農村一二三產業融合的政策體系及結構特征分析

陳紅霞 雷佳

【摘要】從政策主體、政策工具等角度分析了農村產業融合的政策體系和結構特征。研究認為，自2015年至今，涉及農村產業融合的政策數量逐年增長;政策制定和發布的主體呈現多元化;政策工具涵蓋了供給型、需求型和環境型三個維度;政策文種類型呈現多樣化，包括意見、通知、規劃、辦法、方案等多種類型，有力的政策支持為我國農村產業融合提供了最堅實的保障。

【關鍵詞】產業融合;政策工具;農村;政策體系

【中圖分類號】F062.9

【文獻標識碼】A

建國70多年來，我國農村各項改革不斷深化，逐漸探索形成了符合我國國情農情的農村制度體系，并取得了舉世矚目的成績。2015年中共中央、國務院印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》首次明確提出“推進農村一二三產業融合發展”，此后中共中央、國務院和各主管部門相繼出臺了一系列政策，旨在在新的時代背景和國際國內形勢下，積極推進農村產業發展，實現農民增收、農業增產、農村繁榮。

對農村產業融合的研究是近年來城鎮化、農村經濟領域的熱點，農村產業融合政策也是其中的關注點之一。相關研究大體可分為三個角度，一是面向農村產業融合現實問題提出未來的政策重點，如應從強化頂層設計、打造新興業態、培育多元主體等方面推進農村產業融合發展，創新管理體制、健全用地制度、加強財稅支持、完善金融保險政策、健全科技和人才支持政策等，或針對具體的一二三產業融合發展模式，如農業龍頭企業帶動模式、工商資本帶動模式等，設計針對性的政策。二是基于國內外案例進行政策分析，包括研究具體政策的適用性，如對金融與農村產業融合關系的分析，或是針對具體地區的產業融合實踐提出政策建議。三是先從理論層面探討某一因素對農村產業融合的影響，進而提出政策設計，如對財政等政策在農村產業融合領域應用的研究。推進農業發展與二、三產融合發展，是發展創新型經濟、實現供給側結構性改革、促進農業發展方式轉變的內在要求。

綜觀已有文獻，還鮮有研究對現有政策進行梳理，至今，農村一二三產業融合提出已滿五年，我國正處于新型城鎮化、鄉村振興和扶貧攻堅的關鍵時期，系統梳理現有相關政策具有重要意義，一是有助于明確農村產業融合的目標導向，指導進一步的農村發展實踐;二是有利于針對現實問題設計更為有效的政策措施。

1 研究范圍及數據來源

鑒于涉及農村一二三產業融合發展的政策較為復雜，為確保所選取政策文本的系統性和準確性，本文從以下幾個方面進行甄別和篩選。一是在政策文本的來源方面，主要來源于國務院、國家發展和改革委員會、農業農村部等政府網站公開信息源;二是在發文單位的選擇方面，為中共中央、國務院以及國務院各組成部門、直屬機構、直屬事業單位等;三是在政策內容的選擇方面，選取標準包括：對于以農村產業融合為主題的政策文本直接選取;對于以非農村產業融合為主題的政策文本，則須在正文中明確提及“產業融合”、“一二三產業融合發展”等關鍵詞;四是在政策發布的時間方面，設定為2015年至今（政策文件檢索截止到2020年3月12日）。綜上，研究最終整理和選擇了有效政策樣本（含規劃、辦法、指導意見和通知公告等類型）共1045份。

2 政策數量與政策主體結構

政策主體是政策的制定和發布主體，可以反映政策的權威性和重要性。從政策文本的制定和發布看，目前我國農村產業融合的政策主體主要包括中共中央、國務院以及國務院各組成部門、直屬機構、直屬事業單位、部委管理的國家局等，政策主體結構如表1所示。

從政策數量看，除2020年1-3月，2015-2019年政策數量依次是111、204、245、212和233份，近五年政策數量在2017年達到峰值，整體呈增長趨勢。

結合政策主體結構和政策數量的分析顯示（見表1），農業農村部發文最多，發文總數為523份，占總政策數量的45.96%;其次是國家發展改革委員會，發文總數為125份，占總政策數量的10.98%。農業農村部和國家發展改革委員會發文數總計648份，占政策總數的56.94%。財政部發文總數為86份，占總政策數量的7.56 %。不同部門之間聯合發文的比重比較大（合計聯合發文量為470份），這也說明了農村產業融合發展所涉及問題的復雜性和綜合性。

3 政策文種與政策工具類型

3.1 政策文種類型

政策的文種類型主要包括通知、規劃、決定、通報、批復、意見、辦法、方案等，依次對應不同的規范性和約束性，以及指導性和可操作性。通過對以上政策文件的梳理可知，我國農村一二三產業融合發展的政策文種類型較為豐富，以上文種類型均有涉及。

政策文種類型的數量、比例如表2所示：

總體看，現行農村產業融合發展政策大部分具有較強的規范性和約束性，具體文種類型包括通知、意見、規劃、公告、決定、目錄等，同時不同的文種類型在數量比例和實踐特征上又各具特點。截至目前，關于農村一二三產業融合的政策文本絕大部分采用“通知”的形式，總量為599份，通知屬于告知性文本，具有較強的原則性，有利于相關政策的快速推行：意見總量為253份，意見具有較強的針對性，一般是根據現實的需要，針對產業融合所涉及的重要問題提出觀點或處理意見，因此有利于具體問題的精準定位和有效解決。除通知、意見外，其他文種類型占政策總量的81.53%，其中，方案、辦法、條例等則具有較強的指導性和可操作性，三者占政策總數量為114份。

3.2 政策工具分析

政策工具是政府在提供公共物品或公共服務時采取的一系列舉措，本文根據羅斯維爾（ Rothwell）等人的研究，將政策工具分為供給性、需求型、環境型三個維度，并結合每個維度所涉及的具體工具分析農村產業融合政策的結構特征。

總體看，農村產業融合的政策工具較為全面，兼顧了供給型、需求型和環境型政策工具的綜合運用，全方位覆蓋了農村產業融合系統。從三大類政府工具的使用來看，目前主要以環境型和供給型為主，分別占總比例的70.14%、19.81%，需求型環境工具占10.05%，具體政策工具結構、數量及比例如表3所示。

從不同政策工具的作用目標看，環境型政策工具偏重于提供有效的制度安排和目標規劃;供給型政策工具側重于為農村產業的融合發展提供必要的基礎設施、生產要素保障、人才培養等;需求型政策工具則強調在市場機制下，通過擴大需求推動農村增產提效，從而實現產業融合。

（1）環境型政策工具，主要表現為政府從理論與制度層面為農村產業融合提供支持，具體工具包括目標規劃、金融支持、稅收優惠、知識產權、策略性措施等。

現有的農村一二三產業融合政策更多的使用了環境型政策工具，凸顯了我國政府對農村產業融合引導的重視。進一步分析可以看出，以策略性措施和目標規劃為工具的相關政策數量居多，分別占56.36%和7.18%，反映了我國政府對農村產業融合發展的高度重視，通過頂層設計，實現宏觀引導。2018年的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確發展目標，即2022年初步形成農村一二三產業融合發展的格局。環境型政策工具的特點是規范性和約束性強，因此，在政策實施過程中，輔之以細化的操作建議就顯得尤為重要。

（2）供給型政策工具，主要表現為通過公共政策推動農村一二三產業融合，主要工具包括人才培養、信息支持、資金投入、基礎設施、土地等生產要素保障等。

在現有供給型工具中最受關注的是人才培養，即通過農村人才隊伍建設和新型職業農民培養提高新型農業經營主體的能力。2020年國家發展改革委等19個部門和單位聯合印發《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》，針對目前制約返鄉人鄉創業的現實問題，從財政、金融、土地、人力資源等提出具體要求，旨在為農村一二三產業融合注入更多的要素和活力。我國農村公路、信息通信等基礎設施仍較為薄弱，未來仍需通過相關政策加大資金投入和建設力度。

（3）需求型政策工具，主要表現為在市場機制下，通過利用供需關系推動農村產業融合，主要政策工具包括政府采購、示范工程、服務外包等。需求型工具的整體比重較小，其中有關示范工程的政策比重大，說明前期主要采取試點、示范園建設、典型案例推介的方式推進產業的融合發展。2020年農業農村部發布《關于推介全國農村創新創業典型縣及農村創新創業園區、農村創新創業孵化實訓基地名單的通知》，指出各級農業農村部門要高度重視農村創新創業，強化政策扶持，搭建平臺載體。目前需求型政策工具主要以示范工程為主，可以進一步豐富相關措施增強農村產業融合的動力。

4 結論

通過對2015年至今我國農村一二三產業融合的政策文本分析可以看出，我國已初步形成了以《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》為核心，以意見、通知、規劃、辦法、方案等為輔的完整政策體系。現有的政策工具涵蓋供給型、需求型、環境型等政策工具的絕大多數，在總體規劃、基本服務保障、市場化供需等方面，對促進農村一二三產業融合發展起到重要的推動作用。

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[作者簡介]陳紅霞（1980-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，博士，研究方向：區域經濟與規劃。