人民調解法制化：可能及限度

于 浩

(華東師范大學 法學院，上海 200241)

一、問題的提出

在當代中國的糾紛解決機制中，人民調解能更有效地發掘社會資源和民間知識，并通過這些社會資源與法律規范所形成的合力，取得界定各方利益和穩定社會秩序的共同結果，收獲法律效果與社會效果的統一。這種側重穩定社會秩序、修復社會關系的人民調解活動，曾被譽為糾紛解決的“東方經驗”。(1)參見林義全：《新中國人民調解研究綜述》，載《法學研究》1988年第1期。然而，這種極具東亞關系社會特色的人民調解機制，目前正處于一種說不清道不明的尷尬境地：一方面，它具有很高的歷史評價和政治話語地位，“無論過去、現在還是將來，人民調解始終是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍”(2)傅政華：《高站位謀劃 大格局統籌 奮力開創新時代調解工作新局面——在全國調解工作會議上的講話》，載《中國司法》2019年第6期。，是促進社會和諧穩定、解決矛盾糾紛的標桿；另一方面，司法調解(或稱法院調解)又日益擠壓其生存環境，使得人民調解的衰落成為某種客觀現象。(3)參見劉加良：《論人民調解制度的實效化》，載《法商研究》2013年第4期。盡管在過去一段時期內強調大機構和公私合作的“大調解”機制，但調解的核心也并非人民調解，而是法院調解。當前，立案登記制的實行又將各類社會糾紛吸引到法院，“有糾紛找法院”已日益成為社會公眾的基本認知。(4)參見李喜蓮：《法院調解優先的冷思考》，載《法律科學》2010年第2期。同時，講求靈活調動各種社會資源和力量平息矛盾、解決糾紛的人民調解，面臨著法制化的現實。

在“大調解”偃旗息鼓、立案登記制降低司法門檻的背景下，制度化程度不斷加強構成了人民調解的未來發展趨勢。然而，這一趨勢也容易使人民調解深度嵌入司法審判職能中，使之不可避免地面臨著案源日益枯竭、靈活性逐漸降低的發展困境。(5)有學者指出，調解糾紛的數量逐年下降，現實中的人民調解在觀念、制度、組織機構、隊伍素質及工作方式等方面暴露出一些不適應之處。參見袁兆春、劉同戰：《人民調解制度的革新》，載《法學論壇》2009年第5期。在這種情況下，如何重新理解人民調解的發展過程，如何看待其法制化的發展軌跡，進而在法治化治理中把脈人民調解制度，使之發揮出與政治話語相匹配的現實功能，是人民調解制度未來發展的核心命題。本文的旨趣就在于，從人民調解的發展過程與現實實踐中歸納出人民調解制度所面臨的悖論與難題，進而關注人民調解與法制和治理之間的深層次聯系，從而為法制化發展過程中的人民調解提供更有價值的實踐素材和可行路徑。

二、悖論與難題：人民調解制度的三重變量

(一)概念變量：內涵日益混沌的人民調解

既有研究大多將調解的發生歸因于中國共產黨的革命實踐，但事實上，“調解”和“人民調解”在概念上并不等同。調解并非中國共產黨在實踐中創造的，而是中國法律文化中的既存現象；它也不是革命的產物，20世紀30年代國民政府就曾公布過《民事調解法》，規定調解是民事訴訟的前置程序，只是后來將整個調解制度吸收入民事訴訟中，成為法院調解的一部分。從革命根據地時期的調解實踐及其后續發展歷史來看，人民調解和“人民司法”概念下的法院調解是共同發生的過程。或者說，“人民調解”強調的是依靠人民解決糾紛的意識形態。也正是如此，中國法院才會強調調解的重要性，并長期以來依賴調解方式解決民事糾紛。如今，調解更是作為民事訴訟的基本原則，相關制度貫穿于民事訴訟的全過程。

這種在規范上側重法院調解的做法，使“人民調解”的概念邊界日益含混不清。換言之，“人民調解”是一種理念還是一種制度？如果是一種理念，那么它本身作為中國糾紛解決機制的根本要素之一自無疑問；但如果作為一種制度，那又與我們平日所理解的“人民調解”存在諸多分歧。(6)參見劉家興：《關于人民調解的幾個理論問題》，載《法學研究》1987年第6期。這些現象反過來說明，隨著人民調解的日益制度化、法制化，其原有的特色正在逐步消失，而新的特色又未能發掘，使之陷入了與行政調解、司法調解的語義混沌和糾紛解決模糊不清的現狀之中。(7)盡管過去有學者對此做了辨析，但從目前的發展來看，概念辨析的努力仍然是不足的。參見宋太郎：《試論人民調解的概念》，載《中國法學》1987年第3期。

(二)意識形態變量：既在話語中心，又在制度邊緣的人民調解制度

盡管傳統中國有著“厭訟”的傳統，在發生糾紛時也更愿意由宗族或鄉紳通過道德曉諭和教化解決問題，但現代中國的人民調解傳統，可以說是中國共產黨在根據地建設中的產物。人民調解制度的歷史說明，它是中國共產黨在革命根據地時期創設的司法傳統，因而是中國共產黨政法傳統中的重要組成部分。不少學者在研究中國的調解制度時指出，人民調解制度在革命時期除了解決糾紛之外，實際上發揮著激發階級意識、動員革命群眾、宣傳黨的主張和傳播共產主義意識形態的作用。(8)參見陸思禮：《毛澤東與調解：共產主義中國的政治和糾紛解決》，載強世功編：《調解、法制與現代性》，中國法制出版社2001年版，第117-203頁。以“馬錫五審判方式”為代表的人民調解，就是革命時期的典型事例。(9)參見胡永恒：《馬錫五審判方式：被“發明”的傳統》，載《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2014年第1期。與講求坐堂問案、消極審判、案卷主義的國民黨政府的司法形態不同，人民調解強調司法官員深入田間地頭、積極參加案件調查、認真細致走訪群眾，同時積極發動群眾，通過綜合運用黨的政策和地方風俗習慣，在批評和教育中解決糾紛，進而達到團結群眾的目的。由于人民調解具有上述鮮明的革命法制理念，它在當時成為國民黨政府司法制度的制度競爭者，并在新中國成立后的很長一段時期內成為法院解決民事糾紛(主要是家事案件)的基本方式。

就此而言，人民調解事實上為當代中國的糾紛解決機制提供了重要的意識形態變量。在目的上，人民調解重視結果要使各方滿意，“案結事了”因而成為糾紛解決的基本目的；在手段上，由于人民調解重視發現客觀真實，所以“重視調查”成為了糾紛解決的基本方法；在內容上，由于人民調解重視最終的社會秩序穩定，所以道德教化和價值宣傳就成為糾紛解決的重要副產品。而且，由于人民調解在革命法制中享有的重要地位，它實質上成為了在糾紛解決問題上走群眾路線的基本指針。正是由于人民調解在現代中國糾紛解決機制中擔當著意識形態的指揮者角色，因此也就不難理解，中國的法院素有在推進現代審判制度改革的堅持審判與調解不可偏廢，(10)參見肖揚：《充分發揮司法調解在構建社會主義和諧社會中的積極作用》，載《人民司法》2006年第10期。又或者在社會和諧作為基礎性公共政策的同時著力將“大調解”作為法院參與社會綜合治理的基本命題。(11)參見蘇力：《關于能動司法與大調解》，載《中國法學》2010年第1期。

然而，現代糾紛解決機制必然以法院為中心。(12)參見于浩：《推陳出新：“楓橋經驗”之于中國基層司法治理的意義》，載《法學評論》2019年第4期。中國司法的法制建設也說明，法院正在日漸承擔起吸納和分流不同糾紛的樞紐角色。(13)參見朱濤：《基層法院辦案方式的轉變(1982-2008年)》，載蘇力主編：《法律和社會科學(第八卷)》，法律出版社2011年版，第80-97頁。尤其是在立案登記制度確立以來，這種現象更加明顯。法院在糾紛解決當中的這種“大包大攬”的局面，在一定程度上擠壓了人民調解的生存空間。因此可以說，法院已經承擔起解決社會矛盾糾紛的主陣地。人民調解正身處政治話語中心和糾紛解決制度邊緣的夾縫之中。

(三)機制變量：靈活解紛與缺乏強制的人民調解制度

司法審判的一個重要方面是借助既定的程序來促進和實現當事各方在法律之內的利益交涉，并通過預先規定的角色和不斷的程序推進來限制當事方的意志變化，從而在法律編織的語義和規范網絡內獲取符合規范邏輯的裁判結果，并通過法律和司法官員的權威強化該結果的正當性。由于這樣的交涉過程被程序切割成了靜態的程序要件，各方所扮演的角色及其利益也是顯明化的，所以在程序推進的過程當中，當事各方也能真切地感受到自己的過程利益受到了保障。(14)參見季衛東：《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》，載《中國社會科學》1993年第1期。換言之，法律的程序預設、當事方的參與和法院居中的權威，是現代法律制度通過程序確保裁判公正和“勝敗皆服”的根本要素。同時，現代法律程序也以其抽象和形式化的特征，得以普遍適用于所有的糾紛。

與之相反，人民調解不存在這樣一個可預期的、可視化的既定程序，也不講求靜態的角色，甚至對調解者的地位及其功能也要求不高。簡單來說，人民調解的目的首先是盡可能調用一切社會資源和社會知識進行角色代入，在“擺事實、講道理”的進路中不斷啟迪和引導當事雙方的互動與交涉，在盡快平息糾紛的同時維持和恢復原有的社會秩序，鞏固既有的社會關系。就此而言，人民調解不是單向度的程序演進，而是可循環往復的話語和利益博弈，類似于開會議事一樣的過程充斥著繁雜的利益博弈和訴求，甚至是意氣用事。它也不強調一個普遍適用的規范路徑，而是就事論事，注重情境化的交涉和最終結果的實質公平。此外，調解者無需居中調和，更不必沉默被動地評判何者有理，而是主動的、積極地介入討論當中，甚至還可以為雙方的利益博弈奠定基調，并在促成最后的結果時具有高度的話語權，因而帶有高度糾問的特征，這也對調解者的個人身份和技巧提出了較高要求，調解的效果則高度依賴于他對當地社情民情的熟悉程度。(15)參見溆賢、云文、阿觀：《矛盾調解面面觀——江蘇省江陰市人民調解工作方法靈活多樣》，載《人民調解》2004年第1期。其結果更多是在不斷啟發和反思之后的利益均衡。因而，人民調解必然是具有靈活自主的特征，并且鼓勵和允許調動一切能夠促成調解結果實現的正當手段和知識。(16)參見李浩：《調解的比較優勢與法院調解制度的改革》，載《南京師大學報(社會科學版)》2002年第4期。

然而，人民調解的這種優勢，在社會結構不斷發生新變化的現代社會中卻很容易造成意想不到的劣勢。由于人民調解依靠的是情境化的交涉和地方性知識的支撐，實現調解結果的過程也必然高度依賴于社會關系網絡所施加的結構性壓力。這種約束本身是柔性的。在前現代的靜態社會當中，它們還可以依托于社會關系的韌性機制來將結果的強制施加于當事方身上，促使其履行調解結果。但在現代社會當中，陌生人社會的調解就不太可能依賴于這種社會關系來獲得強制力。因此，局部的、經典的人民調解是可能而且也大量存在，但更多的調解勢必建立在利益交換的基礎上。以利益糾紛為特征的仲裁，事實上就是陌生人社會的典型調解方式。這反過來揭示，利益交換與利益平衡正在成為現代調解發展的核心要素之一。但是，真正講求利益裁斷的糾紛或者通過仲裁解決，或者通過法院調解進行解決，現有的人民調解制度糾紛主要依舊是熟人社會下的利益糾紛。進言之，由于調解所依賴的社會關系仍舊是柔性的，它特別強調達成調解后的立刻履行：擔心日后可能反悔導致調解的前功盡棄。

也正是如此，人民調解達成的協議就面臨著執行的困境。目前，按照最高人民法院的司法解釋，人民調解協議被作為民事合同對待，因此法院在審查人民調解協議的效力時，也是基本按照針對一般民事合同效力要件的判斷方式進行的。(17)參見《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，載《中國司法》2002年第12期。基于這種邏輯，最高人民法院進一步規定，必須要調解雙方共同向法院提出確認人民調解協議的訴訟請求時，法院才會進行審理。人民調解協議在經過法院的審查確認后視為生效法律文書，在必要時可以申請強制執行。(18)參見《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》，載《人民法院報》2011年3月30日。這種規定說明，依賴柔性規范達成的人民調解協議的效力是不確定的，它往往在經過法律的背書后才獲得規范強制力。這增強了人民調解的不確定性，也很容易使一時的糾紛解決變得持續拖延，無形之中耗費了大量的人力物力，也容易透支調解所需的關系信用。而為了祛除這種不確定性，使人民調解制度化、程序化，使之與訴訟制度銜接，就成為了人民調解的發展方向。(19)參見張波：《論調解與法治的排斥與兼容》，載《法學》2012年第12期。吊詭的是，客觀上以法制化為發展方向的人民調解采取了“背靠背調解”的運作模式，不僅在某種意義上遠離了“面對面”的調解初衷，而且也削弱了原本講求靈活多變，就地解決矛盾的調解初衷，使得人民調解與法制本身的內在沖突顯示出來，進而在整體層面呈現出互益與背離的關系。

三、人民調解與法制：互益與背離

(一)功能互補的人民調解與法制

人民調解的法制化發展方向，契合了社會結構不斷發生動態變動的現實。審判制度之所以成為現代社會解決糾紛的基本制度，其根本原因是審判制度能夠提供一套維持社會規范性預期的機制，或稱其為維持普遍信任的機制。而為了應對這種社會現實，人民調解就必須在此基礎上結合相應的意識形態和制度現狀進行制度改造，以適應當前的社會結構及其信任模式。在意識形態上，為了解決人民調解處于話語中心卻在制度上日益邊緣化的現實，人民調解就必須借助法治的力量，通過法制化來尋求自身在法治體系中的定位。它必須在場，才能確保自己取得與政治話語相稱的制度功能。這種改造人民調解的構思并非一蹴而就，而是社會變革的現實使然。而從制度變遷的角度看，從調解所處的社會背景來看，法制化是人民調解應對社會功能分化的基本立場，也是回應現代社會信任模式轉變的主要方式。

在社會學研究中，社會功能分化是社會分化的第三層次，也是最高的分化等級。從理論上，它是在社會分工和社會分層基礎上的深化，是根據功能的不同來調整原有的社會結構，從而不斷地走向專業化和專門化，也使得原有以關系、血緣和家族為紐帶的橫向社會分工和縱向分層形態解體，一種更大范圍和更具包容性的社會形態得以形成。(20)參見楊建華：《論社會分化的三個維度》，載《浙江學刊》2010年第1期。盧曼進一步指出，基于差異性功能所調整和形成的社會子系統，有著自身的獨特編碼和解碼方式，也就是不同的系統有著自身的獨特規范。不妨這樣理解：社會系統的功能分化是基于這些規范來進行的，這些規范本身體現著社會系統的功能，因此不同的社會系統所執行的就是這些使自身區別于其他社會子系統的規范。

由此可見，人民調解的法制化發展是其應對社會功能分化的基礎性條件，目的是依靠法制化來彰顯自身的功能根基。從人民調解興起和發展的歷史來看，其依賴的革命法制資源根源于“總體性社會”的社會功能形態。有學者指出，“總體性社會”是一種分化程度較低的社會形態，國家或者占據統治地位的政治實體對包括經濟、政治和文化在內的各類社會資源實行全面的壟斷，并通過這種資源的壟斷達到全面控制社會的效果。(21)參見孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結構的變遷》，載《中國社會科學》1994年第2期。在這種靜態社會當中，所有的糾紛(主要是婚姻糾紛)都首先需要通過單位或者村落等社會組織內部進行協調，并借助黨的政策、共產主義的意識形態和中國傳統的美德來獲得各方滿意的效果——這也是人民調解的核心意涵。但隨著總體性社會的解體、陌生人社會的到來，現代社會的發展不可避免地走向功能分化，不同的社會子系統日趨精細化、專門化，原本在社會中大包大攬的人民調解也面臨著被分化的命運。此時，人民調解就必須根據自身的糾紛解決功能來劃定自身的行動邊界，將自身歸類到法律系統之下，才能在現代的社會秩序之中繼續發揮著固有功能。

人民調解基于糾紛解決功能的劃分和依附于法律系統的定位，在另一方面也是社會信任模式辯證發展的結果。在調解盛行的前現代社會，主要的信任機制是依托社會關系、組織網絡和血緣等因素所形成的人格信任。這種信任模式講究基于身份而非契約的行為和價值判斷，注重人情和關系之間的互動，甚至將關系秩序的穩定置于個人利益和權利之上。因此，它具有以下的特征：第一，場域性，即重視具體的行為場域和社會關系；第二，具體性，注意情境化思維和就事論事的現實環境；第三，動機性，具體信任深受個人的主觀動機影響，當然也涉及官方意識形態教化條件下的行為動機；第四，實質性，即依賴于人格化的屬人關系信任。這四種特征不僅是傳統調解的基礎，也是人民調解在過去行之有效的前提。

與之相反，現代社會的系統信任注重的是場域的脫嵌、抽象的普遍化形式、客觀外在的行為和規范可預期的形式化制度。也就是說，系統信任不強調個人的固有身份，而是通過貨幣、行為、規則等媒介關注抽象的社會成員在社會結構中基于個人意思而扮演的各類角色。(22)參見鄭紅娥、張艷敏：《論系統信任：關于中國信任問題的思考》，載《江淮論壇》2008年第1期。這種彰顯“從身份走向契約”的系統信任機制斬斷了身份和關系之間的天然聯系。原本作用在不同情境之下的地方性知識在局部的時空條件下短路相接，變得“雞同鴨講”，而原本為人民調解所依賴的社會關系強制力也相應地失去了效力。因此，信任模式的轉變實際上切斷了在全社會范圍內適用調解的社會根基。當然，由于系統信任并不排斥關系的中介角色，也允許在系統信任之上重新生發出個人信任，因此人民調解也得以在這種個人信任的自留地上繼續從事著解決糾紛的工作。總而言之，人民調解的法制化，是其自身的固有功能、現代社會功能分化和信任機制轉變三重合力的結果。

(二)制度競爭的人民調解與法院調解

人民調解法制化的一個重要目的，就是為了實現訴訟程序與非訴程序的順暢銜接。為此，人民調解制度在從實質理性走向形式理性的“脫虛向實”過程中的制度重構，很大程度上是出于與司法審判形成功能互補的需要。它在當前的糾紛解決機制中能夠作為糾紛解決的正式制度，又是作為非訴糾紛解決機制中的重要一環，頗有一種糾紛解決制度的“否定之否定”的意味。有學者指出，包括人民調解制度在內的多元糾紛解決機制應當奉司法審判為中心，即在加強司法權威的基礎上健全人民調解機制。(23)參見趙旭東：《糾紛解決機制及其“多元化”與“替代性”之辨析》，載《法學雜志》2009年第11期。此舉就是為了協助法院拓寬糾紛解決渠道、實現糾紛解決分流、降低審判壓力，進而發揮非訴糾紛解決的重要功能，體現其靈活、隨意、自主的特征。

然而，法院在強調健全訴訟與非訴程序銜接機制的同時，又強調法院在審判過程當中的調解，導致人民調解和法院調解之間產生了制度競爭。有學者曾經指出，法院調解與人民調解在社會綜合治理當中發揮著相同的功能，而且在現有的訴訟法律制度當中也頗為強調“調判結合”的審判方法。有學者就直接用“審判調解化”和“調解審判化”來歸納之。(24)參見陳杭平：《社會轉型、法制化與法院調解》，載《法制與社會發展》2010年第2期。也就是說，審判程序當中本身就包含著調解，這種由司法機關主持的調解與人民調解在功能上是相互等價的。而且相比人民調解和司法審判的程序外銜接，法院調解是在審判程序的推進當中同時為當事各方提供裁決結果和調解結果兩條路徑、兩個結果，也就是在一個程序內完成了司法審判和調解兩個手續，似乎對當事人而言更具經濟效益。而且，即便是在達成調解協議后一方反悔，法院需要做的也只是啟封裁決結論而已，無需額外的確認協議或訴訟手續。就此而言，法院調解與人民調解在功能和效用并沒有本質上的差別。而且，由于法院調解在規范和事實層面都嵌入訴訟程序當中，省卻了糾紛雙方之間尋求人民調解的步驟，甚至會更具經濟效益。

除了在功能和程序上相互等價而產生制度競爭外，人民調解制度在制度化的同時也帶來的行政化的契機，在工作方式和調解風格上也與法院調解相似，可能加劇人民調解與法院調解的制度競爭問題。人民調解員的職業化和專業化，一直是人民調解制度中的一個爭議性問題，一方面是考慮到實行專職人民調解員可能帶來的收益比問題，另一方面則是擔心專職的人民調解員會蛻變成為行政調解官員，失去人民調解應有的靈活性。在這種情況下為了確保人民調解的效力和靈活性，司法行政機關在依靠現有人員力量開展人民調解活動時，也多傾向于選任在當地具有民間威望的人士擔任兼職人民調解員。(25)參見樊玉青：《“老宅長”1年成功調解糾紛數百起》，載《東方城鄉報》2012年5月1日。然而，法院在參加社會綜合治理、努力創新社會管理體制時，也同樣傾向于選任這些人士協助法官進行調解。(26)參見張慧超、陳俊伶、李瓊花：《社會治理創新下的蒲江“善”治實踐》，載《人民法治》2017年第6期。這就使法院調解和人民調解利用同樣的社會力量去進行功能上高度等同的糾紛處置工作，進一步加劇了人民調解與法院調解的制度競爭。

由此可見，人民調解的法制化發展誘發了人民調解與法制之間的內在緊張關系，呈現出一種“互益與背離”的邏輯線索：調解的本質是一種社會規則的相機處理方式，其目的是綜合社會力量和社會資源來修復原有的社會秩序，并為此允許對個人正當權益的克減，也帶有強制的契機。而調解的法制化，意味著以法律規范為基礎的社會規則體系實行相機治理，這就使剛性的法律規則陷入柔性的法律結構當中，使多元的社會規則與一元的法律規范體系之間發生內在沖突。其結果或者是削弱了法律的實效性，或者是濫用了法律的強制力，導致自愿的調解變成了強制的服從。(27)參見王啟梁、張熙嫻：《法官如何調解？——對云南省E縣法院民庭的考察》，載《當代法學》2010年第5期。這也是人民調解法制化潛藏的消極因素之一。在中國社會日益現代化的背景下，原有的社會秩序要素正在被重新組合，陌生人社會強調的社會功能分化、利益的等價交換和普遍信任的模式，極大地沖擊了人民調解的生存土壤；而現代司法制度和法院建設的不斷完善，全民法制意識和法制素養的不斷提高，使“有糾紛找法院”成為了社會的主流共識，進一步壓縮了人民調解的話語權。在這種情況下，人民調解制度著眼于糾紛解決的基本功能，用法制化的方式為自身尋找到了合適的制度位置，并在當前的法治實踐中重新復興，煥發活力。在這一層面上，人民調解與法制是互益的：人民調解通過法制化得以作為一項基本的非訴糾紛解決制度而獲得重視，而法制體系則由于人民調解的制度化而愈加充實，也發揮著減少法院審判壓力的功能。然而，為了避免和彌補正式法律不足或者彌補法律對原有關系社會網絡的超強度傷害而產生的人民調解是配合法院的司法工作而存在的，它在功能上與法院調解是等價的，在調解思路和工作方式上也是相類似的。這就使得它在不斷走向法制化的過程中刺激了與法院調解之間的制度競爭，從而影響了人民調解的實效性。因此，如何在加強人民調解法制化建設的同時，消除它與法院調解之間的功能競爭，就成為其今后發展的關鍵內容。

四、法制化人民調解的未來發展之可能

(一)理順人民調解與法院審判相結合的關系

由于當前人民調解法制化所呈現出的互益與背離關系主要體現在調解的模糊化和人民調解與法院調解的制度競爭上，因此從訴訟與非訴程序銜接機制的角度澄清人民調解與法院調解之間的適用邊界，進而從規范上理解和把握人民調解與司法審判的關系，使“調判結合”的原則和實踐總結從法院擴展到整個多元糾紛解決機制，可以令人民調解的法制化發展獲得更加堅實的理論基礎。

在必要性上，當前《人民調解法》對人民調解制度僅僅做了較為宏觀的和抽象的規定，沒有具體的程序細節。一方面固然是為了確保人民調解保持其靈活、隨意、自主的特征，但另一方面也未能增強人民調解制度的規范根基，也難以確保它能夠發揮調解糾紛、化解矛盾的功能。因此，在規范上加強細化設計，增強人民調解制度的實效性，尤其是要加強調解與司法訴訟的銜接設計，令“調判結合”從法院調解向人民調解擴展，從而真正激發多元糾紛解決機制的制度效應。此舉不僅可以強化人民調解的工作實效，還可以有效總結過去法院系統強調“調解優先”“調判結合”的經驗教訓。(28)參見肖建國：《理性看待“調解優先、調判結合”》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2011年第6期。

在可行性上，法院在過去開展“調判結合”工作時所積累的不少經驗，也可以被人民調解所吸收。(29)參見范愉：《“當判則判”與“調判結合”——基于實務和操作層面的分析》，載《法制與社會發展》2011年第6期。而且從司法現狀看，盡管注重調解、調判結合是人民司法的優良傳統，但現代司法制度的形式理性特征、法院審判業務“案多人少”的現實難題說明，法院在訴訟中的調解問題上適宜采取克制和保守態度，適宜將更多的司法資源投放在審判業務當中。法院調解的“仲裁型調解”特征也說明，法院調解在某種意義上不一定能夠最大程度尊重和維護當事人的利益，因而在一定程度上偏離了調解制度的初衷。(30)參見李喜蓮：《法院調解優先的冷思考》，載《法律科學》2010年第2期。此外，法院調解的道德教化功能，也同樣可以通過加強裁判文書說理和準確適用法律規范來實現。(31)參見黃宗智：《道德與法律：中國的過去和現在》，載《開放時代》2015年第1期。總而言之，法院調解所具有的定分止爭和道德曉諭功能，通過審判的方式也可以實現，因此將調解和審判在制度和工作機制上都進行適度的分離，并不會破壞人民司法的傳統，而且還可以提高法院的工作效率。

(二)以人民調解員隊伍建設為契機促進調審銜接

2018年4月，中共中央公布的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》(以下簡稱《意見》)明確提出以人民調解員隊伍的專業化、法制化建設作為重要方針，不僅強調“專兼結合”，在積極發展兼職人民調解員隊伍的同時，大力加強專職人民調解員隊伍建設，還要求注重選聘德高望重的社會人士，尤其是選聘具有法律職業背景的律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者、專家學者以及離退休法官、檢察官、民警、司法行政干警等，著力提高人民調解員的專業化水平。此外，《意見》還對發展專職人民調解員的具體編制數量提出了要求。(32)參見《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，載《法制日報》2018年4月28日。這一方面說明人民調解法制化的方向并未改變，另一方面也說明，以人民調解員隊伍的法制化和專業化為契機，可以同步開展人民調解與法院審判的銜接工作，進而在多元糾紛解決機制內部實現“調判結合”。

首先，健全訴訟和非訴程序的銜接機制，促使法院立案庭與人民調解委員會之間加強委托調解機制，實現調解業務上的無縫對接：當人民調解難以繼續開展時，可以通過這一機制轉移到司法活動中，從而防止糾紛的擴大；而當法院在立案登記時，尤其是在一些權利義務關系清晰、案情簡單、系爭標的額較小或者便于履行的糾紛中，就可以充分激活《民事訴訟法》上關于“立案調解”的規定，也可以同時向當事人申明人民調解的優勢，告知或積極引導當事人尋求人民調解委員會的調解，使訴前調解和就地解決矛盾得以可能。

其次，重新關注人民調解工作室的作用，在空間和時間上消除當事人對訴調對接機制的心理抵觸感。此前在各地曾積極試點法院與地方司法行政部門共建人民調解工作室，由司法行政部門派駐人民調解員到立案庭前辦公，在征得當事人同意的情況下可以當場進行人民調解。(33)參見石先廣：《司法新舉措：法院里的人民調解工作室》，載《中國司法》2007年第3期。這樣做的好處是在時空條件下祛除了人民調解與法院審判的隔閡，還可以借助法院的權威無形中提升了人民調解的制度力，令糾紛雙方能夠重新發現人民調解具有的靈活、隨意的制度特征，從而為盡快解決糾紛提供條件。而即便調解失敗，也可以當場登記立案，從而降低了當事人訟累。

再次，在訴訟過程中，通過邀請調解和委托調解的方式轉接人民調解，使法官的工作重心始終在審判業務上。由于《民事訴訟法》將調解貫穿在訴訟的全過程之中，人民調解就可以在這些法律制度的渠道中獲得介入訴訟的機會。

(三)探索將人民調解作為特定類型案件審判的前置程序

除了發掘現有體制機制潛力，促進人民調解和司法審判的轉化與銜接外，也可以效仿勞動爭議案件在訴訟前先行仲裁的規定，在婚姻家庭繼承案件和一些普通的合同、借貸糾紛案件上探索將人民調解作為啟動民事訴訟的前置程序的可行性。這種立法例不僅在域外有所規定，而且上海長寧、黃浦、浦東等區法院在2007年曾經針對婚姻、家庭案件、小額債務、鄰里間損害賠償案件等案件開展訴前人民調解前置試點，也取得了不小成果。(34)參見吳少軍、宋旺興：《走出積案的困境——論人民調解制度前置》，載《人民司法》2008年第15期。這些內容說明，人民調解前置化有其制度優勢。前文所述，人民調解與法院調解的制度競爭問題，主要原因是作為糾紛解決機制核心的法院大量使用調解來處理權責相對清晰、案情相對簡單、當事雙方關系較為親近的案件，無形中弱化了人民調解的作用。但如果規定人民調解前置化，使這些簡單案件(特別是婚姻家庭繼承案件)在進入法院之前先行調解，明確人民調解協議在此時具有準司法文書的效力，不僅可以抓住人民調解員隊伍建設的契機，還可以徹底調動人民調解制度的內在資源。

此外，這也可以限縮諸如“離婚案件第一次判決不準離婚”的“審判習慣”的適用余地，能夠有效節約司法資源和減少當事人的訴訟負擔。盡管調解在長期實踐中被證明是有利于維持社會秩序穩定的司法實踐方式，但客觀上，調解所占用的司法資源要遠大于審判。(35)參見邵六益：《悖論與必然：法院調解的回歸(2003-2012)》，載《華東政法大學學報》2013年第5期。除了缺乏程序規制、時效約束和必要的強制外，當事人的利益磋商甚至可能的反悔，都會大幅度提升案件裁判的不確定性，容易導致案件積壓，降低審判效率。此時如果能夠將人民調解前置化，同時在司法裁判中繼續保持審判與人民調解的轉換機制，就能夠有效提升審判效率，使庭審更加聚焦在審判活動當中。如果調解失敗而進入審判環節，由于雙方的利益交涉力量都已經在人民調解環節得到釋放，法官也能夠通過調解筆錄提前了解案件爭議點，有利于在后續的裁判中提高庭審效率，降低案件積壓的情況。

當然，也有學者認為，人民調解前置化在規范上存在著不少難題。首先，人民調解前置化在客觀上限制了當事人行使訴權，因此不能僅僅通過優化機制來確立相關制度，而必須要通過系統性的法律修改，此前也應當進行充分的學術論證和調研活動。其次，根據《人民調解法》的規定，人民調解委員會作為群眾性自治組織，其作成的人民調解協議也不具有法律上的強制力。最后，法院委托的人民調解前置，本質上仍屬于法院調解的范疇，與人民調解前置化是不同的命題。(36)參見閆慶霞：《人民調解前置制度之反思——以民事程序選擇權為討論的出發點》，載《法學家》2007年第3期。不得不承認，這些質疑切中了人民調解前置化的現實難處。如何有效理順人民調解委員會與法院之間的規范關系，進而有效促進法院審判與人民調解的工作機制銜接，是人民調解未來法制化發展的一個重要實踐命題。

結語

人民調解作為中國共產黨從革命時期即強調和廣泛實踐的糾紛解決方式，以其靈活、隨意、自主的特征，在很長一段時期內發揮著就地解決矛盾、穩定社會秩序、促進社會和諧的重要作用。在長期的實踐中，它也同樣成為了人民司法傳統的重要組成部分。但在過去的社會秩序面臨解體的情況下，人民調解所依賴的社會土壤急劇減少。而現代法律制度和法院制度基本完善的情況又進一步壓縮了人民調解的生存空間。吊詭的是，人民調解的理念并沒有因此而削弱；相反，它正在日益成為法院調解的核心命題。此時，作為一種制度的人民調解，面臨著話語中心和制度邊緣、靈活解紛與缺乏強制的雙重悖論。在依法治國的背景下，它只有通過加強法制化和制度化建設，才能在多元糾紛解決機制中發揮其應有作用。但這種法制化的發展路徑又容易帶來行政化的契機，侵蝕其靈活自主解決糾紛的特征，進而呈現出法制化與人民調解的互益與背離的關系：人民調解必須經過法制化的洗禮才能在現代的糾紛解決制度中安置自身，而法制化的人民調解又容易失去傳統的活力，還容易與法院調解之間形成制度競爭。為此，可以從規范上落實人民調解與司法審判之間的“調判結合”機制，并以人民調解員隊伍建設為契機加強調解與審判的機制銜接，繼而探索將人民調解作為特定類型案件審判的前置程序，使原本相互競爭的司法與人民調解之間重新恢復功能互補、理念共同支撐的良性機制，從而有力推進多元糾紛解決機制的發展。