新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理法治化的困境及其紓解

袁琪 金麗馥

【摘要】鄉(xiāng)村治理法治化是順應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的內(nèi)在要求，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是新時(shí)代下國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本空間載體。然而，新時(shí)代下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化目前仍存在著村民對(duì)法治權(quán)威的確信度不高，法治與自治、德治融合困難以及鄉(xiāng)村的公共法律服務(wù)發(fā)展疲滯等問題。針對(duì)上述問題，通過重塑鄉(xiāng)規(guī)民約之于鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的效用，培育鄉(xiāng)村治理法治化的群眾基礎(chǔ)，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系以及完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)等路徑，推動(dòng)形成新時(shí)代鄉(xiāng)村治理法治化的新格局。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理;法治化;困境;紓解

【中圖分類號(hào)】F320.3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄉(xiāng)村作為國(guó)家治理體系的龐大基礎(chǔ)，法治是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，在基層社會(huì)治理中起到維穩(wěn)作用，因此，作為基層治理的重要體現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理法治化就能更好地實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面依法治國(guó)戰(zhàn)略貫徹的重要基礎(chǔ)，只有加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，才能牢筑法治社會(huì)的根基，推動(dòng)法治化治理延伸至最后一公里。

1 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的考量

為了與全面深化改革以及國(guó)家法治化建設(shè)政策同向，中共十九大報(bào)告提出，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)同時(shí)，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》在重申法治保障鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)上，反復(fù)強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中被賦予了保障性的地位，因此，法治在鄉(xiāng)村治理中具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，鄉(xiāng)村治理法治化符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的題中之意。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。那么法治延伸到最后一公里，落到鄉(xiāng)村就可以體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理的法治化，法治化建設(shè)的效果會(huì)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善產(chǎn)生影響。在法治建設(shè)的歷史中，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)善用從頂層設(shè)計(jì)到鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的模式，這種一貫以來的模式在具備可實(shí)施性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也存在靈活性不夠的劣勢(shì)，基于其歷史與特點(diǎn)，在推進(jìn)鄉(xiāng)村法律運(yùn)用的過程中就需要特別注重其是否能夠真正落到實(shí)處。

其次，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民切身利益等各個(gè)方面，同時(shí)，黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以提高鄉(xiāng)村治理能力為抓手，通過產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興等來實(shí)現(xiàn)，那么，鄉(xiāng)村治理法治化的建設(shè)為產(chǎn)業(yè)振興的合法有序進(jìn)行創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)，為人才流向鄉(xiāng)村營(yíng)造公平正義的氛圍，為培育鄉(xiāng)風(fēng)文明提供所需的養(yǎng)料，為守護(hù)鄉(xiāng)村的碧水藍(lán)天筑牢法治的基石，為激發(fā)社會(huì)各類組織的活力劃出合法自治的空間。保障鄉(xiāng)村治理法治化可以對(duì)鄉(xiāng)村振興的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)法治化不僅是滿足國(guó)家和政府對(duì)自上而下治理的需要，也是符合鄉(xiāng)村實(shí)際的制度設(shè)計(jì)和完善的趨勢(shì)。

最后，鄉(xiāng)村治理法治化也是破解鄉(xiāng)村社會(huì)主要矛盾的重要方式之一。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的日益發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于生產(chǎn)力得到發(fā)展，人們?cè)诮鉀Q溫飽問題之后，將視線更多地集中于非物質(zhì)的方面，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)的不平衡不充分的發(fā)展問題十分突出，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)剪刀差，鄉(xiāng)村人口空心化等問題都有可能導(dǎo)致矛盾的激化。當(dāng)下中國(guó)的鄉(xiāng)村存在自治和法治兩種治理方式，法治與自治的不同之處在于伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧而逐步發(fā)展完善的法治是人民不斷滿足需求的一種理性選擇，在鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的問題上雖然不可能僅僅依靠法律就實(shí)現(xiàn)根治，但是法律的參與可以實(shí)現(xiàn)對(duì)這些問題解決所需的多種措施共同發(fā)力。

2 新時(shí)代鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理法治化正在鄉(xiāng)村穩(wěn)步推進(jìn)并取得了一定成果，如鄉(xiāng)村社區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程不斷加快、法治化治理主體趨向多元化;法治化保障措施不斷落實(shí)等，但在其發(fā)展和實(shí)踐中，總會(huì)出現(xiàn)一些困難和瓶頸：（1）由于農(nóng)耕文化的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，法治化的根基不穩(wěn)，村民對(duì)法治權(quán)威的確信度不是很高。根據(jù)2019年一項(xiàng)對(duì)浙江和四川的當(dāng)代村民法律意識(shí)的調(diào)查研究表明，大多數(shù)村民認(rèn)為司法獨(dú)立是重要的，但是其中一半以上的村民仍然認(rèn)為人情關(guān)系會(huì)影響到最終的司法公正，在調(diào)查中，選取浙江和四川的村民對(duì)了解全國(guó)村民有一定的參考性，一個(gè)是發(fā)達(dá)地區(qū)，一個(gè)是農(nóng)業(yè)大省。因此，可以承認(rèn)村民法律意識(shí)確實(shí)有所提高，但不可否認(rèn)的是還有大部分村民認(rèn)為可以通過人情關(guān)系等因素對(duì)法律的運(yùn)行加以影響。雖然處于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型階段的村民的法治觀念在不斷增強(qiáng)，但對(duì)大部分村民來說，法律還沒有上升到內(nèi)心信仰的高度，仍然無法與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序徹底決裂。正是從信仰程度來看村民對(duì)法治權(quán)威的確信度不高，因此，才會(huì)制約法治鄉(xiāng)村的建設(shè)，延緩鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展速度。（2）自治、德治、法治相融合屬于新事物，鄉(xiāng)村治理機(jī)制法治化的融合較為困難。從三種治理方式的發(fā)展歷史來看，村民自治誕生于的村民實(shí)踐，鄉(xiāng)村由于地處偏僻，城市輻射不到，村民在解決糾紛等問題上只能選擇自我管理、自我服務(wù)等方式;德治源于歷史文化傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響深遠(yuǎn)，傳統(tǒng)中國(guó)就是以德治國(guó)，鄉(xiāng)村自然適應(yīng)德治的方式;法治來自國(guó)家自上而下的推動(dòng)，是國(guó)家法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村生活的一種約束。法治在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中長(zhǎng)久處于被忽視的地位，法治能否有效與自治、德治相配合發(fā)揮作用是當(dāng)前發(fā)展面臨的最大困境之一。（3）鄉(xiāng)村治理的法治化的主體缺位使其公共法律服務(wù)發(fā)展疲滯。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的提供存在明顯的不足，其享有的資源相對(duì)于城市可以說是匱乏的，那其發(fā)展速度與整個(gè)法治社會(huì)的發(fā)展以及法治國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程是不同步的，甚至可以說是滯后的。當(dāng)下鄉(xiāng)村治理法治化的發(fā)展疲滯很大程度上是由于人才的流失，目前鄉(xiāng)村社會(huì)以人口大規(guī)模流動(dòng)為特征，即大量肩負(fù)家庭生計(jì)的年輕人進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致了其“空心化”現(xiàn)象的形成，同時(shí)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人才回流機(jī)制被打破，從鄉(xiāng)村跳出農(nóng)門的學(xué)子不愿意再回到鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村治理法治化的過程中就容易極度缺乏法律方面的專業(yè)型人才，也必然會(huì)無法提供公證、仲裁等法律服務(wù)，由此鄉(xiāng)村治理法治化過程中的原本應(yīng)提供給村民的公共法律服務(wù)就無法實(shí)現(xiàn)。

3 優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村治理法治化困境的紓解

新時(shí)代下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化仍然存在諸多阻礙因素，需要在鄉(xiāng)規(guī)民約、法治化的權(quán)威、組織體系以及公共法律服務(wù)體系等方面優(yōu)化推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的因應(yīng)策略的提出。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約重塑鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理法治化的可靠依據(jù)，其制定時(shí)既要配合國(guó)家政策和法律法規(guī)的要求，也要關(guān)照鄉(xiāng)村具體情況。鄉(xiāng)規(guī)民約一直都是鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)治理規(guī)范，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的公序良俗，讓鄉(xiāng)約發(fā)揮法律之外的約束力，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約也沿襲了部分不符合當(dāng)代法治精神的內(nèi)容。對(duì)于這些，應(yīng)該以國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行合理的取舍，發(fā)展成為符合新時(shí)代要求的鄉(xiāng)規(guī)民約。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法律對(duì)于鄉(xiāng)村都有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，但鄉(xiāng)規(guī)民約相較于國(guó)家法律，沒有國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，其程序正義和結(jié)果無法得到保障。隨著村民們的法律意識(shí)逐漸提高，只有將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約和國(guó)家法律法規(guī)相融合，使新型鄉(xiāng)規(guī)民約獲得法律和制度保障，使其成為新時(shí)代村民的行為規(guī)范，也成為國(guó)家法律法規(guī)的重要補(bǔ)充。

依靠教育宣傳培育鄉(xiāng)村治理法治化的權(quán)威。鄉(xiāng)村法治的主體是廣大鄉(xiāng)村居民，要使鄉(xiāng)村法治獲得社會(huì)認(rèn)同，一個(gè)最基本的前提條件就是廣大鄉(xiāng)村居民應(yīng)該知法、懂法。同時(shí)，不同的群體在鄉(xiāng)村治理中的角色不同，因而所體現(xiàn)出的法治素養(yǎng)各不相同，在新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村治理需要明確新時(shí)代鄉(xiāng)村法治化建設(shè)教育中的針對(duì)性，一方面，必須符合村民的實(shí)際需求及其切身利益，如以《選舉法》為代表的村民自治法律、以《農(nóng)業(yè)法》為代表的規(guī)范與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律等;另一方面，宣傳過程中需要統(tǒng)籌運(yùn)用基層法治宣傳陣地及資源，加強(qiáng)法治文化建設(shè)來更好地服務(wù)于宣傳，充分利用國(guó)家憲法日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)組織開展相關(guān)法治宣傳教育活動(dòng)，推動(dòng)法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)土文化融合創(chuàng)新發(fā)展，使得鄉(xiāng)村法治宣傳教育更加深入人心。

以建立主體不同的鄉(xiāng)村治理法治化的組織體系促使法治成為加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的最大公約數(shù)。良好的組織體系是發(fā)揮治理效果的重要基礎(chǔ)，因而需要對(duì)法律所代表的公權(quán)力能涉及的范圍進(jìn)行規(guī)范。為了健全治理法治化的組織體系，一方面，需要發(fā)揮基層黨組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用，不斷鞏固基層黨組織在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更關(guān)鍵的是，正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化的關(guān)系。基層黨組織是鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)保障，通過不斷強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用以及創(chuàng)新其在治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，來規(guī)范與引導(dǎo)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)，同時(shí)，也要分清基層黨組織、政府的權(quán)責(zé)范圍，這也是治理能力提升的體現(xiàn)。另一方面，培育適應(yīng)治理法治化要求的村民自治組織，從體制方面對(duì)其法律地位、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行規(guī)定，保證其可信度和合法性，這是對(duì)村民的意愿表達(dá)渠道的完善。

完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)以更好滿足村民需求。公共法律服務(wù)體系是法治化社會(huì)程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》中也對(duì)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系的建設(shè)過程做出指導(dǎo)。對(duì)其的完善，不僅能夠解決鄉(xiāng)鄰的糾紛，還可以為村民能享有的合法權(quán)益保護(hù)提供具有專業(yè)性的法律服務(wù)，最終助推鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序穩(wěn)定。因而，由于鄉(xiāng)村相對(duì)于城市起步較晚，所以需要重視完善包括服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)隊(duì)伍等在內(nèi)的保障性建設(shè)，特別注意伴隨著鄉(xiāng)民整體法律素質(zhì)在不斷提高，對(duì)服務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)化的建設(shè)已然成為了迫切任務(wù)，因而就要求形成多元主體的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，以此充分發(fā)揮隊(duì)伍提供公共法律服務(wù)的效用。

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[作者簡(jiǎn)介]袁琪（1997-），女，江蘇常州人，碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義中國(guó)化研究;金麗馥（1961-），女，吉林長(zhǎng)春人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向： “三農(nóng)”理論與實(shí)踐。