生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的訴權沖突與有效銜接

潘牧天

(上海政法學院，上海 201701)

一、問題的提出

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進國家治理體系和治理能力現代化納入我國全面深化改革的總目標之中，提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年12月13日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)對此作出了回應，并以“環境有價，損害擔責”原則明確生態環境損害賠償制度救濟的客體為生態環境的生態價值，并以“生態修復為主、貨幣賠償為輔”為責任承擔方式，打破了實踐中“生態環境損害賠償”模式的責任承擔止于金錢賠償、無關環境損害恢復的困境，(1)參見林瀟瀟：《論生態環境損害治理的法律制度選擇》，載《當代法學》2019年第3期。將生態修復置于突出地位。在后續的《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)以及《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)中都對這一原則進行了體現。生態環境損害賠償訴訟由經授權的人民政府和相關部門對污染環境、破壞生態的單位或個人提起訴訟，實現對賠償義務人的追責，使受損生態環境得到修復，從而保護生態環境，解決生態環境損害領域的“政府買單”問題。(2)參見浙江省湖州市中級人民法院與中國人民大學法學院聯合課題組：《生態環境損害賠償訴訟的目的、比較優勢與立法需求》，載《法律適用》2020年第4期。其與以保護環境公共利益為宗旨的環境公益訴訟在訴訟目的上發生重合，(3)參見肖建國、黃忠順：《環境公益訴訟基本問題研究》，載《法律適用》2014年第4期。而基于《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第1條與《若干規定》第1條的規定，環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的起訴條件為包含關系，環境民事公益訴訟的起訴條件為 “已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險”，而生態環境損害賠償訴訟的起訴條件僅為其中“發生嚴重影響生態環境后果” 的部分。原告針對同一損害事實基于相同的訴訟目的提出的訴訟請求也會出現大范圍的重合。因此，雖然生態環境損害賠償訴訟的原告為政府部門，不同于環境民事公益訴訟的具有起訴資格的環保組織和檢察院，但在環境公共利益事務上實際上衍生出的兩套“機制類似、功能重疊的法律程序”，(4)參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》2016年第1期。不可避免地會出現“兩訴”既判力牽連的問題，影響司法的穩定性。《若干規定》頒布前，并無相關規范對“兩訴”的銜接方式進行規定，司法實踐中由審判機關基于其對“兩訴”的不同認識對“兩訴”的銜接方式做出探索，(5)參見彭中遙：《論生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之銜接》，http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.c.20190711.1149.004.html，2020年4月20日訪問。但都在一定程度上存在訴權沖突問題，《若干規定》頒布后其雖為生態環境損害賠償訴訟的司法實踐提供了規范依據，(6)雖然最高人民法院官方網站將《若干規定》置于“司法解釋”欄目下，但根據《中華人民共和國立法法》第104條的規定，司法解釋只能針對審理案件中適用具體法律的問題加以解釋，而該規定脫離具體條文“制定”了相關“規范”，其在性質上到底是司法解釋還是其他規范性文件尚待探討。其中第16-18條明確規定了生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接方式，但實踐中“兩訴”的訴權沖突問題仍然沒有得到很好的解決。

特別需要提及的是，2020年4月29日全國人大常委會修訂通過了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，嚴格地說，這是我國首個在法律層面對生態環境損害賠償訴訟作出規定的單行環境立法。該法第122條明確了針對固體廢物污染環境、破壞生態給國家造成重大損失的情形，賠償權利人可以提起生態環境損害賠償訴訟。可以說，對生態環境損害賠償訴訟的立法確認，該法具有劃時代意義，但同時必須看到，該法對可能引發生態環境損害行為的調整范圍仍然具有一定的局限性，對生態環境損害賠償訴訟的實體性和程序性內容同樣未能作出較為全面的規定。司法實踐中出現的“兩訴”權利人權利行使的沖突問題以及“兩訴”如何銜接問題也未得到真正解決?！皟稍V”訴權上的不協調乃至沖突，既不利于準確看待生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的應有邏輯關系，也阻礙了權利主體充分正當地行使權利，滯塞了權利人的應有的權利救濟，同時也浪費了司法資源，降低了糾紛解決效率。從這一點上說，從實質層面分析并厘清“兩訴”訴權沖突的根本原因，對理性看待生態環境損害賠償訴訟的本質，進而探究較為可行的生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接路徑具有特別重要的意義。

二、“兩訴”訴權沖突的主要表現

訴權是當事人進行訴訟的權能，由訴的法律制度確定，通過法律授權在訴訟中得以充分體現。以法律的具體授權為基點，結合相關司法判例，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟訴訟主體的訴權沖突可以歸納為如下三種類型：

其一，“兩訴”之一已形成生效判決，尚未提起訴訟的另一訴訟的權利人因與已形成生效判決的訴訟基于同一損害，訴訟請求重合等問題構成“重復起訴”而喪失提起訴訟的權利。(7)根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第247條，構成重復起訴需同時符合下列條件：(一)后訴與前訴的當事人相同；(二)后訴與前訴的訴訟標的相同；(三)后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果?！度舾梢幎ā返?8條涵蓋了《若干解釋》第28條，明確了“兩訴”之一形成生效裁判后，另一訴訟的訴訟權利人在就同一損害生態環境行為提起相應訴訟時，必須有證據證明存在前案審理時未發現的損害，法院才應予以受理。以前案為生態環境損害賠償訴訟為例，有權提起環境民事公益訴訟的機關或社會組織認為前案的生效判決明顯不合理，但又由于其不是前案的訴訟當事人，既無申請再審的權利，又無申請檢察院建議或抗訴的權利。且根據《若干解釋》第28條第1款規定，環境民事公益訴訟的權利人以同一損害生態環境行為提起訴訟又無新證據證明存在前案審理時未發現的損害，不屬于法院應當受理的情形。在此種情況下，為避免重復起訴，對司法既判力產生影響，環境民事公益訴訟權利人的訴訟權利被剝奪，且其正當權利無法得到救濟。反之，若前案為環境民事公益訴訟，生態環境損害賠償訴訟的權利人依然面臨此種困境。

其二，“兩訴”均處在審理階段時，生態環境損害賠償訴訟絕對優先，往往使環境民事公益訴訟提前終止，難以保證環保組織的有效參與。在《若干規定》頒布前，山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案和中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱“中國綠發會”)與山東金誠重油化工有限公司等侵權責任糾紛案中，司法機關率先作出“兩訴”銜接中止方式的探索。在社會組織已就生態環境損害事實提起環境民事公益訴訟后，行政機關提起生態環境損害賠償訴訟，濟南市中院以“本案須以另一案件的審理結果為依據，而另一案尚未審結”為由中止環境民事公益訴訟的審理，并在中止事由結束后繼續審理環境民事公益訴訟案件，對于綠發會主張的賠償環境污染損失的訴訟請求，認為其“訴訟目的已經實現，本案不再予以處理”。(8)“山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案”為最高人民法院發布的《人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例》之一。參見最高人民法院.《人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-162312.html，2020年6月12日訪問；參見濟南市中級人民法院(2017)魯01民初1467號民事判決書和2016魯01民初780號民事判決書。這種處理方式與《若干規定》第17條不謀而合。但同樣值得注意的是，在《若干規定》頒布后山東省高級人民法院對于綠發會的上訴請求作出“裁定駁回上訴，維持原判”的民事裁定，而未對綠發會所認為二審存在的爭議焦點“政府訴訟優先的法律依據、是否遺漏生態服務功能期間損失以及合理費用的理解等”進行審理。(9)中國綠發會：《政府訴訟優先于環保組織訴訟第一案裁定維持原判，綠會擬向最高院申請再審 | 山東章丘危廢傾倒案》，載https://www.sohu.com/a/326199685_100001695，2020年6月12日訪問。可見，生態環境損害賠償訴訟的原告與環境民事公益訴訟的原告同樣享有訴權，但卻由于中止的程序設計，使得環境民事公益訴訟的權利人并未實質參與其與生態環境損害賠償訴訟權利人相同訴訟請求部分的案件審理過程，質證與辯論環節的缺失導致權利人訴訟權利被肢解。本案一審和二審程序中要求被告賠償環境污染損失的訴訟請求，對中國綠發會而言均未受到實體審理，未能實現司法救濟最后一道屏障對權利人訴訟權利的保障。而且，在環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的訴權發生沖突時，生態環境損害賠償訴訟為何處于絕對優先的地位，也缺少法理依據的有力支撐。

其三，訴訟雙方就生態環境損害賠償事項經磋商達成一致，導致環境民事公益訴訟訴訟目的“被迫提前實現”，間接使得環境民事公益訴訟權利人喪失部分訴權。《若干規定》明確了生態環境損害賠償訴訟的前置性磋商程序，而環境民事公益訴訟并無訴前程序，且磋商過程中賠償權利人與賠償義務人就磋商事宜達成一致意見，形成的賠償協議經法院司法確認后具有實質的既判力以及權利人可以據此向法院申請強制執行效力，同時還具有一事不再理的效力。(10)參見周翠:《司法確認程序之探討——對〈民事訴訟法〉第194-195條的解釋》，載《當代法學》2014年第2期。以中國綠發會訴山東金誠重油化工有限公司等侵權責任糾紛案為例，2016年3月14日濟南市中級人民法院對該案予以立案，2016年7月28日裁定本案中止訴訟，2017年2月27日山東省生態環境廳與山東萬達有機硅新材料有限公司(以下簡稱“萬達公司”)簽署賠償合同，2018年12月26日對環境民事公益訴訟恢復審理，萬達公司以其已與山東省生態環境廳形成生態環境損害賠償協議、“已履行全部損害賠償責任”為由對中國綠發會要求被告賠償環境污染損失的訴訟請求進行抗辯，得到法院支持。對于已處于案件審理過程中的環境民事公益訴訟，因后達成的生態環境損害賠償協議喪失其部分訴訟權利同樣缺少法理依據。

可見，生態環境損害賠償訴訟與環境損害賠償訴訟中止的銜接方式，不考慮起訴的先后順序，也不考慮前訴進行到哪一訴訟階段，對同樣具有正當訴權來源的“兩訴”采取一概中止環境民事公益訴訟的做法，可能造成環境民事公益訴訟的原告訴訟權利得不到有效保障，挫傷了社會組織進行生態環境損害索賠的積極性。且“兩訴”的訴訟請求基本相同，未被涵蓋的訴訟請求基本都包含了為訴訟產生的評估鑒定費、專家費、律師費等支出，增加了義務人的負擔，損害了義務人的合法權益。內容基本相同的“兩訴”，經過法院兩次立案，兩次審理，不僅浪費了本就有限的司法資源，被拖延的司法程序也不利于對生態環境的及時修復。

三、從原告訴權的正當性看“兩訴”訴權沖突的根本原因

生態環境損害賠償制度在生態環境治理中至關重要，與此同時，生態環境損害賠償制度作為一項仍處于探索階段的新興制度，其法律基礎尚不完備，理論基礎方面亦未形成較為一致的觀點。與之相對應的環境民事公益訴訟權利人基于“法定訴訟擔當說”的理論基礎，獲得《民事訴訟法》第55條的授權。(11)參見程多威、王燦發:《生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，載《國家行政學院學報》2016年第5期。囿于此種情況，探究“兩訴”訴權沖突的根本原因，需要以生態環境損害賠償訴訟的訴訟主體的訴權并非來源的正當性為本位視角和立足點，這是厘清“兩訴”權責邊界，有效解決“兩訴”訴權沖突，切實實現二者接駁銜接的法理基礎和前提。

(一)生態環境損害賠償訴訟“原告”訴權來源于國家對自然資源的所有權

2016年6月最高人民法院發布的《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》認為生態環境損害賠償權利人是“基于國家自然資源所有權提起的生態環境損害賠償訴訟”。此類學說包括“國益訴訟說”(12)參見呂忠梅2018年3月24日在“2018年度中國環境資源法治高端論壇會議”所做的題為《生態環境損害賠償訴訟中的問題與對策》的發言。、“私益訴訟說”(13)參見黃萍：《生態環境損害索賠主體適格性及其實現——以自然資源國家所有權為理論基礎》，載《社會科學輯刊》2018第3期。、“混合訴訟說”(14)參見宋麗容：《生態環境損害賠償與社會組織公益訴訟之銜接》，載《中國環境管理干部學院學報》2018年第5期。。而從核心概念的關系角度分析，自然資源以能否為人類所利用進行劃分，特指環境要素中可以被人類利用的自然物質的總和，而目前尚不能為人類所利用的環境要素，大氣、微生物等不能為自然資源所囊括。自然資源是構成環境的要素之一，而非全部。而《改革方案》中生態環境損害的概念，涵蓋環境要素、生物要素以及以此構成的生態系統，生態、環境的范圍較自然資源更廣(15)生態的概念出于生態學，它是自然界的基本單位，指在一定時間和空間內，生物與其生存環境以及生物與生物之間相互作用，彼此通過物質循環、能量流動和信息交換，形成的不可分割的自然整體。我國新《環境保護法》第2條對環境的定義：環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。，生態、環境與自然資源三者之間為“外延與內涵”之依次包含關系。這意味著國家僅對生態環境損害的部分構成要素享有所有權，且限于國家所有的自然資源，對于集體所有的自然資源遭受的環境污染和生態破壞無權提起生態環境損害賠償訴訟，對生態環境損害賠償訴訟的適用范圍事實上做了限制。因此，以國家對自然資源所有權為生態環境損害賠償制度的理論基礎，缺乏一定的科學性與嚴謹性。與此同時，依據“物權化”的自然資源國家所有權理論，無法充分證明國家在生態環境損害賠償訴訟中權利來源的正當性。

從生態環境損害賠償訴訟之法益保護的視角看，國家自然資源所有權理論是將自然資源視為國家的財產，國家基于財產遭受侵害提起訴訟，仍不能將生態環境損害賠償訴訟擺脫侵權訴訟的窠臼，失去了設立生態環境損害賠償訴訟的意義。而實際上生態環境損害的概念將“環境要素和生物要素的不利改變”和“生態系統功能的退化”作為生態環境損害的對象范圍，將生態環境損害從人身損害和財產損害中解放出來，回歸到對生態環境本身的影響，具有重要的識別意義。(16)參見南景毓:《生態環境損害:從科學概念到法律概念》，載《河北法學》2018年第11期。

此外，從訴訟保護的對象與利益歸屬角度看，自然資源同時具有經濟價值與生態價值兩種價值屬性。國家對自然資源享有所有權，其客體權利為財產權，意味著生態環境損害賠償訴訟的保護對象為環境要素的經濟功能，其訴訟利益歸屬國家。而生態環境損害賠償訴訟所要保護的對象為環境要素的生態功能，生態環境的利益為全民共享，且具有代際利益性質，生態環境損害賠償的訴訟利益也應歸屬于全民，原告對該利益沒有處分權。(17)參見林莉紅、鄧嘉詠：《論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之關系定位》，載《南京工業大學學報(社會科學版)》2020年第1期。而基于此三種角度分析，以“物權化”的自然資源國家所有權作為生態環境損害賠償制度的理論依據有失偏頗，更遑論生態環境損害賠償的“原告”起訴資格源自于所有權基礎。

(二)生態環境損害賠償訴訟“原告”訴權也源于公共信托理論

我國的生態環境損害賠償訴訟制度借鑒美國的自然資源損害賠償訴訟，且美國的自然資源損害賠償訴訟以公共信托理論為基礎，公共信托理論是指全體公民為更好地管理和保護自然資源，將自然資源“所有權”委托給政府，政府因此對自然資源享有受托人的所有權，為委托人的利益管理和保護自然資源，公民作為受益人享有信托財產的受益權。政府或國家的受托人所有權不同于我國的自然資源所有權，而是一種受托人為了實現信托目的而享有的特定便利，有權去為了受益人的利益排除外界對信托財產的干擾，同時也是一種義務負擔。而公民，包括團體、個人，基于受益人的所有權，可以起訴加害人或者保護不力的受托人，對自然資源損害請求救濟。因此，公共信托理論所確立的兩種“所有權”，不是成文法意義上的所有權，而主要是衡平法、習慣法意義上的所有權，相關主體據此享有訴權。這種特殊的權屬制度可以有效地避免環境資源所有權主體缺位造成的弊端。(18)參見張穎:《美國環境公共信托理論及環境公益保護機制對我國的啟示》，載《政治與法律》2011年第6期。公共信托理論相較于自然資源國家所有權理論，其“所有權”對象是所有自然資源，而非局限于成文法中規定屬于國家所有的部分，所以，它能在一定程度上避免國家所有權的局限。此外，公共信托理論還轉變了將自然資源視為國家壟斷財產的思維模式，從公共環境利益保護的角度強化了政府及其部門的履責意識。(19)參見王金南等:《加快建立生態環境損害賠償制度體系》，載《環境保護》2016年第2期。

此外，公共信托理論是在美國只有刑事訴訟和民事訴訟之分，沒有行政訴訟的情況下，為了對政府管理和保護公共利益的行為進行監督，防止政府濫用受托人權利，損害公共利益而提出的，賦予私主體訴權，基于此理論公民可以起訴政府，即公民訴訟。也就是說，美國自然資源賠償訴訟并非公共信托理論的全部內容，它和公民訴訟結合起來才是公共信托理論的完整內容。同時，司法干預作為公共信托理論的重要特征之一，政府也可以基于受托人身份起訴損害公共利益的私主體。但從美國的法律體制看，如果沒有受到法律明確授權，行政機關的決定不能對相對人直接發生作用，需要法院確認并執行，所以在這種訴訟中，法院只是起到了確認、監督、強制的作用，具體細節的決策還是由行政機關來完成。因此，雖然美國自然資源賠償訴訟表面上看是司法主導，但實際上行政發揮了很重要作用。此外，基于公共信托理論，政府的索賠權有比較嚴格和規范的限制，需要嚴格體現受益人利益，在程序上和實體請求上需要遵從立法的詳細的安排。在這方面美國自然資源賠償訴訟獲得充分的立法授權，受托人得到了立法的明確授權，同時訴權也受到很大限制，這些相關立法對損害的范圍、評估、修復過程、受托人的訴訟請求類型等進行了很具體、技術化的規定。與之相對應的，我國行政機關可以直接通過行政手段解決行政機關與行政相對人之間因履行環境保護法定義務而產生的行政法律關系，直接對行政相對人作出具體行政行為，無需通過法院確認行政機關的該項職權。并且行政機關必須積極且第一時間作出反應，而司法機關更適宜退居二線，扮演好最后一道防線的功能。(20)參見林莉紅：《論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間》，載《行政法學研究》2018年第6期。在環境公共利益保護中，我國尚不承認公民環境權，公民也不可基于此提起公民訴訟。且我國目前的政府索賠訴訟更像是概括授權，與美國的自然資源賠償訴訟存在較大區別。因此，雖然公共信托理論有如上優勢，且我國的生態環境損害賠償訴訟借鑒美國的自然資源損害賠償訴訟，但其法理基礎并不能完全契合我國國情，在我國存在“水土不服”的情況。

由此，國家自然資源所有權理論從物權角度解釋了生態環境損害賠償訴訟“原告”訴權來源，公共信托理論通過移轉訴訟實施權，對非直接利害關系人進行實體賦權，確定政府的訴訟實施權來源。雖然兩種理論均為政府的訴訟實施權來源提供了一定思路，但由于理論本身的缺陷或域外理論的不適應性，導致其并不能與我國的制度設計較好契合。因此有必要從訴訟本質出發，探索是否可以從程序賦權的角度，即訴訟擔當角度，為政府索賠提供訴訟實施權依據。

(三)生態環境損害賠償訴訟“原告”訴權來源于法定訴權擔當說

訴訟性質和損害類型為訴訟的兩個核心問題。就性質而言，生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟都能被涵蓋在公益訴訟的范圍之內。所謂公益訴訟，是指任何組織和個人根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理的活動。(21)參見宋朝武:《論公益訴訟的十大基本問題》，載《中國政法大學學報》2010年第1期。其分類的依據在于訴訟救濟對象和利益歸屬都為不特定之社會公眾。從《若干規定》中“為正確審理生態環境損害賠償案件，嚴格保護生態環境，依法追究損害生態環境責任者的賠償責任”的規定可以看出，生態環境損害賠償訴訟所要保護的就是生態環境，其利益也由全體公民共享，因此，可以說，生態環境損害賠償訴訟本質上契合環境公益訴訟特征。另一方面，生態環境損害賠償訴訟雖然由公權力機關提起，但在生態環境損害賠償訴訟中卻并非以行政主體地位行使權利。生態環境損害賠償訴訟并非只能由政府機關提出，根據公益訴訟的基本特征，起訴主體也可以為社會組織，只是因為政策考量和行使權利的便捷程度，部分主體被排除在訴訟主體之外，但這并不代表生態環境損害賠償訴訟只能由公權力機關行使，變為行政權的一種。相反，在整個訴訟過程中，行政機關是以私主體的身份提起訴訟，即生態環境損害賠償訴訟的兩方當事人地位始終平等，這契合民事訴訟的特征。同時，客觀上講，生態環境損害賠償訴訟的原告、前置程序以及適用范圍確實異于一般的環境民事公益訴訟。但不可否認，從法益保護的性質角度來看，生態環境損害賠償訴訟是一種特殊的環境民事公益訴訟。

從損害類型角度分析，《民事訴訟法》第55條第1款關于公益訴訟的規定，是以保護社會公共利益為目的，且以污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為造成的損害為訴訟發起的事實條件。《試點方案》中生態環境損害的定義明確了生態環境損害賠償訴訟涵蓋的損害類型為污染環境造成的損害和破壞生態造成的損害。環境污染與生態破壞的相同之處在于二者都是因為人類對生態系統的污染和破壞程度，超出了環境的承載能力范圍而導致的不良后果。在二者行為方式方面，環境污染均為向環境排放物質或能量，而生態破壞則不限于人類向環境索取自然資源一種方式，同樣包括向大氣排放二氧化碳、向環境中投放外來物種造成物種入侵產生生態破壞問題的排放型行為方式。同時在自然界中環境污染和生態破壞問題在一定條件之下可以相互轉化，例如石油泄漏污染環境進而導致生態破壞，而環境要素數量的減少，進一步降低了環境承載能力，加劇了對環境的污染問題。在損害后果的嚴重程度上，環境污染會造成小范圍的環境問題，也會造成范圍較大且影響深遠的生態環境損害。而生態破壞行為不會造成小范圍的損害后果，只會造成較為嚴重且影響深遠的損害后果，需要較長的時間來進行生態修復。而且只有是大范圍的破壞才能造成環境效能的降低、生態的失衡、資源的枯竭等后果，如果僅是小范圍的破壞，則僅構成該范圍內權利人財產的損失。(22)參見竇海陽:《環境侵權類型的重構》，載《中國法學》2017年第4期。因此生態破壞行為必然導致社會公共利益的損害，應涵蓋在《民事訴訟法》第55條第1款的損害類型中。生態破壞可以理解為環境問題除去環境污染后的“兜底”性概念，由于環境污染在現實中表現為一類成因特點鮮明、可以歸納概括的環境問題，而相較而言，“生態破壞”概念的提出則主要旨在發揮兜底作用，方便將各類無法歸入“環境污染”的環境問題加以概括。(23)參見林瀟瀟:《環境侵權事實的規范內涵》，載《上海政法學院學報(法治論叢)》2018年第6期?！董h境保護法》第58條也將生態破壞納入到環境民事公益訴訟發起的事實條件。因此，從損害性質的類型化角度，生態環境損害賠償訴訟為特殊的環境民事公益訴訟。

綜上，生態環境損害賠償訴訟在本質上為特殊的環境民事公益訴訟，其原告“訴權”亦應基于“法定訴訟擔當說”，源于《民事訴訟法》第55條之授權。因此，生態環境損害賠償訴訟亦應適用《民事訴訟法》第55條之規定，所謂生態破壞屬于“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”進行的擴大解釋。而對于哪些機關可以成為公益訴訟的主體，民事訴訟法并未進行具體規定。通過對“機關”進行文義解釋，其中必定包含行政機關，但廣義的行政機關范圍又過于廣泛，因此民事訴訟法通過“法律”對其進行限縮。且從現行立法來看，我國采取“基本法+單行法”的立法模式對相關機關進行授權，例如《環境保護法》第58條對“有關組織”的明確，以及《海洋環境保護法》第89條對“機關”進行了規定。所以，具體行使生態環境損害賠償訴訟權利的行政機關有待法律進一步授權與明確。

因此，同樣作為具有正當訴權理由的第三方提起的訴訟，環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟在本質上，如訴訟性質、損害類型方面具有同一性，在訴訟制度設計上，如賠償范圍、責任方式方面亦具有一致性，二者的訴訟標的相同，保護的法益也相同。在此種情況下，通過程序賦權方式確定非直接利害關系人訴訟實施權的兩個訴訟制度，授權三種訴訟權利人，在同一損害環境行為發生時，提起生態環境損害賠償訴訟或環境民事公益訴訟，以保護環境公共利益，由此導致訴訟主體之間發生請求權競合，產生訴權沖突問題。

四、“兩訴”訴權沖突的解決路徑

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟作為環境司法的重要組成部分，其訴訟模式的規范化和優化，是我國環境司法改革的亮點和熱點，亦是構建生態環境治理體系，實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環。(24)參見劉洪巖:《接駁與拓展:“生態文明入憲”與環境法制革新》，載《吉林大學社會科學學報》2019年第5期。鑒于環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟存在諸多相似之處，又在生態環境損害發生實害結果的范圍內存在訴權重疊，對二者重新進行厘界、整合與規范成為未來完善環境司法的重要目標。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的本質相同，生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟之間存在一種替代關系，(25)參見馮潔語：《公私法協動視野下生態環境損害賠償的理論構成》，載《法學研究》2020年第2期。在“發生嚴重影響生態環境后果”的范圍內，修復生態環境和賠償因污染環境、破壞生態造成的損失等訴訟目的，兩制度擇一即可實現。目前兩制度并存的局面引發訴權沖突問題，而現有的銜接方式又無法解決因訴權沖突造成的權利人訴訟權利被一定程度虛置、重復索賠則被告合法權益受損、司法效率下降等問題。若采取兩訴合并或兩訴之間不設置提起順序的審理方式，對此類沖突問題同樣無法解決?？傮w而言，解決訴權沖突存在兩種方式：第一種是在生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之間設置起訴順序；第二種方式是在“發生嚴重影響生態環境后果”的范圍內只保留兩制度中的一個。但第一種方式存在一個不可忽略的弊端，即起訴順序在后的權利人等待順序在前的權利人進行磋商或提起訴訟，浪費社會資源，同時可能延誤對生態環境的救濟。而第二種方式可以有效地避免了上述問題。在制度設計方面，生態環境損害賠償訴訟的責任方式較之于環境民事公益訴訟更側重于對生態環境進行修復與損害賠償，更利于受損生態環境功能的恢復至原有狀態。并且，政府索賠使得《環境保護法》的“損害擔責原則”得到了進一步落實，明確無論是生態修復費用還是政府機關為避免損害發生或進一步擴大所實際支付的應急處置費用等均應由賠償義務人承擔，政府不再承擔此類費用，為此前在司法實踐中對生態修復費用以及應急處置費等政府已經支付的費用，是否應判決由賠償義務人承擔的不同判決的問題提供規范依據，(26)“自然之友、綠發會訴常隆、常宇等環境污染責任糾紛案”中由于常州市新北區政府在原告起訴前已對涉案受環境污染地塊進行修復，環境污染風險已得到有效控制，一審、二審均駁回了原告要求被告承擔消除危險或賠償環境修復費用的訴訟請求。參見常州市中級人民法院(2016)蘇04民初214號民事判決書和江蘇省高級人民法院(2017)蘇民終232號民事判決書。同時對污染者在一定程度上有預防效力。(27)參見陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003版，第181頁。在實際執行方面，行政機關在行政執法過程中獲取的信息，在符合證據條件的情況下，可以直接轉化為證據使用，較之于社會組織在調查取證方面更具有優勢。同時，行政機關在環境糾紛所涉及的科學不確定性問題需要環境保護政策性判斷時更具有專業性，(28)參見呂忠梅：《環境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期。在生態環境修復責任的履行方面更具有可行性。(29)參見胡靜、崔夢鈺：《二元訴訟模式下生態環境修復責任履行的可行性研究》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2019年第6期。此外，通過生態環境損害賠償的磋商程序達成的賠償協議，義務人更具有履行的積極性，政府索賠訴訟也有效地減輕了社會組織對于嚴重影響生態環境后果提起環境民事公益訴訟所應支付高昂訴訟費用的負擔。因此，基于政府索賠訴訟在制度設計及執行層面的優越性，在兩制度擇一保留時，生態環境損害賠償訴訟似乎是更為合理的選擇。

在生態環境損害賠償訴訟審判過程中，增加支持起訴程序，機關、社會團體和企業事業單位可就訴訟提供各方面的支持，擴大了參加訴訟的主體范圍，同時滿足了《改革方案》中“鼓勵法定的機關和符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟”的要求。此外，應在審判和執行中引入信息公開制度，強化公眾參與力度，促進科學、合理的生態修復方案的制定，盡可能地保證各方對生態修復方案的滿意程度，譬如江蘇省連云港市連云區人民檢察院訴尹寶山等人非法捕撈水產品刑事附帶民事訴訟案，在審判和執行過程中對相關重大事項向社會公開，并推行公眾參與機制，便于公眾監督與民主科學決策。(30)參見最高人民法院：《環境資源刑事、民事、行政典型案例》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-48792.html，2020年6月12日訪問。

誠然，生態環境損害賠償訴訟為一項新制度，但其本質為環境民事公益訴訟，對于生態環境損害賠償訴訟的選擇只是針對污染環境、破壞生態造成嚴重損害后果的，采用一種更加具有制度優勢的途徑去完成生態環境的修復，并非完全摒棄已取得一定成效的環境民事公益訴訟，對《若干規定》中的未盡事項可以參照適用環境民事公益訴訟的相關規定，并依據《民事訴訟法》第55條第2款之規定，在生態環境損害賠償權利人未磋商或磋商不成未起訴的情況下，檢察機關進行代位提起訴訟，以實現對受損生態環境的救濟。

此外，由于嚴重損害生態環境的行為一般構成犯罪，需由檢察院提起公訴。對此類案件是先由權利人就民事賠償部分提起訴訟，之后再進行刑事部分的審理，還是先進行刑事部分審理，后由權利人就民事賠償部分提起訴訟，或者是檢察院直接提起刑事附帶民事訴訟，筆者認為，對于損害生態環境的行為造成嚴重損害后果構成犯罪的，應就損害賠償問題前置設立訴前磋商機制，先進行訴前磋商再進行刑事部分的審理。刑事訴訟前進行磋商可以促使義務人進行積極賠付，承擔生態修復責任，也減少了司法資源浪費，譬如上海市奉賢區卞某某等4人污染環境案，積極進行訴前磋商，并達到從寬處罰條件，檢察院提出了從寬處罰建議。(31)參見最高人民檢察院：《檢察機關服務保障長江經濟帶發展典型案例(第二批)》，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201911/t20191121_438798.shtml#2，2020年6月12日訪問。若磋商未形成一致意見，則由檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，因為根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條的規定，人民檢察院在辦理公益訴訟案件時可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，檢察機關可以基于此向政府機關收集其為磋商而獲取的證據。與此同時，檢察機關在公益訴訟領域可以探索適用先予執行措施，譬如在吳湘等12人非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機關為防止生態環境損害進一步擴大，申請先予執行，既使受到損害的長江洞庭湖流域漁業生態資源得到修復，又從法律上懲治震懾了非法捕魚行為，取得了良好的辦案效果。(32)參見最高人民檢察院：《檢察機關服務保障長江經濟帶發展典型案例》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201903/t20190302_410041.shtml#2，2020年6月12日訪問。因此，在嚴重損害生態環境行為構成犯罪時，先由行政機關與義務人磋商，達成一致協議的，由檢察機關提起公訴；未達成一致意見的，則由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，有益于保障司法效率，也有益于生態環境的修復。

因此，綜合環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟在制度設計上的相似性，并從規范解釋的角度進行分析，筆者認為在將“兩訴”進行接駁銜接時，政府索賠作為特殊的公益訴訟，對達到嚴重程度的損害由政府提起訴訟予以索賠，其他損害則由社會組織索賠，二者均未提起訴訟時由檢察院代位訴訟；對于達到嚴重程度的損害行為構成犯罪的，前置設立訴前磋商機制，根據磋商結果，決定提起刑事訴訟，或提起刑事附帶民事公益訴訟的方式予以后續接駁銜接，以此來有效解決“兩訴”的訴權沖突問題。

結語

生態環境損害賠償制度改革作為黨中央、國務院改革部署的重要內容，其制度設計存在一定的政策考量和制度優勢，但這并不意味著要摒棄現有制度，重新建立一項新制度，而是要充分將新制度與現有制度進行有效的銜接，以解決現有制度因法律多重授權造成的訴權沖突問題。生態環境損害賠償制度本質上為特殊的環境民事公益訴訟，這一性質定位為生態環境損害賠償訴訟與相關訴訟進行有效銜接提供了重要的理論基礎，也為生態環境損害賠償訴訟的訴權來源提供了一種新的解釋路徑。因此，除立法上應進一步對生態環境損害賠償訴訟的賠償權利人加以明確外，由于生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟在本質上相同，訴訟主體的訴權來源相同，部分訴訟程序亦發生重合，法院判決存在既判力的牽連問題，導致“兩訴”原告訴權沖突。為有效解決此類問題，可以在司法實踐中逐步探索建立“兩訴”銜接的“階梯式的訴訟主體適格制”的運作模式：將對生態環境損害后果嚴重的情形統一交由生態環境損害賠償訴訟來解決，而生態環境危害后果較輕的情形交由環境民事公益訴訟，用接駁互補的方式有效解決二者之沖突。