解決機制，還要在事前溝通層面構建二者之統籌協調機制。

2.在特定地區內施行適用的法規。對此，有必要結合“效力優先”與“適用優先”的性質區分來切入。效力優先即上位法優于下位法，不存在例外；部分位階較低之變通規定優于監察法規，屬于適用優先。(26)參見吳恩玉：《上下位法間的效力優先與適用優先——兼論自治法規、經濟特區法規和較大市法規的位階與適用》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2010年第6期。

(1)監察法規與地方性法規。根據《憲法》和《立法法》，特定級別人大及其常委會可以制定“地方性法規”。有學者提出，“在行政法規與地方性法規之間并不存在上下級的位階關系，而是屬于法律之下同等的規范性法律文件”(27)胡玉鴻：《試論法律位階劃分的標準——兼及行政法規與地方性法規之間的位階問題》，載《中國法學》2004年第3期。。應該說，在國務院民主正當性仍有質疑并作為最高權力機關之執行機關(28)參見王貴松：《論法律的法規創造力》，載《中國法學》2017年第1期。的背景下，此種觀點是有一定道理的；但是，結合我國國家結構形式并考慮國家法制統一性，應當認可《立法法》第88條第2款對此已作出之明確結論，即：行政法規在位階上高于地方性法規。參考前述條款，應當認為：地方性法規在位階上低于監察法規，應以“效力優先”為原則，不得與后者相抵觸。

(2)監察法規與自治法規、經濟特區法規。根據《憲法》《立法法》和《民族區域自治法》，民族自治地方的人民代表大會可以制定“自治條例和單行條例”，經濟特區所在地之人大及其常委會可以制定“經濟特區法規”。此二者面臨相似狀況，即須盡快考慮它們究竟能否依法或依決定對監察法規作出變通規定，如果可以，且具體變通符合要求，即應遵循“適用優先”原則而適用變通規定。具體而言，自治條例和單行條例如果能夠依循當地民族特點，在不違背監察法規之基本原則的前提下對其作變通規定，便需關注一個前提要求：有關變通不得涉及憲法、民族區域自治法、其他有關法律以及監察法規專門就民族自治地方所作之規定；與此同時，經濟特區法規如果能夠基于全國人大之專門授權對監察法規作變通規定，其在報送備案時，便應當說明對監察法規作出變通的情況。

(四)監察法規與法律解釋的關系

所謂法律解釋，是指解釋機關對法律文本含義的理解與說明，(29)參見張志銘：《法律解釋原理(上)》，載《國家檢察官學院學報》2007年第6期。具體又可區分有權解釋與無權解釋、制定者解釋與適用者解釋、對狹義法律的解釋與對其他法規范的解釋等不同類型。對于監察法規與法律解釋的關系，需要結合不同類型之法律解釋的性質及效力予以區分研究。

1.監察法規與立法解釋。根據《立法法》第45條，嚴格意義上的法律解釋，僅指狹義法律層面的制定者解釋，即最高國家權力機關對其自身制定的法律的解釋。(1)在位階上，監察法規低于立法解釋。根據《憲法》第67條第4項，全國人大常委會行使下列職權：“(四)解釋法律”；《立法法》第45條第1款則規定，“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會”。根據《立法法》第50條，全國人大常委會之法律解釋與其所解釋之法律具有同等位階。這意味著，第一，監察法規之位階低于立法解釋；第二，前述“法律優越”原則之推導結論，也適用于監察法規與立法解釋之關系。(2)在補充性規定上，二者具有不同的權限范圍。就立法解釋而言，從《立法法》第45條第2款(30)《立法法》第45條第2款規定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：(一)法律的規定需要進一步明確具體含義的；(二)法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。”來看，其除“進一步明確界限”外，還可作出補充性規定，即“法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的”。但是，基于修改權和解釋權之區分，此種解釋性的“補充”仍須基于一定限度，至少不得超出修改權之限度(31)《立法法》第7條第3款關于全國人大常委會對“基本法律”之修改，規定了以下三個要求：“全國人民代表大會閉會期間”“進行部分補充和修改”和“不得同該法律的基本原則相抵觸”。。就監察法規而言，其“補充”則限于“為履行領導地方各級監察委員會工作的職責需要制定監察法規的事項”。

2.監察法規與司法解釋。根據《立法法》《人民法院組織法》，我國司法解釋的主體是最高人民法院、最高人民檢察院。學界針對司法解釋的法律效力以及它與被解釋條款本身之間位階層次，主要有“類型化說”、“低于法律說”和“等同于行政法規說”等學說，各有其理由；此外，還有“效力模糊說”、“制定機關決定說”、“解釋對象決定說”等主張。(32)參見王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學》2016年第1期。假使說，單純考察制發主體層級，由于“兩高”及國家監委皆屬中央一級國家機構，司法解釋與監察法規應該具有同等位階；但是，進一步探究司法解釋的具體表現形式，可知對此還需區分處理：第一，如果司法解釋對法律文本作出的是嚴格意義上的“審判、檢察工作中具體應用法律的解釋”，即，主要采取文義解釋、當然解釋等解釋方法，或者僅在法律文本既定范圍內作執行性說明時，有關解釋尚不達“進一步明確界限或者作出補充性規定”之標準，亦無逾越或違背被解釋條款“目的、原則和原意”之虞，仍屬適用者解釋，而非制定者解釋，由此與所具體應用的法律條文具有同等位階，在位階上相較監察法規更高；第二，如果司法解釋不恰當地濫用擴大解釋、類推解釋等解釋方法，或者對法律文本作出了補充性、創制性說明時，便意味著其突破了“適用者解釋”原理，此時更應探討的是如何避免“以釋代法”現象。

3.監察法規與監察解釋。監察法規與監察解釋之關系，是學術探討較易忽略的問題。首先，從概念切入，所謂監察解釋，(廣義上講)指的是特定監察機關對監察法律、監察法規和監察規范性文件的解釋；嚴格意義上的監察解釋(狹義上講)，一般僅指國家監察委員會對監察法律的解釋，屬于適用者解釋。參考“司法解釋”的概念和《立法法》第104條之規定，所謂“監察解釋”，指的是：國家監察委員會作出的屬于監察工作中具體應用法律的解釋，且該解釋應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。其次，必須注意的是，目前來看，監察解釋尚不是有權解釋。一方面，監察解釋之存在本身是合理的，亦符合“適用者解釋”原理；另一方面，本次《決定》并未賦予國家監察委員會針對屬于監察工作中具體應用法律的問題進行解釋的權力。從規范內容的制定主體及其權限來看，前述規范性文件所涉及之事項，應當通過“立法解釋”或者“監察法規”予以規定。

在此基礎上，我們得以明確監察法規與狹義法律、各類法規、各類法律解釋等不同性質及地位的規范性文件之間的位階關系和銜接協調機制，據此不僅確立了監察法規的法律地位，還進一步形成了“(憲法→)監察法律→立法解釋→監察法規→監察解釋(→監察規范性文件)”的監察法規范體系。

三、監察法規的法治化路徑

本次《決定》針對監察法規規定的程序要求和監督模式，主要包括決定和發布程序、備案要求和撤銷機制等。為了在全面推進依法治國背景下將監察法規切實納入法治軌道，有必要在規范層面為其構建一套嚴密的法律規制體系。這至少包括主體、內容、程序和監督四個層面。

(一)監察法規的主體限定

監察法規之主體限定，旨在厘清何種級別和范圍的監察機關有權制定監察法規。一方面，必須將監察法規的制定主體嚴格限定于國家監察委員會；另一方面，基于我國《憲法》規定的政權組織形式和國家結構形式，有必要專門考慮“監察規章”和“監察規范性文件”等問題。

1.監察法規的制定主體，必須嚴格限定于作為中央一級國家機構的國家監察委員會。這是由監察法規的適用范圍和法律效力決定的。正如前述，全國范圍內施行和具有普遍拘束力，是監察法規的主要特征。監察立法的“依法規監察”原則要求，監察機關在作出減損權利或預設義務的具體監察行為時，必須以明確的行為規范為依據，而得為此法律依據者必須是法規(一般性規范)。(33)參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。據此，在監察立法領域，具有此種普遍拘束力的規范主要是指以下二類：一是全國人大及其常委會制定的與監察有關的法規范文件；二是國家監察委員會依照制定的合憲合法的監察法規。

2.監察規章本身并不具備憲制合理性，省級及以下監察機關和派駐機構(派出專員)皆不得制定監察規章。有論者結合本次修憲條款、立法效率原則，提出在《憲法》刪除國務院及地方政府監察職權的背景下，授予省級監察機關以規章制定權有其必要性和現實意義。(34)參見馮鐵拴：《國家監察立法體系化論析》，載《西南政法大學學報》2019年第1期。這種觀點有一定道理，但是，省級監察機關制定“監察規章”，無論是在憲制正當性上，還是在現實必要性上，都是值得商榷的。(35)結合國家公權自行擴張的天然屬性、國家監察權的中央事權屬性、監察一體化的組織目標和“全國一盤棋”的改革目標、同級黨政機關相對于本級監察機關的優勢地位、反腐地域差異的實際程度以及監察活動的實踐需求等多重因素，省級監察機關制定法規規章不僅與監察改革初衷不符，亦有違監察法治原理，甚或導致各個省份在監察工作上各自為政、各行其是的尷尬局面。參見秦前紅、石澤華：《論依法監察與監察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。無論是國家監察委員會的工作部門、派駐機構，還是各省、自治區、直轄市的監察委員會，都無權制定“監察規章”；舉重以明輕，地市級、區縣級監察委員會，以及地方各級監察委員會的工作部門、派駐機構，也都無權制定“監察規章”。值得注意的是，前述結論還隱含著法律法規不得授權相關主體制定“監察規章”之意，亦即，國家監察委員會、地方各級人大及其常委會也不得通過監察法規、地方性法規“授權”上述機構制定所謂“監察規章”。例如，國家監察委員會所屬工作部門、派駐機構便不得根據監察法規有關條款或者以“已經國家監察委員會批準”為由，以其自身名義發布所謂“監察規章”。

3.所謂監察規范性文件，是相對于監察立法而言的。其中，監察內部規范性文件，作為內部規則，并不普遍拘束廣大公民及其他機關；監察外部規范性文件，盡管面向不特定對象、可以反復適用，但仍不同于監察立法。總之，二者都不是監察法規，也不對其他國家機構產生必然拘束力。第一，盡管監察機關可以自由制定涉及公眾的規范，而且后者具有相對外部效力，(36)從行政法經驗來看，基于行政自我拘束和信賴利益保護原則，裁量基準之效力具有相對性，即對行政相對人具有相對外部效力，并在一般情況下可充當司法裁判的依據。參見戴建華：《裁量基準效力研究》，載《法學評論》2012年第2期；但若此種規范缺乏法律明確授權，則應否定其普遍拘束力。第二，在原則上，審判機關只能依據法律或者監察立法作出裁判，如果它沒有單獨依據法律或者監察法規裁判，“那么就必須達到該規范性文件對上位法的解釋是最正確的，或者對裁量權行使的指引是最合理的這樣一種標準。這才是與規范性文件地位相適應的尊重程度”(37)王留一：《論行政立法與行政規范性文件的區分標準》，載《政治與法律》2018年第6期。。第三，結合當前各省高院頻繁發布“司法解釋性的文件”的現象，有必要對所謂“規章性質的文件”展開進一步學理研究和實踐規制，同時，各級人大及其常委會應當高度重視對國家監委工作部門、派駐機構和地方各級監察機關制定規范性文件的活動開展必要監督，避免實踐中前述機構藉以此名義發布所謂“規章性質的文件”。

(二)監察法規的內容限定

監察法規之內容限定，旨在從監察立法權限分配層面出發，厘清哪些事項可以通過監察法規予以規定、哪些事項不得通過監察法規予以規定。對此，應當以“法律保留”原則為根本指導，進而認真區分監察法規和監察法律之間的界限。

1.監察立法的保留范圍。在監察立法活動中，參考《立法法》第8條的規定，至少以下10類事項只能制定法律：(1)關于各級監察委員會的產生、組織和職權的事項；(2)關于監察法在民族區域自治地區的特別適用的事項；(3)關于監察法與基層群眾自治制度的銜接的事項；(4)關于監察機關處置職權中的實體法相關事項，尤其涉及處理決定(例如政務處分決定、問責決定等)的事項；(5)關于留置措施的事項；(6)關于凍結、扣押、查封等措施的事項；(7)關于監察處置中對非國有財產是否屬于“違法取得的財產”和“涉嫌犯罪取得的財物”的認定方式及其具體處置辦法的事項；(8)關于反腐敗國際合作的事項；9.關于監察程序與訴訟程序銜接的事項；(10)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

2.監察職權立法的界限。針對非保留事項，監察機關在多大程度上可以自行立法？關于國家監察委員會能否直接依據憲法，從而在職權范圍內自行制定補充性或者創制性監察法規，很可能成為未來學界爭執的關鍵焦點。有學者從“行政機關缺乏民主正當性、且定位為立法機關的執行機關”出發，主張國務院只能在憲法規定的職權范圍內根據法律制定執行性行政法規，其如欲制定補充性、創制性行政法規，則必須基于法律的專門授權。(38)參見王貴松：《論法律的法規創造力》，載《中國法學》2017年第1期。若以此推導，即便針對非保留事項，監察機關之職權立法仍須限定在執行性的監察法規。前述主張對于維護我國人大制度和自上而下的法秩序具有重要價值，也符合我國立法配置長期遠景。短期來看，對于非法律保留的事項，由于我國憲法并未完全采納法律的法規創造力原則，故而，如果有關事項屬于監察機關的職權范圍，并且憲法已經明確規定監察機關有權制定監察法規，那么其可以在該范圍內制定補充性和創制性規范。所謂“憲法已經明確規定”，強調的是從監察法規制定權的概括性賦權來看，通過憲法的賦權和通過立法法、組織法等的賦權，是不同的。不同的賦權形式，不僅決定了監察法規在多大程度可以取得合法化地位，也在職權立法層面對監察法規作出內容限定。這意味著，第一，在《憲法》明確規定監察機關有權制定監察法規之前，監察機關之職權立法唯得在職權范圍內制定執行性規范；第二，在《憲法》對此已作明確規定之后，監察機關不僅不能在其職權范圍之外自行立法，而且不能在其職權范圍之外基于立法機關之授權而立法。

此外，一個實踐廣泛存在而理論關切不足的問題是：當法律已對保留事項第一次立法之后，是否可以對其制定實施細則(執行性規范)呢？應該說，我國《立法法》所禁止的是對保留事項的“第一次立法”，并未明確禁止對已經立法之保留事項制定實施細則。問題在于，如此顯然極易導致“法律授權規則的空洞化”，故而必須嚴格限定所謂實施細則的權限范圍，并對實施細則的授權立法作專門考慮。

(三)監察法規的程序規制

監察法規的制定程序是監察立法過程的核心內容，也是整個監察程序的重要組成部分。參考《行政法規制定程序條例》的結構內容，其涉及了立項、起草、審查、決定、公布、解釋等六項程序。本次《決定》僅規定了“公布后的三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案”，有必要規定體系化的程序規范。

1.引入必要的溝通與協商機制，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。監察法規制定過程中的公眾參與，不僅有利于在理論層面上夯實監察法規之合法性基礎，亦可在現實層面上指導建構監察法規的參與及監督機制。(39)參見楊解軍、張治宇：《論行政立法中的溝通與協商》，載《行政法學研究》2006年第3期。中央紀委國家監委此前制定的數份規范性文件，在公眾參與方面還有一定進步空間。這至少需要重點關注以下兩個環節：第一，公開征求意見。監察法規的起草階段，應當社會公布、公開征求意見，期限不少于30日；特殊情況下，在起草階段經國家監察委員會決定不公開的，在審查階段必須公開。(40)《行政法規制定程序條例》第13條第3款關于起草程序，規定行政法規的草案及其說明“應當”向社會公布、征求意見(但是經國務院決定不公布的除外)，且期限一般不少于30日；第20條第2款關于審查程序，規定行政法規的送審稿或者修改稿及其說明“可以”向社會公布、征求意見，且期限一般不少于30日。此外，在審查過程中，如發現未經公開征求意見(以及制定條件尚不成熟、各方爭議較大等情形)，即應緩辦或退回。第二，論證咨詢環節。在起草和審查階段，對于“涉及重大利益調整的事項”的，應當及時進行論證咨詢，例如座談會、論證會、聽證會、委托研究等。所謂“重大利益調整”，至少包括以下情況：第一，對于涉及社會公眾普遍關注的熱點難點問題和監察職權行使中可能存在的突出矛盾的情形；第二，規定了減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的事項；第三，對監察對象有重要影響的事項；等等。

2.監察法規的決定與公布程序。對此，至少需要關注以下兩個方面的問題：第一，監察法規的施行時間。對此，宜以“公布之日起施行”抑或“公布之日起30日后施行”為原則？參考《行政法規制定程序條例》第29條規定如下：“行政法規應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。”即，以后者為原則、以前者為例外，并列舉例外情形。我們認為，考慮到監察法規在實施對象上與法律同樣廣泛，在傳播速度上卻較諸法律稍顯延緩，為使監察對象及一般公眾廣泛知曉，宜以“公布之日起30日后施行”為原則。第二，監察法規的公布形式。比較來看，法律、行政法規、司法解釋等均以各自“公報”刊登之文本作為標準文本，并輔以在各自官方網站及全國性報紙刊載，不得未經公布而直接適用。國家監察委員會應當盡快創設專門的《國家監察委員會公報》，并以在該公報上刊登的監察法規文本為標準文本。監察法規公布之后，應及時在《國家監察委員會公報》、國家監察委員會官方網站和全國性報紙上刊載，及時匯編出版監察法規的國家正式版本。此外，在決定與公布程序中，監察法規須經多大范圍之會議審議，其公布是否須經國家監委主任簽署，如何統一登記和印發編號，等等問題，也待明確。

3.明確監察法規解釋的主體、程序及其要求。結合前述監察法規與監察解釋之關系探討，嚴格意義上講，監察解釋和監察法規解釋是不同的，其中，前者屬于適用者解釋，后者則同時具備適用者解釋和制定者解釋的雙重屬性。基于制定者和適用者的不同身份，監察法規解釋可以區分為兩類：狹義上的監察法規解釋，是指國家監察委員會作為制定者對監察法規作出的解釋，包括兩種情形：一是進一步明確界限(監察法規的規定需要進一步明確具體含義的)，二是作出補充性規定(監察法規制定后出現新的情況，需要明確適用監察法規依據的)；在廣義上，這還進一步包括對監察法規的具體應用解釋(屬于監察工作中具體應用監察法規的問題)。在解釋的主體和啟動程序方面，對比《行政法規制定程序條例》可知，行政法規的具體應用解釋，系由“省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構”向“國務院法制機構”請求解釋，后者作出研究答復，其中涉及重大問題的，須先報國務院同意；至于行政法規的進一步明確界限和補充性規定，則須由“國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府”向“國務院”提出解釋要求。但是，這種將具體應用解釋權分攤至國務院法制機構的制度設計，更多基于行政效能考量，并考慮行政機關職能復雜、行政機構規模較大等因素。對比來看，監察機關職能較顯單一，國家監察委員會法規室與國務院司法部(法制辦)之間規模差異較大，國家監察委員會所屬部門、派駐機構等并未內設法制機構。因此，在主體和啟動上這兩種解釋沒有必要完全“涇渭分明”。有鑒于此，盡管監察法規解釋仍存在兩種不同的類型區分，但是在解釋的主體和啟動方面，有關條款可直接規定如下：國家監察委員會各部門和省、自治區、直轄市監察委員會可以向國家監察委員會提出監察法規解釋要求；對屬于行政工作中具體應用監察法規的問題，參照前款程序。

4.盡快制定《監察法規制定程序條例》。為了規范監察法規制定程序、保證監察法規質量，國家監察委員會有必要盡快制定《監察法規制定程序條例》。該條例至少需要規定以下內容：一是該條例的制定目的、依據和原則；二是監察法規的名稱和形式要求；三是監察法規的立項程序及其要求；四是監察法規的起草、審查、決定和公布及其要求；五是監察法規的解釋主體、程序及其要求；六是監察法規的備案程序及其要求；七是監察法規的修改、廢止程序，清理程序，以及如何“在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用監察法規”，等等。此外，還需盡快督促各省級人大常委會對報送備案的監察規范性文件制定適當的審查程序，已經制定有關文件的，應當及時修改并增加關于監察規范性文件的規定。

(四)監察法規的監督機制

針對監察法規的監督機制問題，本次《決定》規定的備案要求和撤銷機制尚不完善，有必要參考《立法法》中行政法規有關規定，盡快構建和完善對監察法規的監督體系。基于人大在我國多元審查機制中具有主導性地位，(41)參見秦前紅、李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導性》，載《政法論叢》2018年第3期。并且監察法規之審查尚不涉及上級審查和司法審查，本文主要從全國人大及其常委會之合憲性審查和備案審查工作切入展開討論，其中兼顧討論其他相關問題。

1.監察法規的審查啟動。根據《立法法》規定，全國人大常委會的審查主要有三種啟動程序：經書面提出審查要求，經書面提出審查建議，以及有關專門委員會和常務委員會工作機構對報送的監察法規進行主動審查。實踐來看，前兩種啟動程序實踐效果有待加強。為了充分發揮我國合憲性審查制度的制度優勢、化制度優勢為治理效能，有必要正式激活并合理運用我國《立法法》規定的國務院、最高人民檢察院和省級人大常委等主體關于監察法規的合憲、合法性審查要求權，以此一方面確保監察法規與行政法規、地方性法規等之間的協調統一，解決未來行政法規與監察法規之間沖突或較頻繁、地方性法規在位階上可能低于監察法規等問題；另一方面充分發揮法律監督機關在監督監察機關法律實施層面的應有功效。在審查要求提請主體中應當依法規范并督促落實國家監察委員會在監察法規制定和實施過程中的監督保證作用，在人大審查“主導性”與自我審查“自治性”之間把握好平衡點。

2.監察法規的審查過程。(1)參考《立法法》第100條第1款，建議規定如下：首先，全國人大專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中，認為監察法規同憲法或者法律相抵觸的，可以向國家監察委員會提出書面審查意見、研究意見，也可以由憲法和法律委員會與有關專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求國家監察委員會到會說明情況，再向國家監察委員會提出書面審查意見；第二，對于書面審查意見，國家監察委員會應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人大憲法和法律委員會及有關專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。(42)《立法法》第100條規定：“制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。”(其中“法律委員會”現已改為“憲法和法律委員會”)(2)為國家監察委員會提供一定的自我調適和修正空間。一方面，參考《立法法》第100條第2款，全國人大憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常委會工作機構向國家監察委員會提出審查意見、研究意見時，國家監察委員會可以按照所提意見對監察法規進行修改或者廢止，由此審查終止；另一方面，當國家監察委員會認為已經制定的監察法規存在上述問題時，亦可通過撤銷、修改、宣告失效等措施予以更正。(3)此外，在此過程中，如有必要，有關主體可以及時向全國人大常委會提請作出憲法解釋或者法律解釋。

3.監察法規的審查處理。從本次《決定》對此的規定來看，全國人大常委會僅有權“撤銷”與憲法和法律“抵觸”之監察法規，如此規定符合全國人大常委會與國家監察委員會之間的相互關系，充分尊重了后者的憲法地位，但亦有完善空間。(1)當監察法規存在同憲法和法律相抵觸的情形時，全國人大常委會有權“撤銷”。具體而言，全國人大常委會經審查、研究認為監察法規存在同憲法或者法律相抵觸而國家監察委員會不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。為此，有必要修改《立法法》第97條第2項和第100條第3款，將監察法規加入其中。(2)全國人大常委會對監察法規之審查，應當以合憲、合法性審查為限，抑或得延伸至適當性審查？所謂適當性審查，是指要求監察法規、監察規范性文件不存在明顯的不恰當、不合理、不公平。參考《立法法》關于行政法規的審查規定，全國人大常委會只能審查行政法規中有無合憲、合法性問題，地方人大常委會則有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章，這種區分較好尊重了國家監察委員會的憲法地位，值得在監察法規之審查機制中加以借鑒，同時結合其他措施彌補其缺陷。

為了構建健全完善的監察法規、監察規范性文件審查機制，支持和保證人大及其常委會依法行使監督權，建議及時啟動《立法法》和《監督法》的修改程序，全面規定監察法規有關制定和審查事項。此外，以下問題同樣值得關注：第一，如前所述，全國人大常委會在本次《決定》發布之前，國家監察委員會制定的有關規范性文件，不宜直接推動或默認具有監察法規的性質和效力，應當先由國家監察委員會先依決定履行完整法定程序，并由相應機關及時開展審查工作；第二，自治條例和單行條例能否依法對監察法規作變通規定？經濟特區法規能否根據授權對監察法規作變通規定？如果可以，全國人大常委會對自治條例和單行條例有關監察之批準、對經濟特區法規有關監察之授權，也須納入審查范圍；第三，國家監察委員會經全國人大常委會授權并經其批準制定的監察法規，是否接受全國人大常委會備案審查？這是否存在自我監督之嫌？結合上文有關立法解釋之探討，全國人大與全國人大常委會之間的關系審思，或許是當下我國理論尚無法解決而實踐尤為突出的一個問題。

結語

是否及如何賦予國家監察委員會監察法規制定權，是本輪監察體制改革肇啟以來，業內諸多學者持續探討的重要問題。作為一種新的法規范形式，監察法規以其實踐合理性和現實意義，回答了自身之存在何以必要的問題，進而從源頭明確了自身制定應當遵循的兩大價值目標。在厘清監察法規與不同性質及地位的各類規范性文件之間的位階關系以及銜接協調機制的過程中，我們得以明確監察法規的法律地位，由此在中國特色社會主義法律體系框架下形成一套完整自足的監察法規范體系，一方面維護發端于人民主權的自上而下的法秩序，另一方面確保我國法律實施秩序和諧穩定、諸類規范皆得完整統一正確實施。監察法規的法律規制體系之建構，可以通過從主體限定、內容限定、程序規制和監督機制等四個層面予以構建。為此，國家監察委員會必須盡快制定《監察法規制定程序條例》，主動全面地規范監察法規制定程序、保證監察法規質量；同時，全國人大及其常委會也須盡快啟動《立法法》和《監督法》的修改程序，構建健全完善的監察法規、監察規范性文件的制定和審查機制，支持和保證人大及其常委會依法行使監督權，最終在全面推進依法治國背景下將監察法規切實納入法治軌道。