海洋塑料垃圾跨區域合作治理的困境與突破

孔凡宏 朱偉平

摘? ?要： 當前我國海洋塑料垃圾污染嚴重、危害性較大，依靠單一行政區進行治理存在一定的難度，需要跨區域合作治理。但是目前跨區域合作治理還存在著治理權責模糊、制度安排弱位、合作治理主體缺位的困境。通過劃定權責邊界、完善跨區域合作的制度安排以及建立多元主體共治的格局，能夠有效破解我國海洋塑料垃圾跨區域合作治理的困境。

關鍵詞： 海洋塑料垃圾; 跨區域合作; 治理

中圖分類號： X55? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.018

Dilemma and Breakthrough in Cross-regional Cooperative

Governance of Marine Plastic Waste

KONG Fang-hong ， ZHU Wei-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： At present， my countrys marine plastic waste is seriously polluted and harmful， and it is difficult to rely on a single administrative region for governance， which requires cross-regional cooperative governance. However， the current cross-regional cooperative governance still has the dilemma of fuzzy governance rights and responsibilities， weak institutional arrangements， and lack of cooperation governance subjects. By delimiting the boundaries of power and responsibility， improving the institutional arrangements for cross-regional cooperation， and establishing a multi-subject co-governance pattern， we can effectively solve the dilemma of cross-regional cooperative governance of marine plastic waste in China.

Key words： marine plastic waste; cross-regional cooperation; governance

一、問題提出

聯合國環境規劃署對于海洋垃圾的定義為：“海洋和海岸環境中具有持久性的，人造的或經加工的固體廢棄物。” 海洋垃圾中最常見的材料是塑料，所占的比例約為80%左右，而像木制品類、織物類等的其他類別在海洋垃圾組成中的占比很小。[1]我國是生產和使用塑料制品的大國，其中最常見的就是各類快遞和外賣的塑料包裝、塑料購物袋以及農用塑料膜[2]，這些塑料制品價格低廉且經常購物贈送，所以人們會在使用過后便隨意丟棄，再加上處理方式不得當致使其通過多種途徑進入海洋中。海洋塑料垃圾具有不易分解的屬性，且能不斷聚集，因而在海洋中的塑料垃圾數量在持續增長。同時塑料垃圾質量較輕、易漂移，能夠在海洋環境中長時間以及長距離移動，從一個海域漂移到另一個海域，污染整個海洋環境。據2018年中國的海洋生態環境狀況公報顯示，僅我國近海面漂浮垃圾中的塑料垃圾占比就高達88.7%。相比其他各類廢棄物而言，海洋塑料垃圾的破壞性更大。首先，海洋塑料垃圾會給沿海區域的經濟造成損失，如提高捕撈漁業的成本、降低沿海旅游業收入等。其次，海洋塑料垃圾是妨礙船舶前行的危險因素之一。大量塑料垃圾的纏繞會威脅到螺旋槳運轉，從而對船舶的安全航行產生影響。再次，海洋塑料垃圾對海洋環境系統具有極大的破壞作用。塑料性狀穩定，很難被徹底降解。海洋塑料垃圾在風吹、光線和波濤的組合作用下，會碎裂成較小的碎塊。這些塑料碎片在被一些海洋生物吃掉后會刮傷它們的消化器官，并導致它們因饑餓和脫水而死亡。而且，海洋塑料垃圾表面會吸附某些化學毒素，如殺蟲劑、碳氧化合物等。在被海洋動物誤食后，這些化學毒素進入它們的身體，通過食物鏈的輾轉，會逐漸蔓延到整個生態圈，最終危害人類的健康及生存。[3]

海洋塑料垃圾的危害性、復雜性與解決的難度都在不斷增加，海洋塑料垃圾跨界性污染問題儼然變成了沿海省市都必須面對的棘手問題。如果仍然采用過去的屬地式治理方式顯然不足以應對，而跨區域性的合作治理就成為沿海行政區面臨跨界塑料垃圾污染時的理性選擇。跨區域治理是在原有行政區域劃分不能應對跨域公共問題的背景下提出的，這是對區域“獨立式”治理方式的創新與突破，倡導區域之間結成穩定的伙伴關系，達成合作共識來一致應對共同的問題。[4]海洋塑料垃圾跨區域合作治理就是沿海各省市間跨越行政區劃的限制，采取合作治理的方式解決跨界性的海洋塑料垃圾污染問題。海洋塑料垃圾跨區域合作治理的價值體現在：一是維持區域生態平衡。無論是區域內還是區域之間的生態環境都是人類得以生存的庇護所，而維持和穩定區域生態系統的良好，使其免受社會發展帶來的海洋塑料垃圾的破壞和威脅具有重要的意義。跨區域間的合作治理是維系區域生態環境的“穩定器”，這種合作方式能夠切實消弭區域性的海洋塑料垃圾威脅，積聚力量來有效地緩和人與自然的緊張關系，修復被海洋塑料垃圾破壞的生態，使得各區域的環境系統保持良好的狀態，從而維持區域生態平衡。二是平等共享區域環境。海洋塑料垃圾跨區域合作治理的核心在于通過厘清跨區域間的環境責任，梳理各自利益關系，明確治理方案，塑造出“生態公平”的跨區域海洋塑料垃圾治理格局。達成海洋塑料垃圾治理共識的跨區域治理主體，一方面可以就海洋塑料垃圾污染擔負起共同的治理責任，另一方面也可以通過整合區域內環境利益和合理地再分配環境責任來營造出各區域積聚力量平等地享受環境、保護生態的氛圍，滿足各區域民眾對良好海洋環境的期許。三是促使各區域良性發展。嚴峻的海洋塑料垃圾問題會阻礙區域的協調發展，海洋塑料垃圾的跨區域合作治理提倡突破現有的行政區域、管理部門以及區域保護主義的藩籬，體現出整體性治理的效用。通過恰當的合作治理制度安排來管控和解決海洋塑料垃圾污染問題，減少因塑料垃圾污染所造成的生態與經濟損失，能夠實現各區域良性發展。盡管跨區域合作治理具有上述優勢，但由于其具有跨域性的特征，也會存在“獨立式”治理所不具有的困境。

二、海洋塑料垃圾跨區域合作治理的現實困境

（一）治理權責模糊困境

明晰的權責關系可以追認責任主體，協調的利益關系則可以整合各區域之間差異化的利益訴求，兩種關系的明確可以使跨區域間的合作更穩定、更持久，會調動各區域責任主體的積極性，自覺主動地履行義務，防止出現搭便車現象。雖然在現實中，跨區域型的合作治理能夠有效解決跨界性的海洋塑料垃圾問題，但是權責關系的不清晰、不明確成了海洋塑料垃圾跨區域合作治理的重要制約因素。地方政府治理海洋塑料垃圾權責不清的原因主要有：一是追求經濟發展與海洋塑料垃圾治理的沖突。地方政府往往熱衷于區域之間的經濟競賽，試圖通過一系列經濟指標來體現自身的政績而忽略對于環境治理的關注。[5]海洋塑料垃圾跨區域的治理需要地方政府間采取共同行動，而各地方政府多數會出于自身利益和地方保護主義的考量，形成“利己”的利益取向，這使得地方政府對海洋塑料垃圾治理這種環境整體利益的不重視。海洋塑料垃圾的治理需要各個地區都承擔一定的成本，受制于這種“理性決策”思維，各區域都不愿將本地區的資金和人力大量投入到跨區域海洋塑料垃圾的治理當中，這就加劇了區域性利益與環境整體利益之間的沖突，致使區域之間難以聚合共同的合作意愿，誘發海洋塑料垃圾跨區域治理的囚徒困境。同時，海洋塑料垃圾治理的長期性與官員任期的短期性存在矛盾，極易出現“前人栽樹，后人乘涼”的局面，因此，地方政府會選擇性地忽視海洋塑料垃圾這種治理投入大、治理周期長且成果見效慢的環境問題。二是海洋塑料垃圾跨界流動性使得責任主體不易確定。固定式的行政區劃與海洋塑料垃圾跨界流動性之間的矛盾是阻礙地方政府跨區域合作的重要原因，雖然我國在一些重點區域試行了跨區域式污染聯合防治管理模式，但在多數區域采用的依舊是屬地式的環境管理方式，即各行政區域內的地方政府僅管理本區域內的環境問題。[6]海洋塑料垃圾漂移會污染多個區域，地方政府之間都不愿承認自身是污染的責任主體，容易出現相互推脫職責的現象，而上級在進行環境督察時對于造成海域污染的責任歸屬較難確定，從而導致海洋塑料垃圾污染無人治理的困境。三是治理權責的不對等性。塑料垃圾是伴隨著工業化產生的，經濟發達地區產生的塑料垃圾量一般比欠發達地區高。由于海洋塑料垃圾的流動性，經濟落后地區可能在承受著臨近經濟發達地區海洋塑料垃圾污染的同時，還要支付治理海洋塑料垃圾污染的同等份額的費用。而經濟發達地區不僅逃避了本需承擔更多的海洋塑料垃圾治理責任，還規避了承擔更多治理海洋塑料污染的費用，這就致使欠發達地區的環境權益得不到保障。因此，如何合理地分配地方政府在跨區域合作中的權責比重和考量欠發達地區的利益補償問題就成了海洋塑料垃圾跨區域合作治理需面對的一大難題。

（二）制度安排弱位困境

完善的制度安排需要具備健全的法律規制、合理的組織機制以及規范的合作規則。恰當的制度安排可以有效地調整跨區域合作治理行動主體間的關系，規范治理主體的行為，同時使得跨區域合作行動更加有序、可控。當前，海洋塑料垃圾的跨區域合作治理存在制度安排弱位的困境，具體表現在：一是海洋塑料垃圾跨區域合作治理缺乏法律制度安排。從現有的海洋塑料垃圾治理行動來看，地區之間的合作行動并未得到區域性合作法律的加持。[7]由于相關法律制度的缺失，導致地方政府在處理海洋塑料垃圾跨區域污染糾紛時無法可依，海洋塑料垃圾跨區域合作治理行動呈現出隨機性、無序性和偶發性的特點。二是海洋塑料垃圾跨區域合作行動的制度化程度低。對于海洋塑料垃圾的跨區域合作治理行動多數采取的是臨時性、運動式的治理方式，缺少制度化的跨區域合作的組織機制來對區域之間海洋塑料垃圾問題進行統一安排。當前，在處理海洋塑料垃圾跨界污染時，多數采取的是專題工作小組或者聯席會議的合作形式。比如，粵港地區在2016年處理海洋塑料垃圾糾紛事件時，召開了粵港領導人會談，隨后成立了專項小組調查海洋塑料垃圾污染緣由，同時開展海上塑料垃圾的攔截行動。這種應對突發性海洋塑料垃圾污染事件而采取的臨時性、集體磋商式的合作行動，由于沒有建立制度化的跨區域合作組織機制和規范化的議事和決策機制，使得海洋塑料垃圾跨區域合作的組織形式松散、合作行動的制度化程度低。三是海洋塑料垃圾跨區域合作的執法體系不協調。各個行政區域的海洋塑料垃圾污染程度和對于海洋塑料垃圾的重視程度不同，使得海洋塑料垃圾的相關規制呈現出差異化的特征，這種規制上的不同會使得區域之間的執法標準不一。海洋塑料垃圾的執法需貫穿于海洋塑料垃圾產生、流動以及處置的各環節，執法標準的不一致會使得執法的力度難以統一，那些海洋塑料垃圾規制不嚴的地區污染相對更加嚴重，由于海洋塑料垃圾會隨著洋流和風暴跨區域轉移，從而影響區域合作治理的整體效果。

（三）合作治理主體缺位困境

海洋塑料垃圾跨區域合作治理需要在共同的治理意向和多個主體相互配合的前提下進行，僅依靠政府的單一力量是不可能完成治理目標的。目前，我國海洋塑料垃圾跨區域治理的模式采取的依然是以政府為主導的單向、線性的治理方式。在這種治理方式下，政府扮演的是“超級保姆”式的角色，大包大攬各類治理責任與義務，而使其他社會治理主體如企業、社會組織以及公民的參與程度較低，形成合作治理主體缺位的困境。[8]目前海洋塑料垃圾跨區域合作治理中作為社會組織特殊類型的海洋環保類社會組織嚴重缺位。海洋環保類社會組織在海洋塑料垃圾跨區域合作治理中扮演著重要的角色。這類組織本身就具有跨域性，不以營利為目的，更加重視海洋環境，并且在實際的海洋塑料垃圾跨區域治理活動中，具有為政府設定相關的政治議程、宣傳環境保護理念、傳播環境保護知識、參與并指引民眾參與具體的治理行動以及監督企業生產活動和政府運作的作用。但在現實中海洋環保類社會組織卻因為自身發展孱弱的原因，無法成為海洋塑料垃圾跨區域治理中的重要協同力量。相比于養老、教育等社會服務領域的社會組織，雖然海洋環保類社會組織具有起步晚、發展迅速的特點，但是我國的海洋環保類社會組織普遍存在政策支持、資金以及人才方面的問題。在政策支持方面，海洋環保類社會組織在登記注冊和運作時仍是民政部門和業務主管單位的雙重管理體制，門檻依舊比較高，開展業務活動時，必須得到業務主管單位的批準。在資金方面，我國海洋環保類社會組織的經費來源主要是會員繳納的會費、政府撥款、企業捐贈、提供服務獲得的收入等。從全國范圍來看，我國海洋環保類社會組織多數存在資金缺乏的問題，經費短缺嚴重降低了海洋環保類社會組織參與治理的能力。在人才方面，海洋塑料垃圾治理問題是一個涉及海洋經濟、生態協調發展和多方利益均衡的綜合性問題，海洋環保類社會組織的專業技術水平直接影響其參與治理的效果。目前，我國海洋環保類社會組織的專業性雖然在不斷提高，但其專業性水平與發達國家的海洋環保類社會組織還有較大差距，專業人才的匱乏使其在參與海洋塑料垃圾跨區域合作治理的進程中顯得力不從心。

三、海洋塑料垃圾跨區域合作治理困境的突破

（一）劃定權責邊界

海洋塑料垃圾的跨區域合作治理需要以明確劃分責任、有效整合不同區域的利益為基本原則，具體措施如下：首先，要建立相應的激勵機制，改變地方政府盲目追求經濟發展的現象，調動地方政府主動跨區域合作的積極性。對于跨區域海洋塑料垃圾的治理可采用政治和經濟激勵的方式來深化合作。政治激勵主要是改變“唯GDP”式的官員考核標準，在考核中適當提高生態環境的考核比重。[9]以往單一的政績考核標準使得地方政府之間注重于經濟建設方面的競爭而忽視對于海洋環境的治理，對于海洋塑料垃圾跨區域治理這種花費成本高昂、成效得不到及時顯現并且政績不明顯的行動普遍態度冷淡。因此，在政績考評當中要適時加大生態保護的比重，多角度考察地方政績，以生態保護指標推動海洋塑料垃圾的跨區域合作治理行動。此外，還應重視經濟激勵的作用。中央層面要加強對于地方政府的縱向經濟支持，對于跨區域間的環境合作行為予以財政支持，撥付一定的環境治理資金，對于環境治理頗具成效的跨區域行政區劃單位也要予以表彰，用經濟激勵的方式促成跨區域海洋塑料垃圾合作行動的產生。其次，要做好海洋塑料垃圾跨區域污染的責任認定工作，以明確各個地方政府的職責。可以根據各區域塑料垃圾具體的排放情況，共同商討、認領各區域所需承擔的海洋塑料垃圾治理責任，并通過污染責任清單來確定合理的責任承擔方式。也可以借用現有的河長制、湖長制以及灣（灘）長制等新型環境管理體制，在黨政主要領導職責當中增添海洋塑料垃圾的管控職責。通過充分利用好這一新型管理體制，層層落實責任主體，明確責任劃分，做好海洋塑料垃圾陸海源頭的雙管控，構建責任明確的海洋塑料垃圾管控防治體系。最后，還要做好海洋塑料垃圾跨區域污染問責和補償工作。通過環境督察落實跨區域問責機制，將海洋塑料垃圾污染問責落到實處，根據污染主體的失責程度，追溯其相應的法律責任、政治責任以及行政責任。同時，在海洋塑料垃圾跨區域合作治理中還要切實保障欠發達地方的環境利益，自上而下引導沿海行政區做好海洋塑料垃圾跨區域治理行動中的權責分配和利益補償，調動海洋塑料垃圾跨區域合作治理中各地方政府的合作積極性。

（二）完善跨區域合作的制度安排

完善的制度安排是跨區域治理有序運行的重要保障，針對當前海洋塑料垃圾跨區域治理存在的制度安排弱位困境，應當采取以下措施：首先，需要完善海洋塑料垃圾跨區域合作治理的法制體系。對地方政府跨區域合作治理海洋塑料垃圾的行動進行法律規制，制定海洋塑料垃圾跨區域合作治理法規與規章，在條文中要詳盡地規定合作的原則、內容、方法、程序以及途徑等核心內容，同時要實化、深化、細化海洋塑料垃圾跨區域合作治理的規范性文件，以增強跨區域合作法律的可行性與可操作性，協調與規范地方政府間的合作行為，使得地方政府在發生海洋塑料垃圾跨界糾紛時有法可依，降低合作的交易成本，讓合作具有約束力。通過海洋塑料垃圾跨區域合作治理的法律規制，有助于增強海洋塑料垃圾跨區域合作治理行動的法律保障，將海洋塑料垃圾跨區域合作治理過程納入法制化軌道。其次，建立高層次的海洋塑料垃圾跨區域合作治理組織機制。強有力的組織機構是海洋塑料垃圾跨區域合作治理機制發揮作用的關鍵。因此，可以將區域之間與海洋塑料垃圾管理相關的部門整合為非正式組織機制，形成類似直線-職能式的海洋塑料垃圾跨區域合作治理組織。由相鄰海域省級政府牽頭建立海洋塑料垃圾跨區域合作治理的權威協調機構，如海洋塑料垃圾污染治理委員會，以法規的形式明確其職能，定期召開會議，形成制度化的議事和決策機制，委員會的治理經費由參與合作的地方政府財政進行專項資金劃撥。治理委員會根據海洋塑料垃圾治理工作的實際需要，可以下設分區或分支的海洋塑料垃圾污染治理機構以承接上級工作布置。海洋塑料垃圾污染治理委員會主要的工作內容為：（1）建立較為統一的海洋塑料垃圾跨區域合作政策體系，針對區域內的海洋塑料垃圾污染問題，合力制定海洋塑料垃圾跨區域治理的整體防治規劃，由各級地方政府履行、落實合力制定的海洋塑料垃圾防治措施。（2）組建跨區域性的海洋塑料垃圾監測網絡，對海洋塑料垃圾的來源、途徑與處置過程進行分析，共享海洋塑料垃圾污染信息。沿海各級地方政府間的橫向合作仰賴于海洋塑料垃圾信息的有效互動，信息上的持續溝通有助于區域內海洋塑料垃圾污染問題的預防與控制，減少治理成本。（3）組建海洋塑料垃圾治理的智力支持系統。邀請國內外專家成立科研小組，對海洋塑料垃圾及微塑料治理進行科學研究。（4）統一執法標準，建立海洋塑料垃圾跨區域合作治理的執法機制。區域之間協商制定統一的海洋塑料垃圾執法標準，采取共同的標準打擊海洋塑料垃圾污染行為。同時成立海上聯合環衛隊，嚴格執行海洋塑料垃圾跨區域合作治理的法規與章程，加強對入海河流、海域沿岸及海上各類作業活動的監督管理，加強巡視檢查，依法查處并嚴厲打擊各類隨意傾倒塑料垃圾入海的違法行為。

（三）建立多元主體共治的格局

海洋塑料垃圾的跨區域合作防治是一項綜合、繁雜和持續性的工作，而政府對于海洋塑料垃圾治理的能力和關注度有限，所以單靠政府作為單一主體的治理收效甚微，而多元社會治理主體間的合作互動是海洋塑料垃圾跨區域合作的重要強化劑。我國海洋生態文明建設實施方案中，明確提出要構建以政府為主導、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。[10]這意味著就不能將政府視作唯一的生態環境治理主體，而是要強調多元社會治理主體間的協商共治。對于海洋塑料垃圾的跨區域治理應當構建起多方治理主體共同參與的新型海洋治理模式，通過引導多元治理主體的廣泛參與來推動海洋塑料垃圾跨區域合作治理朝著穩健、有效、持續性的目標發展。因此，培育、扶持和吸納海洋環保類社會組織有效參與的海洋塑料垃圾治理模式，是多元共治的重要一環。讓海洋環保類社會組織成為跨區域合作的催化劑和協同力量，更好地監督、調節、強化、促進海洋塑料垃圾的跨區域治理行動。為此，可以從如下幾個方面著手推進：一是政府需要積極學習和借鑒國外海洋環保類社會組織的登記注冊方式，在登記注冊方面放寬要求，改變現有的雙重管理體制，從根源上解決阻礙海洋環保類社會組織發展的困境問題。此外，政府還應進一步明確界定海洋環保類社會組織的海洋環境參與權。二是政府應加大對海洋環保類社會組織的優惠政策支持，比如政府可以支持環保社會組織適當開展海洋環境保護項目方面的購買服務，鼓勵海洋環保類社會組織收取海洋環境信息咨詢費、海洋環境講座費、海洋環境公益訴訟咨詢費，加強海洋環保類社會組織與企業的互動和汲取資源等。同時，海洋環保類社會組織自身也要拓寬籌資渠道、提高籌資能力。海洋環保類社會組織可以通過開展海洋知識講座、論壇等活動，適當收取一些門票獲得一些經營性收入，還可以組織海洋保護公益募捐活動等，從而有效擴展海洋環保類社會組織的資金來源，以提高其活動效力。三是推動海洋環保類社會組織與高校、科研院所構建交流合作的平臺，培育其專業化能力，提升海洋環保類社會組織參與海洋塑料垃圾跨區域治理的能力。通過海洋環保類社會組織量的擴張、活力的增強、能力的增長，使其成為區域之間發揮海洋塑料垃圾跨區域合作治理的重要主體，以彌補政府失靈和缺陷，構建多元主體共治的格局。

參考文獻：

[1]李道季.海洋微塑料污染狀況及其應對措施建議[J].環境科學研究，2019（2）：?197-202.

[2]鄧義祥，雷坤，安立會，劉瑞志，王麗平，張嘉戌.我國塑料垃圾和微塑料污染源頭控制對策[J].中國科學院院刊，2018（10）：1042-1051.

[3]李道季.海洋塑料污染及應對[J].世界環境，2020（1）：71-73.

[4]全永波.海洋環境跨區域治理的邏輯基礎與制度供給[J].中國行政管理，2017（1）：?19-23.

[5]許珂，周偉.區域生態環境治理中地方政府合作的困境與突破[J].領導科學，2020（4）：7-11.

[6]蘇苗罕.地方政府跨區域合作治理的路徑選擇[J].國家行政學院學報，2015（5）：?57-61.

[7]王菊英，林新珍.應對塑料及微塑料污染的海洋治理體系淺析[J].太平洋學報，2018（4）：79-87.

[8]黨秀云，郭鈺.跨區域生態環境合作治理：現實困境與創新路徑[J].人文雜志，2020（3）：105-111.

[9]郭鈺.跨區域生態環境合作治理中利益整合機制研究[J].生態經濟，2019（12）：159-164.

[10]雷俐.工業綠色發展評價與影響因素：一個文獻綜述[J].重慶工商大學學報（社會? ? ?科學版），2018（5）：32-38.

[責任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期： 2020-06-08

基金項目： 高水平地方高校試點建設——上海海洋大學“海洋漁業政策與法律研究及支撐平臺能力提升” 項目（A1-3201-19-3009）

作者簡介： 孔凡宏（1974- ），男，安徽霍邱人，教授，博士，主要從事民主治理，涉海（漁）類中介組織，海洋公共管理研究; 朱偉平（1994- ），男，安徽銅陵人，碩士研究生，研究方向：海洋公共管理。