高?？萍紕撔抡邎绦欣Ь撑c優化路徑研究

【摘要】政策目標實現的關鍵在于政策被有效執行，河南省要實現科技興省的戰略目標就需要各種科技創新政策被有效執行，其中高?？萍紕撔抡邎绦械某蓴∫矝Q定著其政策目標是否能有效實現。依據史密斯的政策執行過程模型，從政策本身、執行機構、目標群體以及政策環境等四個方面，分析高校科技創新政策的執行過程以及困境，并在此基礎上結合河南省的情況提出高校科技創新政策執行的優化路徑。

【關鍵詞】高校科技創新政策;政策執行;史密斯模型;優化路徑

【中圖分類號】G644

【文獻標識碼】A

1 問題緣起

習近平總書記指出，創新是引領發展的第一動力，科技是戰勝困難的有力武器。黨的十九大以來河南省創新驅動發展進入新時代，相繼出臺了《關于深化科技體制改革推進創新驅動發展若干實施意見》等一批科技創新政策，推動河南省科技創新驅動經濟發展的改革。高校是培養科技創新人才搖籃也是科技創新的主戰場，近幾年全省前后出臺了40多項有關高校的科技創新政策，今年又出臺了《河南省高?？萍紕撔聢F隊支持計劃實施辦法》和《河南省高?？萍紕撔氯瞬胖С钟媱潓嵤┺k法》兩項政策，通過制定一系列的政策逐漸形成了河南省高校科技創新驅動發展的政策體系。實踐中，這些關于高?？萍紕撔抡叩闹贫ê蛯嵤┊a生了積極的效果，有效實現了高?？萍紕撔屡c知識產權成果轉化，對推動我省經濟社會發展做出了顯著貢獻。但是，高?？萍紕撔抡邎绦羞^程中受到各種復雜因素的影響，往往會出現政策執行偏差等困境。這些政策執行困境凸顯了一些政策執行的共性問題，比如政策本身模糊性、政策解讀不到位、目標懸置、政策執行主體乏力、象征性政策執行、選擇性執行等，這些情況已經影響到科技創新政策的實施效果以及科技發展目標。

高校科技創新政策屬于一種公共政策，關于公共政策的研究主要集中在兩個階段，即政策制定階段和政策執行階段。格雷漢姆·艾利森提出： “在實現政策目標的過程中，方案確定的功能僅占1%，而剩余的99%取決于政策的有效執行?！标P于公共政策執行的研究已經成為一個重要研究領域。有學者認為在中國情境下，政策執行階段才是各個相關主體博弈的主戰場，在政策執行過程中下級單位不一定完全按照上級的要求執行政策，有時會違背政策決定甚至偏離政策目標去執行政策，這些都成為政策無法有效執行的重要因素。目前，關于高校科技創新政策執行的相關研究剛剛起步，主要涉及高?？萍紕撔抡吒拍?、政策執行認知差異、政策執行力、政策執行影響因素、政策執行困境、政策傳導阻滯、政策執行效果評估、政策執行偏差及改進等。而關于河南省高校科技創新政策執行的研究成果也不多，主要是從地方科技管理政策執行力角度切入，探討政策執行力現狀、執行策略、政策執行績效評估和政策執行結果等問題，這些研究總體上缺乏一般性理論框架解釋，也缺乏相應的實證性分析。基于此，本文以史密斯政策執行過程模型為分析框架，探討高校科技創新政策執行困境并提出優化路徑，以期對今后河南省出臺和執行相關政策提供參考。

2 理論模型

政府制定一項公共政策的目標能否實現，除了政策本身是否具有科學性、合理性和可行性之外，更重要的在于這項政策被有效執行， “政策的生命力就是執行”。1973年西方興起了一場“政策執行研究運動”，學者們開始從不同的角度研究政策執行問題。在這場政策執行的研究熱潮中，托馬斯·史密斯（T.B.Smith）在《政策執行過程》一文中首次提出政策執行的分析模型，用以探討政策執行過程中影響因素及其與環境的關系，將理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境作為影響政策執行的主要因素。高?？萍紕撔抡呤且豁椪鲗院軓姷墓舱?，其執行過程中政策制定者對下級政策執行有較強的控制力，這種特征也與史密斯模型“自上而下”的典型分析正相契合，這為我們分析高?？萍紕撔抡邎绦刑峁┝诵乱暯?。

史密斯政策執行模型認為一項政策出臺之后就會產生一種執行上的“張力”，在政策實施過程中政策執行者和政策對象，就會受到這種“張力”的影響而引發政策沖突。史密斯模型認為以下四個因素會對政策執行偏差與目標沖突產生影響。第一，理想化政策（ Ideal Policy），這涉及政策內容合理與合法性問題，主要是指決策者試圖指定理想化政策，包括政策的淵源類型、形式、范圍，以及可操作性和受支持度的理想化等。從科技產出的角度看，高校科技創新政策旨在兼顧公平和效率的前提下，理想化的政策目標是要激發科研人員的積極性和創造性，以便獲得更多的創新成果。第二，執行機構（Implementation Agency），一般是指政府中負責具體政策執行的組織單位，也涉及到政策執行機構的執行能力以及執行者的能力素質等。通常情況下，政策主體在實施一項政策時會遵循雙重邏輯，即“自上而下”的層級性執行邏輯和橫向的跨部門執行邏輯。在高?？萍紕撔抡邎绦兄?，需要政策主管的上下級部門之間，以及教育、人事、財務等部門和高校之間和內部的橫向配合，同時政策效果還涉及到這些執行機構的人員素質和執行方式的影響。第三，目標群體（Target Group），也就是政策的直接影響對象，通常目標群體的屬性、對政策的認同度、參與度等都會影響政策執行以及政策目標的實現。高?？蒲腥藛T是高?？萍紕撔抡叩哪繕巳后w，其態度和行為必然影響政策執行效果。第四，政策環境（ Policy Environment），指政策執行中所處的政治、經濟、文化和社會等正式和非正式的制度性環境。高校科技創新政策環境包括政府法律法規的完備和相關的政策支持，還包括高校內部創新氛圍與外部競爭壓力，科研人員的能力與動力，社會人文環境等也構成了政策執行環境。

3 史密斯模型分析視角下高校科技創新政策執行困境

黨的十九大以來，河南省出臺了多項“關于加快推進高校科技創新改革的措施政策”，這對推動高?？萍紕撔缕鸬搅朔e極的“頂層設計”作用，然而政策的制定與政策的執行之間存在差距，這些政策在具體的實施過程中面臨各種復雜因素，在一定條件下難以達到理想的政策目標。以下基于史密斯的政策執行過程模型，從政策本身、執行機構、目標群體和政策環境等四個方面，分析高?？萍紕撔抡邎绦欣Ь场?/p>

3.1 政策本身的模糊性

一般而言，政策由于實施范圍相對較廣，政策都具有宏觀性、概括性和指導性的特征，這決定了政策本身具有一定的模糊性， “模糊性是政策作為現代社會一類政治產品所不可剝離的一種屬性”。政策的制定者為了政策執行便利往往在決策時賦予政策一定模糊性，此種情況下政策執行者便享有一定的自由裁量權，容易因地制宜執行以達到政策目標。但在這種情形下政策執行者也可能對政策“選擇性執行”，或者其他一些不可控的因素出現而導致政策偏離原有的目標。同樣，高?？萍紕撔抡咧贫〞r為照顧不同區域的差異，上級政府在出臺新的政策過程中，就會有意識將政策目標設計的相對宏觀性與模糊化;下級政府或高校在執行政策時就能有發揮的彈性空間。政策本身如果過于模糊比如語言表述不清晰、執行機構不具體時，就會造成政策理解或執行中的偏差。比如，政策文本中出現的“尊重”、“鼓勵”、“支持”等非強制性詞匯，就會將會政策目標虛化和模糊化，導致一些機構在執行政策時打折扣。

3.2 執行機構的執行能力不足

高校是科技創新政策落實的重要單位之一，承擔落實政府科研政策的各項目標。在目前中國的政策落實制度中，政府通常以“項目制”的方式組織高校等科研單位實施科技創新政策，高校也以申請項目的形式執行科技創新政策，在這個過程中相關執行機構從項目申報、管理實施、考核驗收等各個環節推動政策目標落實。通常上級主管部門和高?？蒲泄芾聿块T承擔監督檢查職責，也形成了自上而下的壓力體制并考驗著政策執行人員的素養與執行能力。另外，高?？萍紕撔抡呔哂幸欢◤碗s性與跨界性特征，需要教育、財政、人事、高校等部門的協同配合，有些專業性強的政策對執行者的專業素養要求較高，如果執行政策的具體機構組織能力或者人員的專業素質不足，就會降低政策執行的最終效果。

3.3 目標群體的政策認同度低

高校科技創新政策的目標群體是廣大高?？蒲腥藛T，相關政策的制定和實施應當是政府、高校和科研工作者共同參與的過程，但是現實中科技政策制定主體是政府和專家，高科研人員作為政策的目標群體往往無法參與政策制定，因此難以獲得政策對自身要求的滿足程度進而難以形成對政策目標的有效認同。實踐中，有些高?？蒲泄芾硐鄬┗?，政策對科研人員激勵程度較低，這也導致目標群體對政策的認同感不足。另外，高校科研人員受傳統教書育人的理念影響，對高?？萍紕撔抡卟涣私狻⒉皇煜せ蛘叽嬖凇捌虒W輕科研”觀念，這些因素導致他們對政策的參與度低、認同不夠。

3.4 政策環境支撐不足

政策執行需要政策環境的支撐，政策環境好壞能激勵或阻礙政策的有效執行。高校科技創新政策執行的政策環境，包括國內外的技術、財政、人才、社會服務等條件?；A性的技術支撐和創新氛圍是最基本的政策環境，如果科技創新的整體性技術支撐不足則很難獲得預期成果。一些科研項目需要有巨大的資金支持，如果國家在配套政策與財政方面給予支持力度不足也會影響科技政策實施效果。目前河南省高校的人才政策相較東南發達省份比較乏力，科技創新人才支撐不足，一些人才激勵政策空轉或落實不到位，導致科技創新失去動力源。另外，社會化科技服務相對滯后，比如市場化的知識產權交易機制不完善，一些高?？蒲泄芾淼摹胺殴芊备母锪Χ炔粔?，產學研資源共享不充分等情況，都能造成科技創新政策執行困境。

4 高?？萍紕撔抡邎绦械膬灮窂?/p>

通過分析高?？萍紕撔抡邎绦羞^程出現的困境及影響因素，為了改善政策執行中的不足，基于史密斯政策執行模型的角度提出以下優化路徑。

4.1 做好政策“頂層設計”

河南省出臺高?？萍紕撔抡呤峭苿尤】萍紕撔碌幕就緩剑彩羌涌靺^域經濟發展和中原崛起的重要舉措，在制定政策時應當做好“頂層設計”。首先，貫徹中央政策并細化地方政策。政府在制定關于高?？萍紕撔抡邥r，要對擬解決問題全面系統分析，進行全方位整體性的規劃設計，構建起中央、地方和高校的科技創新政策體系。其次，建立高?？萍紕撔抡咧校纬膳涮仔缘募钫?、人才培育政策、產學研合作政策、成果轉化政策、知識產權保護政策等體系。再次，增強政策設計的科學性和適用性。在制定高校科技創新政策時要根據河南的經濟發展水平做好調研，出臺的政策應兼顧原則性與靈活性。最后，政策目標要指向明確，確定政策執行者范圍與資質，并完善政策的實施保障與績效考評機制。

4.2 加強執行者素質

政策目標必須依靠執行者落實，政策的執行機構組織實施能力和執行者的素質能力決定著政策執行的目標效果。一方面，加強執行機構的執行力建設。提高執行單位的組織實施能力，建立政府、高校、企業、科研人員等合作執行政策的協同機制，建立高校與政府溝通反饋機制，同時，提升高?？绮块T合作能力，提升高校經費管理效能，優化報銷機制等。另一方面，提升政策執行人員專業素質，提高政策執行人員的政策水平、服務意識與責任擔當，加強專業知識與執行能力建設。

4.3 提升目標群體認可度

高?？萍紕撔抡吣繕说膶崿F最終要依靠高?？蒲腥藛T的工作產出，相關政策的制定和執行應當獲得目標群體的認同。因此，政府在設計政策時應當把廣大科研人員吸納進政策制定過程中，以此提高他們的參與度和認同感。首先，建立科技政策目標群體的參與保障機制，使科研人員的意見和建議真正發揮到決策過程中。其次，通過舉行座談會、論證會等形式拓寬參與渠道，開展科研工作者與科技政策決策者的雙向交流和溝通，提高政策參與度。最后，積極回應科研人員的利益訴求，建立分類指導與考評機制，優化激勵機制，增強目標群體的獲得感和認可度。

4.4 發揮政策環境優勢

科技創新發展是社會進步的動力，營造具有活力政策環境氛圍是高?？萍紕撔碌幕A，也是實現政策目標的基本要求。首先，要發揮高校人才資源環境優勢，創新政策引育人才，建立吸引、培育、儲備高校科技創新型人才的機制。其次，完善科研人員的激勵政策，提高其積極性和創造力;重視跨學科合作與前沿科研信息共享機制。再次，政府要加大對高校的科研投入，優化基礎設施、技術、金融、知識產權保護等政策環境。最后，弘揚崇尚科學的社會輿論環境，形成創新的文化氛圍。要利用各種平臺開展科技創新宣傳教育，培養大中小學生和人民群眾尊重科學、鼓勵創新的新傳統，營造良好的科技創新社會環境。

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[作者簡介]牛宗嶺（1980-），男，河南滎陽人，講師，博士，研究方向：基層社會治理、社會政策。