養老機構疫情期間防控管理措施研究

新型冠狀病毒感染的肺炎疫情至今已有數月，當前我國疫情防控形勢持續向好，但完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系勢在必行。養老服務領域，特別是養老機構，結構復雜人員混雜作為薄弱環節成為本次疫情防控的重點區域。文章根據養老機構的防疫難點，總結了上海市養老機構在疫情期間的防控管理措施，并歸納其防控管理的特點。

一、養老機構疫情防控的復雜性

（一）空間相對封閉，管理存在難度

為有效防疫，養老機構需要嚴格控制進出，就形成了相對封閉的環境，特別是在疫情期間取消了集體活動，大家都在室內的情況下，本身養老機構內部人均面積較低，不易形成足夠的隔離空間，為了實現有效距離，老年人之間需要一定的空間間隔，因而一旦出現傳染很容易變成集體傳染。同時現有的養老機構的病床和活動空間需要重新調整，這對養老機構來說管理和照護工作形成一定困難。

（二）養老機構人員的接觸環境復雜

新型冠狀病毒肺炎主要通過呼吸道飛沫和密切接觸傳播，常見癥狀有發熱、乏力、干咳等。公共交通工具、公共場所和醫院都是人流量大的易感環境。在養老機構的老年人除了一部分能夠生活自理的健康老人，大部分老人都有基礎老年疾病，甚至有一定比例不能生活自理的老人，這些老人的身體免疫力和抵抗力都較低，是高危易感人群，且日常生活中接觸外來社會人員，親屬，以及出養老院去醫院就診或回家休養等情況復雜，很難保證老年人在外界接觸人群和所處環境的安全。而很多護理人員也有返鄉需要，因此返鄉后的工作人員的健康問題同樣在很大程度上影響著養老機構的防疫工作。總的來說養老機構的疫情防控較為嚴峻。

二、養老機構疫情期間防控政策指導

（一）中央層面

民政部于1月23日部署民政服務機構做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作，要求未雨綢繆，周密安排，以對養老機構等民政服務對象生命安全和身體健康高度負責的態度，提出牢固樹立預防為先的理念，確保責任明確、反應及時、保障有力。2月7日，民政部下發通知，發布了《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》，對落實做出了要求：在進一步做好養老服務領域疫情防控工作中采取針對性措施，重點幫助防控力量薄弱的機構;針對春節后返院返崗和防控新形勢提出要進一步加強養老機構出入管理，保障剛性服務需求，此次指南完善了養老機構出入管理要求并且明確了疫情處置要求。2月25日，民政部辦公廳為切實加強養老技工防控新冠肺炎疫情的分類管理，就湖北省武漢市等疫情高風險地區的養老就和非高風險地區已出現感染病例的養老機構印發防控指南，對以上兩類養老機構疫情防控工作提出進一步加強相關措施。2月28日，國務院聯防聯控機制印發《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，要求重點防控輸入性疫情和內部疾病傳播，提出要嚴防聚集性感染，要求強化出入管理，強化人員配置，強化物資保障，強化防護能力。同時要求堅決落實“四早”要求（早發現、早報告、早隔離、早治療），做到應檢盡檢、應收盡收、應治盡治;3月4日，民政部印發《關于分區分級精準做好養老服務機構疫情防控與恢復服務秩序工作的指導意見》，明確堅持分區、分級、分類、穩妥、有序原則，將養老服務機構疫情防控納入當地疫情防控聯防聯控機制，在確保疫情防控到位的前提下，穩妥推進疫情防控期間養老服務機構恢復工作，要求各地民政部門要履行主管職責，養老機構要承擔疫情防控主體責任，按照風險等級3類提出具體的12條工作要求，對無確診病例縣（區）的養老機構，其他低風險區域和中風險區域的養老機構以及高風險區域的養老機構和出現疫情的養老機構分別實行“預防為主、外防輸入”，“外防輸入、內防擴散，“嚴格管控、外防輸出、內防擴散”三種策略。3月6日，中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組印發《關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》，該通知明確強化資金保障，強化監督檢查，強化社會支持，進一步深化細化實化相關政策措施。4月3日，民政部部署調整完善疫情防控策略，有序恢復養老機構服務秩序工作，要求各省級民政部門集合區域實際，根據“外防輸入、內防反彈”總體防控策略及區域聯防聯控部署，將應急措施和常態化防控相結合，要求各省級民政部門明確擬恢復對外服務的養老機構防控條件，因地制宜調整養老機構人員進出管理措施，并繼續執行養老機構內部防控要求。

（二）市級層面

1月23日，上海市民政局發布上海市“養老疫控第一號”關于全市養老服務機構做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知，該通知要求各區指導養老服務機構加強排查、開展疫情監測，依照相關要求落實疫情防控相關工作，同時要求各養老服務機構制定本機構的應急預案和建立探訪人員登記制度。1月24日，上海啟動重大突發公共衛生事件一級響應機制，嚴格落實國家關于新型冠狀病毒感染的肺炎“乙類傳染病、采取甲類管理”的要求，實行最嚴格的科學防控措施。25日，市民政局再次下發“養老疫控第二號”通知，要求按照屬地防控要求加強院內安全管理，同時各養老服務機構取消各類集中性活動，避免交叉感染風險，并且老年助餐服務參照餐飲行業的防控要求。26日，“養老疫控第三號”通知出臺，明確要求養老機構每日做好員工自我防護、老人體溫監測、每日定時消毒、異常情況第一時間上報和送診就醫等防控工作。29日，“養老疫控第四號”規定養老機構應當嚴格值班值守制度，機構管理人員應做好自身防護，返院老人應在院內隔離區觀察。2月5日，市民政局發布“養老疫控第六號”關于本市養老服務領域疫情防控的工作規范，明確規定工作規范包括了：健全值班值守與網上每日直報制度;嚴格人員出入管理制度;強化機構內部防護;保障剛需養老服務;加強防控宣傳教育;做好老年人心理慰籍。2月7日，防控進一步升級，“養老疾控第七號”明確養老機構出入管理要求執行“兩返人員”落實隔離措施和進出人員實行“五個暫停”，返院老人和所有返滬護理人員都必須隔離觀察14天，同時養老機構暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫停快遞、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。2月27日，市民政局再發關于進一步抓實抓細本市養老服務機構疫情防控工作的通知“養老疾控第八號”，結合2月19日市民政局對9個區28加養老服務機構暗訪情況要求進一步摸底面上情況，確保疫控管理與剛需服務“雙到位”;進一步落實封閉管理措施，加強醫養結合保障，強化聯防聯控機制，降低疫情影響，確保養老服務機構“渡難關”。3月7日，市民政局發布“養老疾控第九號”，落實新冠肺炎疫情期間養老服務機構的扶持政策指引，要求主動靠前服務，做好已有政策的宣傳、指導和協調，落實民政部關于“爭取將養老服務機構納入扶持范圍，享受以下相應優惠政策”要求，落實《上海市全力防控疫情支持服務企業平穩健康發展若干政策措施的通知》（滬府規〔2020〕3號）等相關政策措施，要求各民政部門積極履責擔當，整合資源解決養老服務機構的現實困難。

三、上海養老機構疫情防控的特點

（一）因地制宜，動態管理

上海市政府1月23日就開始部署疫情防控，從下圖（圖1-1）可以看出，1月下旬至2月上旬是上海市確診病例的高峰期，在這一階段，養老機構的管理從最初要求制定的疫情防控措施和預案，到取消各類集中活動，同時多次展開暗訪，對全市養老機構進行排查，全力保障“老、小”安全，還采取了五個暫停，嚴格執行針對返院老人、返崗工作人員的隔離健康要求，嚴防死守力爭0疫情。而2月下旬至3月上旬上海防控卓有成效，數日全市無新增本地新冠肺炎確診病例，且3月開始出現的確診病例大幅增加主要由于境外輸入，特別是海外華人華僑歸國，但由于上海市口岸防控實行全程閉環管理，加上養老機構未發現聚集性疫情，因此總體來說從1月到3月，就上海市養老機構疫情防控而言，可以說是從“嚴格管控、外防輸出、內防擴散”進入“預防為主、外防輸入”的新階段了。同時，分級分區分類防控，堅持屬地管理，因地制宜，根據各區情況及時調整完善疫情防控策略，調整養老機構人員進出管理措施，并在最近有序恢復養老服務秩序，都能說明了疫情防控動態管理的優勢和正確性。

圖1 確診病例（根據上海市政府新聞辦公室官方微博“上海發布”公布數據自制）

（二）以人為本，人性化管理

從開始防控工作時，為保障養老機構安全，以防群體感染，全市養老機構采取了“五個暫停”，即暫停家屬探望;暫停家屬送餐;暫停快遞、外賣、送藥以及不必要人員入院;暫停招錄新的護理人員及工作人員;暫停接收新入院老人。五個暫停的實施對留在養老機構的老年人造成了一定影響，為了安撫老年人，養老機構采用線上方式幫助老年人與親屬聯絡，包括視頻、電話等方式。各個養老機構都建立了“視頻探視”制度，把協助老人開展視頻聯系列為了重要的服務內容，同時把老人在機構內的生活、活動、娛樂、鍛煉的情況都拍攝給了家屬，減少家屬顧慮同時也緩解老人的不安。由于疫情嚴重，養老機構采取封閉式管理，導致老年人的戶外活動取消，因此許多養老機構及時宣講各類防控措施，緩解老人對疫情的緊張情緒和恐慌，同時通過在院內舉辦多種豐富節目和活動，讓老年人在院內也能心情愉悅，并且加強工作人員和老人們的交談，和家人的聯絡溝通，注意老年人的心理變化情況。

（三）信息助力，精準防控

此次疫情期間，由上海市民政局牽頭各區民政局，建立了“全市社會救助條線疫情一日一報”制度，強化了風險防范，各區民政部門和各養老服務機構值班值守，確保每日網上疫控直報數據真實準確完整。各區都通過上門走訪、電話微信等多種方式，全面摸排，重點關注。如長寧區通過建立了“全方位”疫情排查網，依托養老機構和街鎮居家養老專項工作群，在線指導各機構加強排查，開展疫情監測，落實防控要求，切實提高了養老服務機構疫情防控響應速度和工作效率，上下協同第一時間動態掌握全區養老機構和社區養老服務機構重點人群分布情況，為制定各項防控措施和抑制疫情傳播提供保障。而遠程多人協作在線功能便于多方在線辦公、同頻溝通、同步查閱，減少人員相互接觸，降低疫情傳播幾率。同時加強了宣傳疫情防控知識，各區養老機構都在主要出入口等顯著位置張貼了疫情期間探訪告知書，通過電話訪談的形式，做好最新疫情的宣傳和防疫知識的普及，掌握養老機構老年人的健康和生活情況，及時解決生活難題。實時把好異樣情況的處置，全市804家執業的養老機構每天及時上報返院人數、返滬員工數等疫情防控信息，同時進一步加強養老服務疫控工作屬地管理和聯防聯控，事先做好預案，一旦出現異常及時會商處置。

（四）政策施惠，扶持機構

疫情期間，許多養老機構面臨著人手不足，出現經營困難的情況，不論是資金還是人員都出現了一定的缺口，在這種情況下，根據民政部辦公廳《新冠肺炎疫情期間養老服務機構扶持政策要點》和抗議惠企“滬28條”，上海市民政局將養老服務機構可參照、可適用的政策措施，梳理形成《落實新冠肺炎疫情期間本市養老服務機構扶持政策指引》（滬民養老發[2020]6號），從國家層面，扶持政策包括了階段性減免企業社會保險費和對困難行業企業的有關稅收政策、發改委降低企業用電成本等。而上海市適用養老服務企業與民辦非企業單位的措施包括了減免企業房屋租金、延期申報納稅、對相關企業和個人給予稅收優惠，多途徑為企業提供資金支持、加大對流動資金困難企業的支持力度，加強融資擔保支持等。同時民政部門積極履責，其履責推動的措施包括了充分發揮行業協會的橋梁紐帶作用，要發揮市養老服務行業協會在及時反映行業訴求、救助幫扶受困機構、幫助指導機構了解并用好用足優惠政策、協調保障機構復工防疫用品方面的需求;可圍繞減輕養老服務機構因防疫增加的經營負擔，充分發動基金會捐款捐物;組織協調社會資源提供人員關懷;積極幫助養老機構緩解經營相關壓力，想法設法為養老機構爭取政策支持。

（吳舒穎：同濟大學政治與國際關系學院）