基本公共服務均等化視角下的農民工住房保障問題研究

【摘要】在新型城鎮化發展背景下，基本住房保障成為實施基本公共服務均等化的重要內容，如何解決農民工這一特殊群體的城市住房問題成為社會關注的焦點。通過對農民工住房保障問題進行研究，以期提出解決問題的思路。

【關鍵詞】農民工;住房保障;基本公共服務

【中圖分類號】F323.6; F299.23

【文獻標識碼】A

基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。而基本公共服務的均等化強調對公民提供動態平衡的包括住房、教育、就業等內容在內的基本公共服務。2017年1月國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出“國家建立健全基本住房保障制度，加大保障性安居工程建設力度，加快解決城鎮居民基本住房問題和農村困難群眾住房安全問題，更好保障住有所居”?？梢?，實現基本住房保障已被明確為基本公共服務均等化的重要內容和實現路徑。

隨著城鎮化進程的快速發展，預計2030年中國城鎮化率將達到66 %左右，在新增的城市人口中農民工將占據大部分比例。國家統計局發布的《2019年農民工監測調查報告》顯示，2019年農民工總量達到29077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。其中，本地農民工11652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%;外出農民工17425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9%。在外出農民工中，年末在城鎮居住的進城農民工13500萬人，與上年基本持平。然而在農民工市民化過程中，農民工城市住房成為一個棘手的問題，如何幫助這一特殊群體解決安居問題，將會影響中國的城鎮化進程與和諧社會構建。

1 解決農民工住房保障問題的必要性

1.1 順應中國社會轉型要求的重要舉措

目前中國社會正處于從農業社會向工業社會轉化的重要轉型時期。在新型城鎮化發展背景下，大量的農村剩余勞動力進入城市，為城市的發展做出了巨大貢獻，但在社會結構轉型的同時，相應的體制建設沒有同步，農民工住房保障體系不完善，傳統的城鄉二元結構，使得城鎮化進程以及人口流動受阻。

1.2 構建和諧社會的必然要求

隨著社會經濟的快速發展，大量農村剩余勞動力對進入城市發展產生興趣，而伴隨著大量農民工進入城市后，涉及民生的住房供給變得更為短缺，加上受到戶籍限制，農民工這一特殊群體.無法被納入城鎮住房保障體系，加上農民工普遍收入水平較低，無法負擔較大的住房開支，只能選擇價格偏低的租賃住房，而居住環境的惡劣，又存在一定社會治安風險和安全隱患。同時，由于基本公共服務的供給出現不均等，農民工進入城市之后，無法順利融入城市，市民化進程受阻，留城意愿減弱，也不利于整個社會的和諧發展。

1.3 維護農民工權益的重要形式

自19世紀末的德國實行社會保障被確認為公民的法定權利開始，隨著人權思想的興盛，社會保障權由普通法權躍升為普遍人權和憲法上的公民基本權，成為各國憲法規范的對象。而保障每個公民的住房權也是建設社會主義的必然要求。根據馬斯洛的需求層次理論，住房需求體現了公民最基本的需求。農民工作為推動社會經濟發展的重要力量，需要和城鎮居民共享城市發展的成果，但目前農民工住房問題依然突出，存在相關法律規制缺失，政策無法落實，惠民政策效果不佳等問題，如何使農民工獲得住房權、生存發展權，成為農民工權益保障的一個重要體現。

2 農民工住房保障存在的問題

2.1 農民工住房保障體系不完善

首先，農民工住房保障政策的普及度較低。雖然目前關于農民工住房保障相關政策已經初具輪廓，包含各種的保障性住房供給模式，農民工的住房保障也開始逐步納入城市住房保障體系，但許多農民工對相關政策并不了解，政府對農民工住房保障政策的宣傳是不足的，從而影響政策產生的實際效用。其次，農民工住房保障的監督與管理體系不完善。政府作為解決農民工住房問題的主要供給者和管理者，應承擔其主管職能，但在實踐中，由于保障性住房主要由房地產開發企業進行建設，所以期間的資金配置，住房質量，建設工程管理等，都出現管理和監督上的缺失，從而導致保障性住房建設中的住房質量較差，工程監管不規范，責任不明確，尋租等問題，影響保障性住房的開發建設。

2.2 農民工保障性住房資源配置不合理

目前農民工住房保障的相關運行機制不完善，無法保障住房資源配置的合理與公平性。首先，從保障性住房市場準入機制看，一般采取行政審批核準制度，并在專門網站上設置配套申請或申購通道。但在實際操作中，一方面申請人對于相關信息了解不夠，配套細則在實際解釋中會存在一定模糊與分歧，從而影響申請辦理效率;另一方面，由于住房保障的信息公開程度不足，使申請人降低申請或申購意愿，政策的實施效果減弱。其次，從退出機制而言，缺乏一定的適應性，無法適應農民工在不同階段的動態需求。

2.3 農民工住房保障的供給與需求失衡

目前為農民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租賃住房、經濟適用房、限價商品房、共有產權房等，但是，由于傳統二元戶籍制度的存在，農民工被排除在城市住房保障體系之外，目前雖逐步進行完善，但有支付能力自購房的農民工仍是少數，大多數農民工主要還是以租賃方式解決住房問題。由于農民工進入城市的時間長短不同、行業不同、收入水平等差異，在選擇廉租房、公共租賃住房、經濟適用房等模式中會出現差異以及“斷層”，許多農民工的住房需求無法得到較好滿足。另外，為了降低生活成本，一些低收入的農民工在選擇租賃時，更傾向于價格較低的房屋，導致居住環境較差，設施不齊，甚至存在安全隱患，這部分群體對于安全、舒適的居住需求無法得到滿足。出于市場價格等因素影響，一部分保障性住房所處的位置較偏遠，從交通、配套設施等方面來看，不滿足農民工工作生活的便利性需求，從而出現房屋閑置和供不應求的矛盾。農民工住房保障的資金來源有限。目前有關農民工住房保障的資金來源于政府財政撥款擔，但由于各個地方發展不平衡，財政支持住房保障建設存在較大差距。

3 解決農民工住房保障問題的措施

3.1 健全農民工住房保障法律制度

現行農民工住房保障實踐中存在諸多問題，都與農民工住房保障法律制度不健全密切相關。首先，建立農民工住房保障相關法律，加強政策法律的宣傳與普及。通過各種形式，廣泛征集農民工意見，多渠道了解其住房需求，充分發揮基層組織作用，宣傳與普及政策法規，使農民工了解政策，更好作出選擇。其次，建立農民工住房保障監管機制。明確保障性住房建設中的責任主體，避免政府、企業之間出現相互責任推諉的情況，并且政府對保障性住房建設中各環節進行實際監督，保證房屋質量，建設安全等。

3.2 優化農民工住房保障的運行機制

農民工住房保障問題之所以產生，除中國住房保障體系本身不夠完善外，還體現在城鄉、行業、地域等多個層面上的非均等化的公共服務。因此，要實現保障性住房資源配置的公平與合理，需要通過設立合理的市場準人、退出等運行機制，保障農民工獲得公平的參與分配城市保障性住房資源的權利，減少在保障性住房分配過程中的不平等。也即通過重新分配社會資源來實現基本住房保障的均等化，從而縮小不同社會階層享受政府公共服務的差距，實現城鄉經濟社會一體化發展。完善的農民工住房保障運行機制有利于解決農民工城市住房問題。首先，在充分調研的基礎上，結合本地經濟水平實際，制定合理的市場準入機制，并在實施過程中，嚴格準入標準，加強審核，防止人為因素造成的住房資源分配不公。其次，加快建立農民工住房保障信息系統，提高政府審核的效率，明確核準的主體是否適格，保證審查的公平性。第三，完善從申請進入到退出的運行機制，實現對住房保障全流程的動態管理，在為農民工提供便捷渠道的同時，也為構建農民工住房保障長效機制打下基礎，使得政策真正能惠及農民工。

3.3 發展多層次的住房保障模式

中國的財政轉移支付制度以各地戶籍人口為依據。地方政府以城市戶口為前提，所提供的政府補貼性住房安排、城市最低生活保障等公共服務具有排他性。首先，由于農民工收入水平的差異，在住房選擇上存在不同。政府應有針對性地提供適用于農民工的多層次的住房保障模式。如對于低收入的貧困家庭，政府可以直接投資建房，提供給他們租住;或者放寬申請條件，將其納入公共租賃房的保障范圍;中等收入家庭可以通過提供經濟適用房或限價房，通過將一部分符合條件的農民工納入住房公積金制度，幫助其自購房;此外，共有產權房的模式也可以進一步完善，明晰實踐中的細則，幫助有一定支付能力的農民工逐步實現全產權自購房。其次，為實現多元化的住房保障模式，需進一步拓寬保障性住房建設的資金渠道。除公共財政外，政府還可以利用資本市場籌集住房保障資金。同時加大對開發商建設保障性住房的補貼，提高企業參與保障性住房建設的積極性。對用人單位進行補貼，幫助開展對員工居住環境的改善。也可以直接針對農民工消費者進行補貼，提高其住房支付的能力。第三，優化住房資源配置以解決供需失衡。鼓勵社會利用閑置資源，如改建學校、廠房等房屋，增加保障性住房資源的供給。充分運用社會力量進行改造、完善或對農民工租賃的房屋進行綜合整治，為農民工提供住所。并且，綜合考慮農民工流入地房屋不足與流出地房屋閑置的矛盾，結合當地經濟發展的需要以及農民工自身居住的需求，解決農民I城市住房問題。

可見，農民工住房保障制度政策制定中，不僅僅是勢利益集團的參與占主導，也應由多元主體參與從而保證政策合理合法性以及實施的可行性，因為這關系到地方政府、農民工、城市市民三方面的利益，這體現了資源的競爭性博弈，針對多維利益主體這種博弈關系，需要尋求不同利益的均衡，促進社會的和諧發展。

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【作者簡介】鄭潔熹（1977-），女，湖南衡陽人，副教授，碩士，研究方向：經濟法、國際商法。