以新發展理念引領我國居家社區養老服務質量提升

公維才，馬文雪

（聊城大學 商學院，山東 聊城 252059）

據2020年國民經濟和社會發展統計公報，截至2019年底，我國65歲及以上人口已達17603萬，占總人口的12.6%。同時，空巢、失能和高齡老人不斷增加，日益嚴峻的養老壓力讓許多家庭不堪重負。居家社區養老服務作為我國養老服務體系的重要組成部分，在應對人口老齡化、緩解養老壓力方面發揮著重要作用，國家為此也陸續出臺了多項扶持政策，各地的探索也取得了顯著成績，但仍存在諸多問題，一定程度上影響了居家社區養老服務質量提升。

黨的十八屆五中全會公報提出，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中，創新是引領發展的第一動力，協調是持續健康發展的內在要求，綠色是永續發展的必要條件，開放是國家繁榮發展的必由之路，共享是中國特色社會主義的本質要求。①中共中央宣傳部：《習近平新中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第107-110頁。新的發展理念作為指揮棒，為提高居家社區養老服務質量提供了行動指南。

一、我國居家社區養老服務質量與新發展理念要求的差距

（一）供給創新不足

1.服務內容較為單一。大部分社區提供的養老服務內容并沒有完全以老年人的需求為導向，主要包括簡單的生活照料、醫療保健和文體娛樂服務，缺乏對老年人的心理狀況與精神需求等精神慰藉方面的服務，難以滿足老年人的多重需求。服務內容供需矛盾、供需錯位，服務項目也有待進一步擴展。

2.服務人員層次偏低。目前居家社區養老服務人員普遍缺乏必要的康復護理、醫療衛生和精神慰藉等方面的專業知識，難以提供專業養老與醫療護理服務。同時，養老服務隊伍不穩定，人才流失嚴重，難以提供高質量的養老服務。

3.服務信息化程度較低。以移動互聯網、物聯網、云計算、大數據等為代表的信息技術對資源的配置具有優化和集成的作用，也推動著各領域的深入變革，而目前信息化手段在居家社區養老服務中的應用不足。據調查，居家社區養老服務的信息化操作多停留在日常監控、緊急呼叫、電子檔案等基礎層面，而遠程醫療、法律咨詢、日常管理等依舊維持人工操作模式，12.5%的社區未涉及信息化服務。①溫海紅、鐘萬春、王怡歡：《養老服務信息化現狀分析及其發展思路——基于陜西省的調查數據》，《中國民政》2017年第5期，第36-38頁。傳統的服務方式降低了服務效率，浪費了養老資源。

（二）區域發展失衡

1.地區之間發展失衡。我國的養老服務水平地區間差異較大，東部發達地區在養老服務理念、養老服務實踐以及老年人對養老服務的評價等方面都要優于中部和西部地區。從反映養老保障覆蓋面、給付水平、養老基金收支狀況等綜合判斷指標的“養老保障發展指數”來看，北京、上海、山東、浙江等東部沿海地區要遠遠高于黑龍江、江西、吉林、廣西等中西部經濟欠發達地區。②邊恕、紀緒勤、孫雅娜：《基于省際差異的人口老齡化模式與養老保障發展指數研究》，《公共治理評論》2016年第1期，第94-102頁。

2.城鄉之間發展失衡。根據全國第六次人口普查數據，我國65歲及以上農村老年人口是城市老年人口的2.83倍，且隨著大量年輕勞動力由農村轉移到城市，農村的老齡化現象更為嚴重，養老壓力遠大于城市。但是，城市無論在養老服務機構數量、服務內容、服務水平等方面要遠高于農村，居家社區養老服務城鄉二元特征明顯，難以滿足農村老人的實際需求。

（三）環境不夠綠色

1.養老服務設施數量不足。許多居家社區養老服務機構的設施總量不足，且簡陋、老化，影響了功能的正常發揮；另外，一些養老服務中心建設時，由于缺乏綠色建設理念和統籌安排，致使設備的適老性不強，不能完全符合老年人的活動需要，既造成養老資源的浪費，又影響老年群體的體驗。

2.養老服務設施配置簡單。目前大部分居家社區養老服務機構的文娛設施配置簡單，僅停留在提供簡單活動場地的階段，尚不能為廣大老年群體提供人文氣息濃厚、自然環境優美、舒適節能高效的綠色養老社區。

（四）市場不夠開放

1.投資主體較為單一。目前，我國居家社區養老服務的資金主要源于政府和個人投資，社會組織和企業的參與度相對較低。據調查，我國政府和個人投資的養老機構占比分別達55.8%、35.6%，而社會組織和企業投資的僅為4%和3.3%，其他主體投資的養老機構僅占1.2%。③白維軍：《養老服務高質量發展：何以可能？何以可為？》，《社會科學戰線》2019年第7期，第222-228頁。投資主體的相對狹窄，難以支撐居家社區養老服務的全面化、個性化發展。

2.價格形成機制不夠靈活。利潤是民間資本進入養老服務產業的直接目的，而當前養老服務價格在很大程度上由政府制定并統一管理，價格的形成偏離了市場機制，致使養老服務市場價格水平整體偏低，如果沒有政府的大力補貼，民間資本將很難有盈利空間。

（五）待遇不夠普惠

1.服務供給總量不足。我國“十三五”老齡規劃綱要提出每千名老年人口擁有養老床位數要達到35-40張，截至 2018 年底，每千名老年人擁有養老床位 29.1張，其中社區每千名老年人擁有養老床位13.9張。①《2018年民政事業發展統計公報》，中華人民共和國國民政部，2018年。相較于老齡規劃，養老床位無論在總量上還是在結構上，都沒有達到預期目標。尤其對于居家社區養老來說，床位明顯不足，許多老年人很難有機會享受到該服務。

2.服務覆蓋面不廣。大多數地區提供服務的方式為政府購買公共服務，服務人群多集中于“三無”老人和失能半失能老人。其結果是，一方面，公立養老機構由于價格以及政府保障的優勢，床位往往供不應求，需要排隊等候入住；另一方面，私營養老機構則因為費用較高、缺乏監管，存在床位空缺的現象。②劉曉靜、張楠：《城鄉統籌視角下中國養老服務體系構建》，《河北大學學報》（哲學社會科學版）2013年第3期，第111-115頁。其結果是加大了養老服務需求與供給的矛盾，降低了養老服務覆蓋面。

二、居家社區養老服務質量與新發展理念要求存在差距的原因

（一）供給創新意識匱乏

1.忽視老年人的異質性。雖然居家社區養老服務在一定程度上緩解了養老壓力，但由于居家社區養老服務的供給方對老年群體的期望了解不足，忽視了不同老年人個體的異質性，在提供服務時容易“一刀切”，造成養老服務內容缺乏個性化，與老年人多樣化的需求之間不相匹配。

2.智慧養老產業有待發展。我國的居家社區養老服務起步較晚，健康智慧養老產業尚處于初級階段，存在著軟硬件設施配備不足、智能化水平不高、商業模式不成熟、用戶體驗差等諸多問題，加之老年人對新技術、新事物接受能力有限，在老年群體中推廣使用有一定的難度。同時，養老信息服務平臺不夠完善，線上平臺大多只是對信息進行簡單收集，忽視數據的整合與分析，難以實現各部門之間的信息共享，浪費了大量的有效信息資源，阻礙了服務效率的提升。

3.人才培養、激勵機制不夠完善。養老服務隊伍專業人才匱乏的根本原因在于養老服務人員的薪資待遇普遍偏低，而養老服務本身對服務人員的要求較高，加之工作環境不佳、工作壓力大等因素，難以吸引到受過高層次、專業化教育的人才，即使招聘到部分專業人員也常因薪資及工作強度等方面的原因而流失，難以長期留住人才。居家社區養老服務體系缺乏完善的人才培養機制、人才激勵機制、養老護理員職業技能等級認定和教育培訓制度等，很難為社區老年人提供可持續性的優質服務。

（二）區域經濟發展差距大

1.地區之間經濟發展水平不平衡。研究發現，我國人均地區生產總值與人均養老保障支出之間存在協整關系，③何煉成、謝慧明：《社會養老支出與經濟增長的地區差異互動研究——基于省際面板數據的實證分析》，《河北經貿大學學報》2010年第2期，第43-47頁。而政府的財政投入越多，養老服務質量評價也越高。④張紅鳳、張棟、卜范富：《養老服務機構服務質量影響因素及其地區差異——基于山東省十七地市的實證分析》，《經濟與管理評論》2018年第2期，第16-25頁。各地養老服務水平的差異，根本原因在于經濟發展水平的差異。經濟發展水平越高的地區對養老服務機構的投入越大，養老服務的質量也就越高；反之，也就越低。與此同時，養老服務產業的發展可以開發老年消費市場，有助于增加就業崗位，促進經濟增長。因此，養老服務投入的地區差異又反過來加劇了經濟發展水平的失衡，進而影響了居家社區養老服務的發展。

2.統籌城鄉力度不足。一方面，農村老年人受傳統觀念的影響，主要依賴家庭養老和土地保障，對居家社區養老服務方式認識不足，普遍將其等同于敬老院，甚至存在排斥心理。另一方面，由于長期形成的城鄉二元經濟結構，農村經濟發展水平普遍低于城市，加之農民養老保險制度的保障水平較低，農村老年群體對居家社區養老服務的購買力不足。同時，由于資金投入不足，大部分農村地區的養老服務機構建設落后，基礎設施陳舊，主要用于照顧“五保戶”等特殊老人，保障范圍狹窄，保障程度有限。

（三）綠色發展理念匱乏

1.服務設施建設缺乏規劃。由于場地限制和資金不足，無法投入配套的服務設施；即便原有的一些設施，由于缺乏長期規劃與統籌安排，導致很多設施利用率不高，甚至閑置廢棄。

2.服務環境塑造欠缺綠色發展理念。忽視人文環境和自然環境的塑造，尚未普遍形成低碳、綠色、節約的養老服務模式，“兩低一高”——資源消耗低、污染排放低、標準質量高——的綠色養老建筑比例偏低，節地、節水、節能、節材以及“適老性”方面有待完善，養老建筑的生態標準和便利化水平相對較低；老年人缺乏綠色生活的理念；老年生活用品缺乏統一的環保材料標準及可重復利用的指南。①沈毅：《以新發展理念引領養老保障體系協調發展研究》，《廣西社會科學》2017年第10期，第194-199頁。

（四）市場準入困難

養老服務產業具有投資周期長、收益低、風險大等特征，使得眾多投資者望而卻步。

1.養老服務產業準入門檻較高。目前社會組織和企業開辦養老機構，面臨著審批程序復雜、審批時間過長、審核難過關等問題，造成民間資本缺乏參與動力，投資養老服務業的積極性不高。

2.民間資本享有的扶持力度不足。社會組織和企業由于享受的土地使用、財政補貼、稅收優惠、金融支持等方面的優惠政策和待遇有限，融資渠道狹窄，難以籌集到興辦養老服務機構所需要的巨額資金。

（五）普惠程度較低

1.養老資金缺口大。我國居家社區養老服務的供給，除了少量民間資本和社會捐助外，資金主要來源于財政。有學者測算，“十三五”期間，養老資金缺口達3013億元，年均缺口達603億元，②胡祖銓：《我國養老服務業財政性資金投入規模》，《中國科技投資》2016年第2期，第19-20頁。政府的財政性資金投入規模限制了養老服務供給規模的擴張，一定程度上加劇了養老服務供不應求。

2.養老保障水平偏低。養老金和養老補貼水平的高低很大程度上決定著老年人的生活質量。目前我國的基本養老金實際替代率呈現下降趨勢，基本養老金與確保基本生活的目標相距越來越遠。③鄭秉文、周曉波、譚洪榮：《堅持統賬結合與擴大個人賬戶：養老保險改革的十字路口》，《財政研究》2018年第10期，第55-65頁。許多老年人并非不愿享受居家社區養老服務，而是受限于收入水平，難以享受到高質量的服務。同時，我國養老補貼的廣度不夠，據民政事業發展統計公報顯示，截至2018年底，享受養老服務補貼的老年人521.7萬人，占60周歲及以上老年人口的2.1%，占65周歲及以上老年人口的3.1%；享受護理補貼的老年人74.8萬人，占60周歲及以上老年人口的0.3%，占65周歲及以上老年人口的0.45%。顯然，這是非常低的。基本養老金實際替代率和養老補貼水平普遍偏低，難以支撐高額的養老服務費用，以至于廣大老年群體對服務價格十分敏感，嚴重影響了老年群體對高質量居家社區養老服務的購買與使用。

三、以新發展理念指引居家社區養老服務質量提升

“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，深刻揭示了實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展的必由之路。構建多層次養老服務體系，促進我國居家社區養老服務高質量可持續發展，必須貫徹新發展理念。

（一）貫徹創新發展理念，激活創新動力

1.創新服務項目，提供個性化服務。應不斷充實居家社區養老服務項目，既要涵蓋生活照料、醫療保健、精神慰藉、法律維權等多個方面，為老年群體提供全方位、多樣化的服務；又要兼顧老年人個體差異而產生的不同需求，建立滿足高齡、失能、失智老人多元化、多樣性需要的醫、養、護、康相融合的養老服務體系，建立不同收費標準和服務層次的居家社區養老服務體系，以滿足不同個體特征老人對機構養老服務的需要。

2.創新養老服務模式，提升信息化水平。2017年我國工業和信息化部、民政部和國家衛生健康委員會聯合印發《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》強調，利用物聯網、云計算、大數據、智能硬件等新一代信息技術產品，推動健康養老服務智慧化升級。積極開發適合老年人的智能化產品，推動移動互聯網、云計算、物聯網、大數據、人工智能等與養老服務結合，完善數據集成、共享的養老信息平臺，實現對老年人健康監督管理、對于一鍵呼救的快速回應等，提供更加多元、精準的個性化服務。

3.創新人才培養機制，提供專業化服務。首先，增設老年護理、老年健康、老年心理學等與養老服務相關的專業并擴大招生規模，培養覆蓋生活照料、醫療保健、精神慰藉等各方面的專門人才。其次，政府應發揮主導作用，優化選拔培訓、職稱評定、學業深造機制，完善從業人員保障制度，以高薪待遇吸引高素質的專業人才。最后，推動志愿者隊伍建設，鼓勵各方面的人才參與為老服務，加強以全科醫生、護士、社會工作者、養老護理員為重點的人員隊伍建設，大力發展居家社區養老志愿服務隊伍，為社區中的老年人提供多樣化、精準化、專業化的服務，

（二）貫徹協調發展理念，協調區域平衡

1.因地制宜，加強地區協調合作。地區之間應加強合作，尤其是發達地區應對口支援欠發達地區，以促進居家社區養老服務質量區域協調發展。可以采取省際合作的方式，中西部欠發達地區學習借鑒東部地區的先進經驗，逐步提高本地區的養老服務質量；或者東部地區從人才、物質、資金等方面實行對口支援，推進中西部地區居家社區養老服務質量建設，①白維軍：《養老服務高質量發展：何以可能？何以可為？》，《社會科學戰線》2019年第7期，第222-228頁。從而推進區域融合發展。另外，各地區應結合自身的經濟基礎與養老服務產業發展的需要，制定相應的扶持、補貼政策，為養老服務質量的提升創造良好的政策環境。

2.分類施策，加大城鄉統籌力度。養老服務體系要保障每位城鄉老年人基本養老權力平等，以滿足老年人基本照料需求為底線，逐漸提高服務水平，縮小城鄉養老服務差距。同時要加大對農村地區的財政投入力度，區分城鄉老年群體的不同特征和實際需求，制定城鄉差異化的優惠政策、服務購買政策、補助政策，促進服務城鄉均衡發展。

（三）貫徹綠色發展理念，發展綠色養老

1.推廣綠色養老產品、綠色養老環境。因地制宜，鼓勵社會力量整合當地資源開發老年觀光、休閑產品與高端老年養生健康度假產品，②楊勇剛：《供給側視角下的農村養老服務發展策略》，《河北大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期，第128-137頁。如開發溫泉療養型養老旅游產品、農家樂休閑體驗養老產品、休閑農莊、園藝療養與養老養生產品、醫療保健產品等，開發養老養生基地，養老旅游基地，讓美麗鄉村成為養老寶地，讓老年人能夠依山傍水進行生態養老。

2.推廣綠色養老生活理念。開展綠色老年生活保障計劃行動,在垃圾分類、生活消費、建筑居住等方面推出綠色改造工程，在食品衛生、醫療健康等方面實施綠色安全工程，③沈毅：《以新發展理念引領養老保障體系協調發展研究》，《廣西社會科學》2017年第10期，第194-199頁。將綠色養老生活理念的推廣和教育納入老年教育體系，發展綠色養老。

（四）貫徹開放發展理念，注入發展活力

進一步擴大市場開放力度，積極引導社會力量參與養老服務供給。

1.放寬養老服務市場準入。針對當前養老服務因供給主體單一而導致的效率低下、質量不高等問題，應適時開放養老服務市場，鼓勵多元化主體參與居家社區養老服務供給，充分發揮市場、企業、社會組織、家庭等利益相關者的能動作用，降低準入門檻、精簡審批手續、縮短審批時間，為養老服務市場注入發展活力，從而進一步增加養老服務供給，提供更多樣的為老服務。

2.加大政策扶持力度。制定扶持居家社區養老服務發展的福利政策，加大土地使用、財政補貼、稅費減免、金融支持等方面的扶持力度，以對沖由養老服務產業本身的福利性和投資周期較長帶來的風險。

3.完善價格形成機制。堅持讓市場配置養老服務資源，遵循價值規律，遵守市場規則，讓從事養老服務的組織與個人有獲利空間，逐步形成以市場供需關系決定養老服務格局，從而推動居家社區養老服務健康、長遠發展。

4.鼓勵開展國際合作。廣泛借鑒國外養老服務經驗，并根據我國當前所處的經濟發展階段，結合老年人的實際需求加以本土化；適時引進國外優質養老資源，豐富我國居家社區養老服務的方式與內容，切實提高養老服務質量。只有通過政府、涉老企業、養老服務類社會組織以及更多的主體不斷優化合作路徑，形成一種積極、良性的互動關系，確立各自清晰的角色定位并建立明確的責任規劃，才能保障社區居家養老服務的良性發展。

（五）貫徹共享發展理念，惠及全體老人

1.逐步提高養老金水平。養老金水平是衡量和保障老年人晚年養老生活質量的重要標準之一。一方面，政府應不斷調整基礎養老金水平，提升職工基本養老保險和居民基本養老保險的保障力度，提高老年人的收入水平，讓更多的低收入老人能夠負擔得起居家社區養老服務；另一方面，培育良好的商業養老保險市場，通過減稅降費等方式鼓勵個人參加商業養老保險，擴大老年人退休后的收入來源，使居家社區養老服務惠及更多老年人，從而提高老年人生活保障水平。

2.進一步增加政府補貼。擴大高齡津貼的適用范圍，把高齡津貼轉變為更為普惠的老年津貼，按照輕、中、重三個照料等級分配津貼金額，分類分層施策，實現共享的機會平等和有差別的機會平等相結合，以保障老年人的基本生活。同時，要逐步擴大對居家社區養老服務的補貼范圍，提高補貼力度，從而提升老年人對居家社區養老服務的支付能力。